Неправомерное расходование бюджетных средств (А. Павелин, журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 7, июль 2017 г.)

Неправомерное расходование бюджетных средств

А. Павелин,

эксперт журнала "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной

деятельности государственных (муниципальных) учреждений"

Журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 7, июль 2017 г., с. 17-25.

Контрольные органы, проводящие ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений, нередко характеризуют выявленные нарушения как неправомерное использование денежных средств. О том, что понимается под этим понятием и какие нарушения чаще всего квалифицируются в качестве неправомерного использования бюджетных средств, поговорим в статье.

Определение неправомерного использования бюджетных средств

В соответствии с преамбулой БК РФ указанный нормативный акт устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Понятие "неправомерное расходование бюджетных средств" Бюджетным кодексом не определено. Следовательно, при отнесении действий (бездействия) участников бюджетного процесса к неправомерному расходованию бюджетных средств следует исходить из общепринятого в юридической практике признания неправомерными действий (бездействия), в случае если они противоречат требованиям правовых норм.

Согласно Постановлению Госдумы РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

По мнению Минфина, высказанному в Письме от 25.04.2017 N 02-09-08/24851, к неправомерному расходованию бюджетных средств нужно относить действия (бездействие), противоречащие требованиям общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение, регулирующих бюджетные правоотношения, к которым относятся БК РФ, принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Виды неправомерного использования бюджетных средств

Далее приведем примеры нарушений, чаще всего относимых к неправомерному использованию бюджетных средств.

Совершение операций без оправдательных документов. В силу ст. 9 Закона о бухгалтерском учете*(1) и п. 7 Инструкции N 157н*(2) все хозяйственные операции государственных (муниципальных) учреждений должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет.

Несмотря на наличие указанных требований, данное нарушение продолжает встречаться довольно часто. Сюда можно отнести и списание продуктов питания в объеме, не подтвержденном первичными документами и нормами закладки продуктов, и оплату проезда в служебную командировку, не подтвержденную проездными билетами, и многие другие случаи.

Расходование средств при отсутствии лимитов бюджетных обязательств. Согласно требованиям ч. 3 ст. 219 БК РФ казенные учреждения обязаны принимать бюджетные обязательства исключительно в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства принимаются путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Исходя из ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Исключением из данного правила являются случаи, установленные ч. 3 ст. 72 БК РФ. Таким образом, осуществление учреждением расчетных операций сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств или при их отсутствии является нарушением.

В силу ч. 5 ст. 161 БК РФ казенное учреждение заключает и оплачивает государственные (муниципальные) контракты, иные договоры, подлежащие исполнению за счет бюджетных средств, от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено данным кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Напомним, что принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 тыс. до 50 тыс. руб. (ст. 15.15.10 КоАП РФ).

Осуществление авансовых платежей сверх установленного размера. В силу ч. 13 ст. 34 Закона о контрактной системе*(3) одними из обязательных условий государственного контракта являются сведения о порядке и сроках оплаты поставки товара, выполнения работы или оказания услуги. Размер авансовых платежей устанавливается правительством, органом исполнительной власти субъекта, местной администрацией. Так, федеральные государственные учреждения обязаны руководствоваться размерами авансовых платежей, ежегодно устанавливаемыми Правительством РФ. На 2017 год размеры авансовых платежей установлены Постановлением Правительства РФ от 30.12.2016 N 1551 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

Осуществление получателями средств федерального бюджета авансовых платежей с превышением указанных нормативов будет квалифицировано контрольными органами как неправомерное расходование бюджетных средств.

При этом следует учитывать, что предусмотренные Постановлением Правительства РФ N 1551 для получателей бюджетных средств предельные размеры авансовых платежей, которые согласно п. 42 и 43 обозначенного постановления распространяются на федеральные бюджетные и автономные учреждения, применяются при заключении такими учреждениями договоров (контрактов) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг в соответствии с положениями Закона о контрактной системе. При этом указанные требования не распространяются на случаи заключения федеральными бюджетными и автономными учреждениями договоров на закупку товаров, работ, услуг в рамках Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" за счет средств от приносящей доход деятельности.

Переплата и другие неположенные выплаты заработной платы. Данная группа включает в себя различные нарушения - от допущенных в результате арифметических ошибок до сознательных переплат и неположенной выплаты зарплаты (денежного содержания, довольствия), надбавок и доплат, премий, вознаграждений и компенсаций, не предусмотренных штатным расписанием и нормативно-правовыми актами. В частности, к указанной категории нарушений относятся:

- установление руководителем учреждения самому себе различных стимулирующих надбавок и премий;

- нарушения оплаты работы в выходные и праздничные дни;

- нарушения при определении среднего заработка для расчета отпускных сумм и других выплат;

- нарушения при применении и начислении районного коэффициента и северных надбавок в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

- факты осуществления незаконных доплат к заработной плате штатным работникам за выполнение работ, входящих в круг их обязанностей, за совместительство, замещение временно отсутствующих работников;

- оплата труда без учета фактически отработанного времени;

- начисление и выплата зарплаты в большем размере в результате неправильного применения норм оплаты труда, счетных ошибок и неверно определенного среднего заработка.

Неперечисление в доход бюджета бюджетных средств. Согласно п. 17 ст. 30 Федерального закона N 83-ФЗ*(4) и п. 3.17, 3.18 ст. 2 Федерального закона N 174-ФЗ*(5) не использованные в текущем финансовом году остатки целевых субсидий подлежат перечислению бюджетными и автономными учреждениями в соответствующий бюджет. Названные остатки средств могут использоваться учреждениями в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного или автономного учреждения.

Исходя из ч. 18 ст. 30 Федерального закона N 83-ФЗ не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ согласно абз. 2 п. 1 ст. 78.1 (субсидии на иные цели) и ст. 78.2 БК РФ (субсидии на осуществление капитальных вложений), подлежат перечислению бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет. Указанные остатки средств могут использоваться бюджетными учреждениями в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. Аналогичная норма в отношении автономных учреждений установлена п. 3.17 ст. 2 Федерального закона N 174-ФЗ.

Неправомерное расходование средств при ремонтно-строительных работах. К данной группе относятся следующие нарушения:

- оплата фактически невыполненных ремонтно-строительных работ. В ходе ревизий и проверок контрольные органы проводят контрольные обмеры выполненных объемов работ, в результате которых выявляются различные нарушения, допущенные при выполнении ремонтно-строительных и строительно-монтажных работ (завышение физических объемов работ, повторная оплата одних и тех же работ, в том числе выполненных разными подрядными организациями, и т.д.);

- завышение норм накладных расходов, сметной прибыли и иных коэффициентов;

- оплата работ при отсутствии проектно-сметной документации или актов выполненных работ;

- завышение индексов пересчета цен от базисного в текущий уровень;

- приписки физических объемов (включение в акты по форме КС-2 дополнительных объемов работ, которые фактически не выполняются);

- включение в акты затрат, учтенных в нормах, накладных расходов и сметной прибыли;

- неправильное применение расценок и сметных цен;

- сокрытие выполненных объемов и предъявление их к оплате в последующих периодах с применением более высоких индексов пересчета цен;

- неполный учет (неучет) подрядной организацией стоимости возвратных материалов и конструкций, полученных от разборки сносимых зданий и сооружений или их частей;

- включение в акты более дорогих стройматериалов и изделий вместо фактически примененных (установленных) - дешевых;

- повторный учет НДС в составе стоимости строительных материалов и изделий;

- повторная оплата стройматериалов и изделий, поставленных (приобретенных) заказчиком;

- повторное включение в акты (ф. КС-2) ранее оплаченных работ, а также вспомогательных работ и расходных материалов, учтенных в комплексных расценках;

- арифметические ошибки;

- включение в акты выполненных работ коэффициентов к нормам затрат труда, оплате труда рабочих, нормам времени и затратам на эксплуатацию машин для учета влияния условий проведения работ, предусмотренных проектами;

- необоснованное включение в акты выполненных работ различных налогов, относимых на финансовый результат организации.

Нарушения, связанные с оплатой командировочных расходов. В силу ст. 168 ТК РФ в случае направления в служебную командировку работодатель обязан возмещать работнику:

- расходы на проезд;

- расходы на наем жилого помещения;

- дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные);

- иные расходы, произведенные работником с разрешения или ведома работодателя.

Порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов РФ, федеральных государственных учреждений определяются нормативными правовыми актами Правительства РФ. Порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор о работе в государственных органах субъектов РФ, государственных учреждений субъектов РФ, лицам, работающим в органах местного самоуправления, работникам муниципальных учреждений определяются соответственно нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Так, работникам федеральных бюджетных учреждений расходы на служебные командировки возмещаются в размерах, установленных Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета".

Необходимо отметить, что в силу п. 3 вышеназванного постановления расходы, превышающие размеры, установленные п. 1 данного документа, а также иные связанные со служебными командировками расходы (при условии, что они произведены работником с разрешения или ведома работодателя) возмещаются организациями за счет экономии средств, выделенных из федерального бюджета на их содержание, а также за счет средств, полученных организациями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

К нарушениям, связанным с возмещением командировочных расходов, можно отнести:

- возмещение расходов, которые согласно законодательству возмещению не подлежат;

- возмещение расходов, превысивших установленные размеры. Примером данного нарушения могут служить случаи оплаты работникам проезда железнодорожным транспортом в вагоне повышенной комфортности категории "СВ" при отсутствии разрешения руководителя учреждения;

- несоблюдение норм при командировании работников за пределы территории РФ;

- оплата командировочных расходов при командировке на один день и при возможности ежедневного возвращения из пункта командировки к месту жительства или работы;

- неправильное определение дней, за которые работнику положена выплата суточных;

- возмещение расходов на проживание при отсутствии подтверждающих документов за время вынужденной остановки работника в пути.

Прочие нарушения. К неправомерному использованию средств также относят следующие нарушения:

- получение кредитов (займов) казенными учреждениями. Напомним, что в силу ч. 10 ст. 161 БК РФ казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются;

- оплата штрафов и иных санкций, наложенных на должностных лиц, за счет средств учреждения;

- неприходование в кассу и неотражение в бухгалтерском учете и отчетности денежных средств, поступающих от физических лиц за оказанные услуги;

- начисление и выплата возмещения части процентной ставки по кредитам сверх предельных норм возмещения;

- сверхнормативное списание горюче-смазочных материалов;

- неправомерное списание ГСМ вследствие завышения показаний спидометра в путевых листах;

- нарушения, связанные с превышением предельных норм компенсации за использование личного транспорта для служебных целей;

- оплата страхования арендованных автомобилей, если при этом условиями договоров предусмотрена оплата страховки арендодателем;

- использование бюджетных средств на оплату коммунальных услуг, оказанных арендаторам (без их соответствующего возмещения арендаторами);

- превышение предельных норм расхода топлива для автомобильного транспорта;

- списание продуктов питания сверх норм закладки и в нарушение рецептуры блюд.

* * *

В заключение обратим внимание на нормы, изложенные в ч. 4 Указа Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации". Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям контрольных органов в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете".

*(2) Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утв. Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 N 157н.

*(3) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

*(4) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(5) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".