Федеральные округа в механизме модернизации современного российского федерализма (К.В. Черкасов, "Журнал российского права", N 8, август 2008 г.)

Федеральные округа в механизме модернизации современного
российского федерализма

В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"*(1) институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и учреждены семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный*(2), Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного регулирования территориального развития. Создание системы федеральных округов следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их технологической рационализации, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России*(3). Смысл существования этой системы видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами Федерации независимо от принципа, положенного в основу их образования, совместного решения региональных социально-экономических проблем в случае неспособности субъектов РФ разрешить их самостоятельно, а также развития производственных сил на межрегиональном уровне.

Объединение субъектов РФ в федеральные округа и как следствие появление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создает условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений, и в конечном счете укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства. Таким образом, имеются достаточные основания полагать, что учреждение системы федеральных округов является сегодня одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России. По справедливому мнению ряда исследователей, образование федеральных округов как укрупненных хозяйственно-политических территориальных образований во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, о необходимости совершенствования федеративного устройства России, но и об устойчивой тенденции к укрупнению субъектов РФ. Действительно, историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи регионов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов РФ*(4). Однако некоторые авторы в своих размышлениях пошли несколько дальше и высказывают суждение о том, что создание федеральных округов повлекло за собой возникновение многоуровневой организации государственного устройства страны, изменение федеративного устройства России, образование семи макросубъектов РФ*(5). С данной точкой зрения едва ли можно согласиться по следующим обстоятельствам.

Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство России, в правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами РФ, и объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Иными словами, федеральные округа представляют собой "абстрактные, фантомные совокупности субъектов России", "результат условий "нарезки" территории страны в интересах более эффективного, относительно приближенного к регионам президентского контроля и администрирования"*(6). Обращает на себя внимание и то, что согласно Положению о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе он взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ, "находящихся в пределах федерального округа", а не в его составе.

В отличие от субъектов РФ в федеральных округах отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус субъекта Федерации признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы государственной власти - федеральные органы государственной власти. Территории федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти или населением, проживающим на соответствующей территории*(7).

Систему федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной "федеральный центр - субъекты РФ" к трехзвенной "федеральный центр - федеральные округа - субъекты РФ" структуре государственного управления. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем координации осуществляемых на местах общефедеральных полномочий. Однако с учетом того, что сфера деятельности межрегиональных структур федеральных органов исполнительной власти не всегда совпадает с территориальными границами федеральных округов, равно как возможно и отсутствие таковых, федеральные округа выступают в основном территориальной сферой координационной, контрольной, кадровой деятельности президентской власти.

Таким образом, при определении правовой природы федеральных округов в первую очередь о них нужно говорить как о территориях, в границах которых полномочные представители Президента РФ на межрегиональном уровне обеспечивают реализацию политики главы государства на местах. На это в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ указал В.В. Путин, отметив, что "суть образования федеральных округов не в укрупнении регионов..., а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий"*(8). Рассмотрение сущности федеральных округов вне связи с полномочными представителями Президента РФ приводит к ошибочным суждениям об их месте в государственном устройстве России.

Вызывает сомнение и правильность точки зрения ряда авторов о целесообразности выработки политики последовательной трансформации федеральных округов в субъекты РФ и их укрупнения до размеров федеральных округов*(9). Думается, новые субъекты РФ - федеральные округа только на первый взгляд позволят нейтрализовать "болезненные" вопросы построения федерализма в России, так как на самом деле их решение будет перенесено "на другой уровень с одновременным порождением дополнительных проблем, свойственных уже новой системе"*(10). Фактическая подмена федеральными округами субъектов РФ будет иметь определенные последствия.

Реализация подобного плана территориального переустройства России остро обозначит проблему правового статуса будущего субъекта РФ. С одной стороны, не совсем понятно, будет ли обладать новый субъект РФ конституционно-правовым статусом республики, края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области или иным конституционно-правовым статусом, не известным в настоящее время Конституции РФ. С другой стороны, может сложиться ситуация, когда ни один из новых субъектов РФ не приобретет конституционно-правовой статус хотя бы одного из ныне существующих субъектов РФ. Например, не будет автономной области, автономных округов. В обоих случаях потребуется вносить изменения в Конституцию РФ. Кроме того, туманно выглядит сегодня возможность неминуемого в этом случае процесса объединения республик между собой, а также с другими видами субъектов РФ.

Федеральные округа по темпам социально-экономического развития существенно различаются*(11). Практически не поддаются сравнению в этом плане, например, Сибирский и Южный федеральные округа. Придание федеральным округам статуса субъектов РФ приведет к тому, что неравенство социально-экономического развития нынешних групп субъектов РФ, расположенных на территории того или иного федерального округа, трансформируется в неравенство социально-экономического развития федеральных округов - предположительно новых субъектов РФ. Следовательно, будет упущен шанс минимизации социально-экономических различий новых субъектов РФ путем объединения в них слабо- и высокоразвитых в социально-экономическом отношении регионов. Учитывая взаимное влияние "базиса" - экономики и "надстройки" - права и политики при определяющей роли первого, впоследствии это также может привести и к юридическому неравенству новых субъектов РФ. Таким образом, не будет достигнута основная цель административно-территориального переустройства страны, смысл которого представляется в нейтрализации негативных моментов правового и социально-экономического неравенства существующих субъектов РФ.

Образование на огромной территории РФ только семи административно-территориальных единиц в границах существующих федеральных округов, с одной стороны, будет фактически означать отказ от федеративного государственного устройства и возврат к унитаризму во внутригосударственном строительстве России. С другой стороны, малое количество крупных экономически и политически самодостаточных административно-территориальных единиц будет способствовать превращению их в "центры развала", "потенциальных агентов суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов" и приобретению руководителями таких субъектов РФ чрезмерно большого "политического веса". Возникшая в данном случае угроза территориальной целостности России станет серьезной и практически не решаемой проблемой для федерального центра*(12).

Если же говорить об образовании так называемых матрешек, о создании в России нескольких уровней субъектов РФ (иными словами, федераций в Федерации), то для этого потребуется внесение существенных изменений в Конституцию РФ. К тому же определенный опыт существования схожего типа административно-территориального деления страны отрицательно зарекомендовал себя на примере так называемых "сложносоставных" субъектов РФ, главная проблема которых заключается в совмещении принципа равноправия всех субъектов РФ с фактом вхождения автономных образований (за исключением Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа*(13) ) в составы краев и областей*(14).

К сожалению, не удалось окончательно разрешить данную проблему как путем заключения трехсторонних и двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между соответствующими органами государственной власти, так и высшему органу конституционной юстиции РФ*(15). Не существует этого "юридического нонсенса" и в практике федеративного строительства зарубежных государств*(16). Происходящее в настоящее время объединение ранее самостоятельных субъектов РФ - автономных округов, областей и образование на их основе новых субъектов России - краев, а также присоединение автономных округов к существующим краю, области и создание таким путем обновленного края и области можно оценить только с положительной стороны*(17).

Если принять во внимание важную роль системы федеральных округов в укреплении федеративных горизонтальных связей между субъектами РФ, то именно федеральный округ должен стать тем полем - "полигоном", в границах которого необходимо последовательно реализовывать политику укрупнения регионов. Первым в этом качестве выступил Приволжский федеральный округ, где в 2004 г. был успешно апробирован процесс объединения Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом, в результате которого был образован новый субъект Российской Федерации - Пермский край. Таким образом, федеральные округа являются основой укрупнения субъектов РФ, унификации их правового статуса, альтернативой собственно укрупнению субъектов России. Данное обстоятельство приобретает особое значение в перспективе процесса объединения субъектов РФ, который, по мнению специалистов, может распространиться соответственно на Ненецкий автономный округ и Архангельскую область, Еврейскую автономную область и Хабаровский край, Алтайский край и Республику Алтай, Краснодарский край и Республику Адыгея, Тюменскую и Курганскую области, города федерального значения Москву, Санкт-Петербург и прилегающие к ним области (в первую очередь Московскую и Ленинградскую)*(18).

Укрупненные территориальные единицы должны сократить количество вопросов, касающихся государственного устройства РФ и нейтрализовать их остроту, однако вряд ли смогут решить их полностью. Само по себе укрупнение субъектов РФ является только "верхушкой айсберга" на фоне решения проблем федерализма в целом, поэтому и в дальнейшем в системе федеративных отношений представляется целесообразным использовать меж территориальные, межсубъектные управленческие модели - федеральные округа.

К.В. Черкасов,

заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин

Поволжского филиала ГОУ ВПО "Российская правовая

академия Министерства юстиции Российской Федерации",

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 8, август 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

*(2) Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2000 г. N 1149 "Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах" // СЗ РФ. 2000. N 26. Ст. 2748.

*(3) См.: Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 112; Медушковский А. Бонапартистская модель власти для России? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. N 1. С. 166; Саква Р. Российский федерализм на перепутье // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 1. С. 178.

*(4) См.: Глигич-Золотарева М.В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха пере мен уже наступила // Государство и право. 2006. N 10. С. 15; Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 53.

*(5) См.: Барциц И. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции РФ // Федерализм. 2003. N 3. С. 30;

*(6) См.: Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 3. С. 88; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления. Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 198, 227; Столяров М., Беленко Н. Три этапа развития федерализма в постсоветской России // Федерализм. 2006. N 3. С. 55; Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Политические исследования. 2002. N 4. С. 160.

*(7) См.: Бусыгин А. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. N 3. С. 74; Чертков А.Н., Плюгина И.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. 2006. N 2. С. 32.

*(8) Путин В.В. Какую Россию мы строим // РГ. 2000. 11 июля.

*(9) См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретикоправовые основы взаимодействия. М., 2001. С. 236-237; Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов, 2002. С. 100; Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность - главные принципы современной российской государственности // Государство и право. 2004. N 4. С. 8.

*(10) Ивайловский Д.А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 6. С. 35.

*(11) См.: постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 717 О федеральной целевой программе "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)" // СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4100. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006. Стат. сб. / Росстат. М., 2007.

*(12) См.: Борисов И.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. N 5. С. 68; Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. N 6. С. 34, 37; Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. 2005. N 11. С. 32, 39.

*(13) Закон Российской Федерации от 17 июня 1992 г. N 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 28. Ст. 1618.

*(14) См.: Иванов В.В. "Сложносоставные" субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск, 1998; Кинтерая А.Г. Особенности разграничения предметов ведения и полномочий в сложносоставных субъектах РФ // Политика и общество. 2007. N 3. С. 31-36; Некрасов С.И. Тенденции в изменении организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты / Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004. С. 86-87.

*(15) Постановление КС РФ от 11 мая 1993 г. N 9-П по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 года N 3056-1 "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 28. Ст. 1083; постановление КС РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области // СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

*(16) См.: Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции // Государство и право. 2000. N 6. С. 6.

*(17) Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа" // СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3119; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" // СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 1; Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.

*(18) См.: Глобализация и федерализм // Государство и право. 2007. N 7. С. 11.