Проблемы централизации и децентрализации правового регулирования: мнение молодых ученых (О.А. Акопян, О.А. Иванюк, М.А. Мещерякова, "Журнал российского права", N 8, август 2008 г.)

Проблемы централизации и децентрализации правового
регулирования: мнение молодых ученых

19 мая 2008 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - Институт) состоялась ежегодная конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей Института на тему "Централизация и децентрализация правового регулирования".

Открыл конференцию со вступительным словом первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров. Он отметил, что выбор темы конференции необычен с точки зрения традиционных подходов теории права, особенно в свете знаний об иерархической системе источников права. Именно через призму источников следует рассматривать способы наилучшего соотношения централизации и децентрализации правового регулирования. При этом следует четко соблюдать горизонтальную и вертикальную сбалансированность всей цепочки властвования и управления.

В целом тема централизации и децентрализации правового регулирования не очень обстоятельно исследована в научной литературе. Вместе с тем на практике в числе новейших тенденций наблюдаются централизация полномочий органов власти, перемещение вопросов компетенции внутри системы управления, изменение формы и уровня нормативных актов. Частые "рокировки" органов требуют всестороннего учета объективных и субъективных факторов, обусловливающих процессы централизации и децентрализации правового регулирования.

При перемещении вопросов компетенции сверху-вниз и при изменении форм и уровня нормативных актов существуют следующие основные проблемы: разграничение полномочий, возможность заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий, процесс дерегулирования. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" не решил все проблемы деятельности саморегулируемых организаций в различных сферах жизни общества, и, в частности, в бизнесе. Вместе с тем такого рода организации могут успешно исполнять некоторые государственные функции. В связи с этим становится актуальной тема аутсорсинга как передачи части государственных полномочий негосударственным организациям и новых видов юридических актов.

Действие многих правовых актов перемещается в область локального регулирования, однако пока не совсем ясно, насколько положительно этот процесс скажется на качестве правового регулирования в целом.

В иерархической системе источников права постоянно происходит перемещение правовых актов снизу-вверх и сверху-вниз. Изменение их формы и сферы действия связано с поиском меры наиболее удачного соотношения аспектов централизации и децентрализации в управлении делами государства и общества.

В научной литературе много работ посвящено нормативному регулированию, однако практически нет серьезных трудов по саморегулированию, локальному регулированию. Между тем эти направления исследований представляются особенно актуальными в связи с постоянным изменением в настоящее время уровня и сферы действия, качества, формы и содержания нормативных актов.

Нормативное регулирование зачастую не поспевает за развитием фактических отношений. Проблема правоприменения в этой связи видится особенно значимой в свете поиска наиболее удачного соотношения между действующими нормативными актами и реальными общественными отношениями.

Существует проблема оказания влияния, вмешательства (в том числе коррупционного) на органы власти, полномочные принимать соответствующие нормативные решения, что порождает необходимость выработки новых нормативных регуляторов, способных противостоять негативным воздействиям на систему управления извне.

Можно вспомнить недавний Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", который направлен на борьбу с различного рода нарушениями в сфере обеспечения нормального функционирования хозяйствующих субъектов. По существу наблюдается тенденция дерегулирования некоторых общественных отношений, причем в таких видах деятельности должны быть созданы условия для неукоснительного соблюдения принципа законности.

Как отметил Ю.А. Тихомиров, эти и другие проблемы централизации и децентрализации правового регулирования, необходимость поиска оптимальных путей их разрешения в современных условиях и предопределили выбор темы нынешней конференции молодых ученых.

Выступления участников конференции открыл Д.А. Буров. В своем докладе он рассмотрел проблемы понимания публичного права как системы юридической централизации и частного права как системы юридической децентрализации. Основным вопросом, который, по мнению докладчика, может возникать и решаться исключительно в рамках конкретной национальной правовой системы является проблема соотношения публично-правовых и частноправовых начал в регулировании общественных отношений. Практически любой современной правовой системе в мире присуще деление на публичное и частное право, при этом в контексте указанного правового дуализма может быть проанализирован в принципе любой вопрос. В связи с этим, Д.А. Буров сделал замечания теоретического характера: правовое регулирование любых общественных отношений, в том числе в сфере гражданского, финансового, налогового права осуществляется государством и, в этом смысле, само правовое регулирование является публичным; осуществляя данное правовое регулирование, государство всегда "привносит публичный эффект", структурируя и регламентируя общественные отношения, это относится, в том числе, и к отношениям, имеющим "частную природу". Таким образом, публичное право предопределяет специфическое понимание природы права в сфере власти и социально-политических институтов, нашедшее свое структурно-нормативное выражение в построении правовых систем и отраслей законодательства, в формировании методов правового регулирования.

М.А. Мещерякова, отметив положительную роль ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, указала на их способность, с одной стороны, быть эффективным инструментом межрегиональной интеграции, а с другой стороны, развивать реальную самостоятельность субъектов РФ. Само существование институтов, подобных ассоциациям, заключает в себе возможность в рамках федеративного государства поддержать тот необходимый баланс единства и децентрализации, при котором сочетались бы интересы отдельных регионов и государства в целом.

Несмотря на отдельные недостатки в деятельности ассоциаций, их возможности в настоящее время далеко не исчерпаны. Указанные организации играют весомую роль не только в социально-экономическом развитии субъектов РФ, но и направлены на развитие сотрудничества в рамках Союзного Государства России и Беларусии. Также их потенциал может быть задействован при решении социально-экономических проблем так называемых "непризнанных республик".

О.А. Акопян в своем выступлении проанализировал вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в сфере инвестиционной деятельности. Он отметил, что в современных условиях развития федеративного государства тенденции развития инвестиционного права показывают необходимость распределения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления инвестиционной деятельности и регулирования соответствующих отношений.

Актуальной остается проблема разграничения полномочий в области государственных инвестиций (как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ вправе за счет, соответственно, федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ осуществлять бюджетные инвестиции). Органы государственной власти субъектов РФ очень часто "втягиваются" в крупные проекты федерального значения. В связи с этим, по мнению О.А. Акопяна, следует иметь в виду, что законодательство о разграничении полномочий в сфере осуществления государственных инвестиций должно создавать условия для повышения экономической эффективности государственных инвестиций, а также для того, чтобы государственные инвестиции являлись средством осуществления государственной политики в соответствующих областях, а не являлись результатом лоббирования.

В своем выступлении Н.А. Маленков обратился к вопросу о необходимости децентрализации правового регулирования по вопросу об изменении вида разрешенного использования земельных участков. По его мнению, из анализа норм Земельного кодекса РФ и Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан" нельзя сделать прямой вывод о том, что правообладателями земельных участков для дачного строительства могут являться исключительно граждане и (или) их некоммерческие объединения.

Утверждение граждан и их некоммерческих объединений в качестве единственных законных правообладателей земельных участков с разрешенным использованием "дачное строительство" или "ведение дачного хозяйства", а также отрицание коммерческих организаций в качестве таковых не отражает существующей правоприменительной практики в сфере застройки загородных территорий и социально-экономической ситуации в целом по стране. Данное обстоятельство объясняется тем, что в условиях рыночной экономики социально-значимые объекты могут являться товаром и приносить прибыль. Докладчик отметил необходимость принятия постановления Высшего Арбитражного Суда РФ, в котором бы содержались официальные разъяснения соответствующих положений законодательства.

Е.И. Янсен отметила, что централизация и децентрализация правового регулирования при установлении стандартов медицинской помощи являются инструментами, грамотное сочетание которых способно положительно сказаться на уровне здоровья населения. С принятием Федерального закона от 26 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением было передано для осуществления органам государственной власти. Таким образом, стандарты, установленные органами государственной власти, корректируются с учетом региональных особенностей (климатических, географических, экономических).

В сфере оказания специализированной медицинской помощи налицо обратная тенденция - максимальная централизация правового регулирования, что, по мнению Е.И. Янсен, вполне объяснимо с экономической точки зрения, учитывая, что специализированная медицинская помощь является одной из наиболее затратных.

М.А. Бочарникова в своем выступлении, посвященном проблеме дифференциации правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников в региональном законодательстве, отметила, что в трудовом законодательстве разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений закрепляется в Трудовом кодексе РФ, конкретный же круг вопросов, которые могут быть решены только на федеральном уровне довольно обширен. Выступавшая сделала вывод, что практически все значимые вопросы регулирования отношений в области труда отнесены к ведению РФ.

К.С. Картунова остановилась на вопросах централизации и децентрализации правового регулирования науки и инновационной деятельности в России. Она отметила, что воздействие на поведение людей путем закрепления моделей поведения в нормативных актах, издаваемых государственными органами, можно назвать централизованным правовым регулированием. Децентрализация власти, т.е. передача полномочий вышестоящих органов нижестоящим, важна и необходима с точки зрения эффективности государственного управления. При этом регулирование и поддержка научной и инновационной деятельности может выражаться в виде активного вмешательства государства, децентрализованного регулирования или смешанных форм.

На начальных этапах развития инновационная сфера экономики требует значительного вмешательства со стороны государства в виде регулирования и стимулирования инновационной деятельности. С учетом того, что Россия только ступила на путь инновационного развития наиболее актуальным является централизованный подход к правовому регулированию такого рода правоотношений. Централизованное правовое регулирование инновационной деятельности оправдывает себя в условиях отсутствия эффективных рыночных и правовых механизмов саморегулирования субъектов инновационной деятельности. В то же время в случае, если данный подход будет применяться в течение длительного времени, он может стать тормозом для инновационного развития экономики, так как инновации по своей сути предполагают преимущественно децентрализованные методы правового регулирования.

О.А. Иванюк обратила внимание участников на некоторые аспекты соотношения тенденций централизации и децентрализации в прецедентном правовом регулировании. Черты централизации прецедентного правового регулирования, по мнению выступавшей, проявляются в том, что прецедент помогает унифицировать юридическую практику, толкует и разъясняет смысл и назначение правовой нормы, "предвосхищает" закрепление того или иного вопроса на законодательном уровне; создается высшими инстанциями в системе судебных или административных органов.

Вместе с тем, прецеденту в гораздо большей мере присущи признаки децентрализованного правового регулирования. Прежде всего само действие правоположения, воплощенного в прецедентной норме, как правило, имеет индивидуальный характер, что позволяет относить их к сфере индивидуального правового регулирования. Причем правоположения, создаваемые в процессе индивидуального регулирования конкретных общественных отношений, в силу типичности правоприменительной ситуации и авторитета правоприменителя приобретают силу прецедента.

Правовому прецеденту изначально присущ признак казуистичности, так как данный источник права максимально приближен к конкретному жизненному случаю (казусу), требующему оперативного разрешения и юридического оформления. Свойство противоречивости правового прецедента возникает из-за того, что решения различных органов по сходным делам могут значительно отличаться друг от друга. Во многих случаях существует возможность выбора одного из нескольких вариантов решения дела, что обуславливает признак гибкости правового прецедента, приспосабливаемости его к новым условиям жизни. О.А. Иванюк отметила, что прецедентное регулирование, как и многие другие виды правового регулирования, сочетает в себе черты централизации и децентрализации, однако в целом прецедент имеет больше признаков децентрализованного правового регулирования.

Е.В. Марьин в своем докладе обратился к рассмотрению вопросов децентрализации правового регулирования экологического аудита. Он подчеркнул актуальность проведения экологического аудита, которая в настоящее время осознается многими субъектами РФ. Однако федеральным законодательством содержание, процедуры и порядок осуществления экологического аудита не предусмотрены, поэтому региональный законодатель вынужден восполнять существующие пробелы федерального законодательства в этой сфере.

И.В. Плюгина, характеризуя влияние процесса централизации на регулирование миграционной сферы, отметила, что оно выражается, в первую очередь, в концентрации ключевых полномочий в названной сфере у федеральных органов государственной власти. На сегодняшний день субъектам РФ принадлежат в основном полномочия в сфере обеспечения социальной поддержки и помощи мигрантам, при этом объем этих полномочий будет зависеть от финансовой состоятельности субъекта РФ. Кроме того, воздействие процесса централизации проявилось в построении жесткой вертикали управления миграционными процессами, выражающееся в концентрации административно-управленческих функций в пределах одной государственной структуры (Федеральной миграционной службы).

Е.В. Игнатюк посвятил свое выступление рассмотрению вопросов значимости общественного контроля в системе финансового контроля и элементам децентрализации в системе финансового контроля.

Одной из последних тенденций в этой сфере, как заметил Е.В. Игнатюк, является законодательное закрепление механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов публичного права и сфера финансовой деятельности не стала исключением, поскольку названные правовые механизмы устанавливаются нормативными правовыми актами, относящимися к отрасли финансового законодательства. При этом в научной литературе утверждается существование общественного контроля и в связи с этим можно предположить, что существует тенденция децентрализации финансового контроля.

О.А. Малявина рассказала о проблемах правового регулирования охранных зон. Так, в отличие от федерального законодательства, характеризующегося некоторым единообразием, охранные зоны, которые могут быть установлены региональным законодательством, как правило, не устанавливаются вообще, или их режим существенно нарушается.

Для выхода из сложившейся ситуации необходимо унифицировать размер охранных зон, например, установить в федеральном законе минимальный размер охранных зон для разных объектов. Индивидуальная разработка охранных зон на основе минимального размера, установленного федеральной нормой, приведет к более действенному их использованию.

Кроме того, по мнению автора доклада, следовало бы исключить диспозитивные нормы закона об установлении охранных зон, заменив их императивными нормами. Эти меры позволят сформировать единообразные нормы и повысить эффективность их установления и контроля.

В.В. Рассохин в своем выступлении проанализировал некоторые теоретические аспекты соотношения централизации и децентрализации. Докладчик отметил, что проблема централизации и децентрализации в настоящее время является одной из самых острых, она актуальна применительно к федеративной и административной реформам, реформе государственной службы и ряду других реформ. Основными признаками централизации являются: а) концентрация властных полномочий и решений; б) концентрация ресурсов; в) координирование местной деятельности из центра; г) иерархичность связей; д) избыточность информации; е) специфическая структура. К признакам же децентрализации относят: а) максимальную приближенность к объектам; б) самостоятельность принятия решений; в) обеспеченность ресурсами; г) доступность общественного участия и контроля; д) саморегулирование; е) институциональная перестройка. Причем каждый процесс - и централизация, и децентрализация - имеет как преимущества, так и недостатки, поэтому при выборе того или иного способа управления целесообразно соблюдать принцип оптимизации.

Для современной системы управления, по мнению В.В. Рассохина, необходимо умелое сочетание элементов централизации и децентрализации в разных сферах государственной и общественной жизни.

В.А. Буров остановился в своем докладе на рассмотрении вопроса о категориях земель в отечественном земельном праве. Прежде всего он указал на то, что институт деления земель на категории по критерию целевого назначения в настоящее время является основополагающим институтом отечественного земельного права, однако законодательное закрепление понятий "земли", "категория земель" и "целевое назначение земель" отсутствует.

По мнению В.А. Бурова, к землям в юридическом смысле относится вся земная поверхность в границах государства и, таким образом, они являются совокупным объектом земельных правоотношений. При этом целевое назначение земель - это юридически закрепленный общий, основной характер их использования, устанавливаемый в зависимости от выполняемой роли в общественных отношениях и с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов. В целом институт деления земель на категории по критерию целевого назначения является динамичным, в нем заложен значительный потенциал к совершенствованию, в связи с чем он остается одним из центральных институтов земельного права.

П.А. Рогожина обратила внимание присутствующих на отдельные вопросы универсальной и региональной унификации правового регулирования наследования недвижимого имущества в международном частном праве. Прежде всего она отметила, что Конституция РФ не предоставила субъектам Федерации права регулирования указанной сферы общественных отношений. Поэтому, поскольку российским законодателем допускается возможность полной централизации регулирования наследственных отношений внутри страны, не учитывая национальных особенностей, традиционных укладов субъектов РФ, то логически верно было бы допустить возможность централизации данных отношений и на межгосударственном уровне путем присоединения к международным конвенциям, что существенно бы облегчило сферу правового регулирования наследования недвижимого имущества в международном частном праве.

Н.Ш. Хзанян рассмотрел вопросы централизации правового регулирования деятельности медицинских учреждений. Прежде всего он обратил внимание на то, что до настоящего времени недостатками правового регулирования здравоохранения являются наличие устаревших законодательных норм, а также отсутствие основополагающих законов, направленных на закрепление современного развития здравоохранения в России. В целом же для модернизации здравоохранения, необходимо совершенствование и централизация законодательной базы в сфере охраны здоровья граждан. Усиление централизации правового регулирования в сфере охраны здоровья граждан, и, в частности, централизация правового регулирования деятельности медицинских учреждений, обеспечит единообразное применение соответствующих нормативных актов, поможет усилить контроль за работой медицинских учреждений на местах, собрать финансовые и материальные ресурсы под единым руководством для их рационального использования, осуществить выравнивание условий деятельности системы здравоохранения на всей территории страны.

А.В. Стрежнева осветила некоторые вопросы эволюции правового регулирования природопользования. Было отмечено, что на сегодняшний день в области правового регулирования природопользования все более заметной становится тенденция смещения акцентов в сторону использования норм и конструкций гражданского права, диспозитивных методов правового регулирования. Активизация частноправовых механизмов в сфере природопользования во многом является объективным и естественным процессом, вписывается в курс развития рыночных отношений в России.

По мнению А.В. Стержневой, на сегодняшний день на почве эволюции правового регулирования использования природных ресурсов происходит интеграция сфер частного и публичного права. Так, нормы, касающиеся, в частности, аренды природных объектов, трансформируют отношения по предоставлению в пользование природных объектов, находящихся в государственной собственности из публично-правовых отношений, носящих разрешительный характер и строящихся по модели "власть - подчинение" в частноправовые отношения с выраженным публично-правовым элементом.

М.Р. Парцвания проанализировал некоторые проблемные вопросы регулирования деятельности основных и дочерних обществ. Он заметил, что только формально самостоятельная организация может быть признана юридическим лицом. Однако в ряде случаев законодатель устанавливает нормы, согласно которым одно формально самостоятельное юридическое лицо приобретает право или получает возможность формировать волю иных формально самостоятельных юридических лиц, фактически зависимых от него по тем или иным основаниям. По мнению выступавшего, необходимо, прежде всего установить четкий критерий для квалификации хозяйственного общества как основного по отношению к другому (дочернему) обществу, сделав привязку к конкретному перечню вопросов, которые основное общество имеет возможность определять, а также устранить норму, касающуюся формального возникновения права основного общества давать обязательные указания дочернему обществу.

Л.А. Шулякова рассмотрела правовую природу и роль условий перевозок ИАТА как инструмента защиты прав потребителей. По мнению выступавшей, применение двух принципов централизации и децентрализации в частноправовых отношениях влечет за собой прежде всего усиление или ослабление нормативно-правового регулирования соответствующих правоотношений. Основным же регулятором товарно-денежных отношений сегодня является гражданско-правовой договор, что отражает тенденцию децентрализации правового регулирования. В тех сферах, где применяются договоры присоединения, существует практика расширения сферы нормативного саморегулирования, что, с одной стороны, означает децентрализацию, а с другой стороны, централизацию, но только на уровне субъектов частноправовых отношений. Постоянно возникающие ситуации столкновения предписаний закона и норм саморегулирования обуславливают необходимость дальнейшего обстоятельного исследования этой проблемы.

М.Е. Глазкова затронула в своем докладе проблемы соотношения полномочий арбитражных и третейских судов по разрешению гражданских дел. Анализ действующего законодательства, устанавливающего основы судоустройства и судопроизводства в РФ, позволяет прийти к выводу о централизованном характере регулирования сферы отправления правосудия российскими арбитражными судами. Выделяются следующие признаки централизации правового регулирования: арбитражные суды образуют единую целостную четырехуровневую систему; Высший Арбитражный Суд РФ полномочен осуществлять судебный надзор за деятельностью нижестоящих арбитражных судов, давать разъяснения по вопросам судебной практики, принимать регламент по вопросам внутренней деятельности арбитражных судов, обязательный для арбитражных судов РФ; финансовое и иное обеспечение системы арбитражных судов является централизованным и осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Тем не менее, отдельные черты децентрализованного подхода к регулированию процесса разрешения гражданских дел могут быть выявлены в законодательстве о третейском разбирательстве. В качестве таких признаков децентрализации М.Е. Глазкова выделяет следующие: третейские суды не имеют между собой иерархических связей; законом предусмотрены диспозитивные нормы о процедуре образования таких судов; порядок образования третейского суда для разрешения конкретного спора определяется его сторонами; стороны вправе устанавливать правила третейского разбирательства; в части, не согласованной сторонами, не определенной правилами постоянно действующего третейского суда или законом, правила третейского разбирательства устанавливаются самим третейским судом; законодательством гарантирована самостоятельность решений и деятельности третейских судов; расходы на материальное и иное обеспечение третейского разбирательства распределяются между сторонами разбирательства. При этом выбор варианта правового регулирования данной сферы (централизованный или децентрализованный способ) принадлежит исключительно государству.

С.Б. Нанба подчеркнула, что принципы централизации и децентрализации на протяжении истории развития государственности и местного самоуправления последовательно сменяли друг друга. Приведя различные точки зрения на сущность указанных принципов, С.Б. Нанба отметила, что в настоящее время в России, в период реформирования местного самоуправления, появилась тенденция к централизации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Рассуждая о тенденциях развития правового регулирования статуса прокурора в уголовном процессе, А.А. Перминов остановился на некоторых из последних изменений в уголовно-процессуальном законодательстве, произошедших в связи с созданием в мае 2007 г. системы Следственного комитета при прокуратуре РФ. Согласно Федеральному закону от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" данный орган возглавляет Первый заместитель Генерального прокурора - Председатель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности по представлению Президента РФ. В результате принятых изменений из компетенции прокуроров был исключен ряд полномочий, связанных с расследованием уголовных дел.

В завершение своего доклада А.А. Перминов подчеркнул, что процесс децентрализации органов прокуратуры еще не завершен, при этом очевидно, что в рамках прокуратуры появились две структуры с разными функциями. В связи с этим полное разделение прокурорского надзора и следствия остается одним из актуальных вопросов сегодняшнего дня.

Ю.В. Миносянц затронула общетеоретические аспекты централизации и децентрализации правового регулирования. Прежде всего она отметила, что правовое регулирование должно отражать не только общие интересы (нормативное регулирование), но и коллективные (локальное регулирование) и индивидуальные (казуальное регулирование). При этом казуальное регулирование призвано конкретизировать общие положения норм права по отношению к конкретным обстоятельствам.

Наличие индивидуально-императивных или автономно-индивидуальных волеизъявлений позволяет выделить два метода, присущих правовому регулированию: метод субординации и метод координации. Централизованное, императивное регулирование (метод субординации) осуществляется на властно-императивных началах. При его помощи регулируются отношения, где приоритетным является общесоциальный интерес. Децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации) характеризуется отношениями координации, а правомерному поведению субъектов придается конститутивное юридическое значение.

В заключение Ю.В. Миносянц сделала вывод, что в нашей стране выявить и определить оптимальную меру соотношения централизации и децентрализации довольно трудно. Это соотношение будет подвержено влиянию общих факторов развития общества и государства, а также международного сообщества.

М.В. Забелина высказала суждения по вопросу централизации и децентрализации правового регулирования изменения границ субъектов РФ. По ее мнению рамочное конституционное регулирование указанных отношений позволяет сделать вывод о высокой степени децентрализации регулирования изменения границ субъектов Федерации. Вместе с тем децентрализация правового регулирования не может рассматриваться как неизменно позитивный процесс. В настоящее время требуется централизация правового регулирования изменения границ субъектов РФ в форме принятия соответствующего федерального законодательства, который не ограничивал бы права субъектов Федерации на решение вопроса о границах по существу, но закреплял бы четкие процедурные гарантии разрешения возникающих разногласий.

О.И. Крайнова рассмотрела вопросы централизации и децентрализации налогового законодательства. Она отметила, что известная теория о том, что децентрализация способствует быстрому принятию необходимых решений, а также улучшению предоставляемых социальных услуг населению, на деле оказалась не такой действенной.

Местные власти часто были не способны принимать правильные управленческие решения. Сложилась практика, когда муниципальным образованиям стало выгоднее существовать на бюджетные субсидии и субвенции из региональных бюджетов, чем создавать условия для роста экономической деятельности на их собственной территории. В настоящее время большинство местных бюджетов оказались дефицитными.

В целом же в нынешних условиях, по мнению О.И. Крайновой, явно определилась тенденция построения централизованной налоговой системы.

Р.В. Решетюк обратил внимание присутствующих на допустимые пределы защиты исключительных прав на программы ЭВМ в РФ и Великобритании. По мнению докладчика, границы защиты исключительных прав на программы для ЭВМ могут быть четко определены только при рассмотрении вопросов, касающихся истории развития права на программы для ЭВМ в контексте международного и европейского развития, критериев охраноспособности программ для ЭВМ, содержания и особенностей авторского права на программы для ЭВМ в РФ и Великобритании, нарушения и защиты исключительного права на программы для ЭВМ. В условиях развивающегося в Российской Федерации авторского права, действия правообладателей в отношении лиц, нарушивших авторское право, зачастую являются несоразмерными характеру причиненного ими вреда.

Е.Л. Сидорова в своем выступлении проанализировала роль централизации и децентрализации правового регулирования изъятия земельных участков для публичных нужд. Автор доклада заметила, что правовое регулирование отношений по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственника носит в основном централизованный характер. Федеральным земельным законодательством установлены основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в соответствии с которыми изъятие земельного участка для публичных нужд у собственника возможно только в трех исключительных случаях, обусловленных: 1) выполнением международных обязательств РФ; 2) размещением объектов федерального, регионального и местного значения, при отсутствии иных вариантов возможного размещения; 3) реализацией задач, предусмотренных федеральными законами.

Субъекты же РФ наделены правом устанавливать случаи изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных участков из земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности (подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Расширенное толкование этого положения подталкивает законодательные органы некоторых субъектов РФ принимать законы, допускающие изъятие земельных участков для дальнейшего размещения объектов жилищного строительства под видом публичных нужд, что приводит к возникновению конфликтных ситуаций.

В связи с этим , говоря о правовом регулировании изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, как отмечает Е.Л. Сидорова, следует придерживаться строгой централизации для избежания спорных ситуаций на практике.

Д.О. Скрыпник рассмотрел в своем докладе некоторые аспекты правового регулирования отношений по энергоснабжению в условиях реформы электроэнергетики. Он указал, что договор купли-продажи в классическом понимании является обязательственным правоотношением по передаче вещи в собственность. Однако в сфере энергоснабжения ситуация выглядит несколько иначе: абонент (покупатель) не стремиться к статусу продавца, его интересуют полезные свойства потребления энергии. В качестве продавца выступает специфический субъект, который, как правило, не заинтересован в полезных качествах энергии и его деятельность связана с приобретением и продажей энергии. Д.О. Скрыпник делает основные выводы, что договор энергоснабжения закономерно расположен в главе ГК РФ, посвященной купле-продаже; круг отношений, которые охватывает договор энергоснабжения, очерчен достаточно конкретно; квалифицирующим признаком, отделяющим договор энергоснабжения от иных договоров в энергетической сфере, является применение категории "присоединенная сеть"; современное состояние и тенденции развития сферы энергоснабжения обуславливают выделение самостоятельного вида договора о транзите энергетических ресурсов через присоединенную сеть.

Е.Н. Евсегнеева в своем выступлении отметила, что усложнение правового регулирования земельных отношений и вовлечение земельных участков в гражданский оборот неизбежно привело к необходимости введения в законодательство понятия "разрешенное использование земельного участка". Несмотря на неоднократное упоминание указанного понятия, Земельный и Градостроительный кодексы РФ не содержат его нормативного определения. В связи с этим при решении вопроса об изменении вида разрешенного использования правоприменительная практика сталкивается с различными препятствиями: одновременное отсутствие в подавляющем большинстве муниципальных образований документов о зонировании территории, а также правил землепользования и застройки; многочисленные нарушения как со стороны заинтересованных организации, так и органов местного самоуправления при проведении экологической экспертизы и публичных слушаний.

Н.В. Власова обратила внимание присутствующих на некоторые проблемы международно-правовой унификации норм о коммерческом представительстве. Прежде всего выступавшая указала на то, что в рамках международного частного права процесс унификации может рассматриваться как частный случай централизации, поскольку унификация - это путь к созданию единого правового пространства, сближению частного права государств. При этом на фоне унификации (процесса, обладающего признаками централизации) сохраняется и децентрализация: существуют заметные отличия в регулировании частноправовых отношений в отдельных странах. В некоторых сферах правового регулирования (международная торговля, перевозка, охрана интеллектуальной собственности) унификация осуществляется активно и различий становится все меньше, в других же областях (семейное, наследственное право) различия сохраняются.

Признаки централизации и децентрализации правового регулирования по-разному проявляются в таких формах унификации, как международно-правовая и частноправовая. В настоящее время можно наблюдать снижение роли международно-правовой унификации, что находит выражение в ослаблении роли государств в международно-правовом нормотворческом процессе, в регулировании отношений между участниками коммерческого оборота на основании документов, выработанных международными правительственными и неправительственными организациями, которые не носят обязательного характера, но широко применяются в договорной практике. Это типовые контракты, модельные законы, образцы соглашений, кодексы поведения, руководства и т.д. (негосударственное, неконвенционное регулирование, предоставляющее широкую свободу участникам коммерческого оборота). Возрастает роль индивидуальных контрактов. Постепенно происходит переход от государственно-правового регулирования к саморегуляции участников международных коммерческих контрактов.

Ф.В. Цоматрова остановилась в своем выступлении на пределах централизации и децентрализации жилищно-правового регулирования. Прежде всего она отметила, что жилищное законодательство, являясь комплексной отраслью, содержит в себе выраженные области централизации и децентрализации. Сферой централизации жилищно-правового регулирования являются права и свободы человека и гражданина (право на жилище, на его неприкосновенность и т.п.); гражданско-правовые отношения, регламентация которых находится в исключительном ведении РФ (п. "в", "о" ст. 71 Конституции РФ). Децентрализацию представляют административные отношения, правовое регулирование которых - предмет совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Кроме того, само жилищное законодательство принадлежит сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В этой связи Ф.В. Цоматрова делает вывод о том, что при регулировании конституционно гарантированных социальных прав принцип децентрализации правового регулирования противоречит их правовой природе и значительно снижает их эффективность.

О.В. Мазова коснулась некоторых тенденций развития избирательного законодательства. Одной из основных проблем развития избирательного законодательства докладчица назвала несоответствие между тенденцией усиления централизации государственной власти и реальной практикой правотворчества органов государственной власти субъектов РФ. Также особое внимание было уделено проблеме, стоящей перед избирательным законодательством в качестве одного из направлений его развития - ликвидации электоральной коррупции.

И.В. Сурма проанализировал отдельные вопросы централизации и децентрализации правового регулирования. По его мнению необходимо различать, как политическую, так и административную централизацию либо децентрализацию. В процессе перераспределения функций между государством и обществом, государство стремится сохранить за собой прежде всего вопросы стратегического управления обществом. В связи с этим важная роль в процессе децентрализации принадлежит институту саморегулирования, который успешно работает за рубежом. Процесс появления такого института носит естественный характер и диктуется необходимостью упорядочения регламентации взаимоотношений отдельных субъектов правоотношений и, прежде всего, бизнеса и государства.

И.В. Сурма также сделал акцент на интернационализации части функций государства, многие из которых оно может осуществлять лишь во взаимодействии с другими государствами.

М.М. Вахитов обратил внимание на то, что понятие "участие" граждан в таком процессе как правотворчество предполагает активные действия со стороны граждан, населения. При этом, сколько бы государство ни создавало новые институты демократии, или же возрождало старые, без сформировавшейся четко выраженной и определенной потребности граждан в участии в правотворческом процессе назвать этот процесс демократическим крайне сложно. Без активной гражданской позиции обеспечить должную децентрализацию правотворческого процесса едва ли представляется возможным.

Г.И. Беньягуев в своем выступлении остановился на некоторых вопросах соотношения института нотариата и судебной власти. Было подчеркнуто, что нотариат является институтом, призванным защищать права и свободы человека и гражданина. Органы нотариата не относятся к государственным, хотя на нотариуса возложены важные публично-правовые функции. На протяжении всего развития, нотариат формировался параллельно становлению судебной системы, способствуя облегчению и обслуживанию судебного разбирательства.

В настоящее время нотариат не входит в систему судебных органов, не осуществляет судебную власть. Вместе с тем, нотариусы исполняют такие действия, которые по своей правовой природе очень близки к судебным. К ним, в частности, относится такое действие, как "исполнительная надпись". Это действие производится по обращению заинтересованного лица, нотариус изучает представленные документы, принимает решение и накладывает исполнительную надпись на документ. Причем порядок взыскания по исполнительной надписи регламентируется гражданским процессуальным законодательством РФ для исполнения судебных решений. Исполнительная надпись имеет силу исполнительного листа, и является основанием для судебного пристава произвести взыскание с должника. Таким образом, данное нотариальное действие содержит ряд элементов, присущих судопроизводству. По мнению Г.И. Беньягуева, органы нотариата могли бы состоять при судах, но при этом не быть включенными в судебную систему.

Д.И. Парамонов остановился в своем докладе на вопросах централизации и децентрализации правового регулирования в налоговом законодательстве в связи с установлением региональных налогов. Докладчик заметил, что в настоящее время субъекты РФ имеют право принимать законы для установления отдельных элементов налогообложения в отношении следующих региональных налогов: налога на имущество организаций, транспортного налога и налога на игорный бизнес. Наиболее существенным элементом налогообложения для регионов является ставка налога.

В настоящее время децентрализация правового регулирования в области налогообложения носит довольно ограниченный характер применительно к полномочиям субъектов РФ в правовом регулировании региональных налогов. В то же время, учитывая право субъектов РФ на изменение ставки налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в региональный бюджет, субъекты РФ имеют реальные возможности использовать механизм налогового стимулирования в целях развития экономических и социальных процессов на своей территории.

По мнению Д.И. Парамонова, в связи с установлением размера транспортного налога и налога на игорный бизнес в НК РФ и законах субъектов РФ в рублях, необходимо своевременно изменять эти суммы, поскольку из-за объективных экономических процессов с течением времени размер налоговых поступлений не позволит регионам своевременно решать задачи, которые финансируются за счет региональных налогов. Если для одних регионов этот вопрос может быть решен путем повышения ставки налога до максимального значения, то для регионов, в которых налоги уже установлены в максимальном размере, эта проблема будет более значимой.

С.Г. Елисеев осветил некоторые проблемы правового регулирования федеративных отношений в их исторической ретроспективе. Он отметил, что важнейшим условием повышения эффективности институтов власти является модернизация федеративных основ российской государственности, данный процесс начался в 1990 г. и продолжается в настоящее время. На сегодняшний день федеративные отношения в России характеризуются доминированием федерального центра над субъектами РФ, причем это касается не только властных полномочий, но и финансовых ресурсов. В отличие от 90-х г. XX в. взаимоотношения между федеральным центром и регионами сейчас строятся не на договорной основе, а на основе федеральных законов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Институт федерального вмешательства позволяет обеспечить соблюдение субъектами Конституции РФ федерального законодательства, а также оперативно принимать меры по восстановлению порядка и нормальных условий жизни на территории того или иного субъекта РФ. По мнению С.Г. Елисеева, современную модель федерализма в России можно охарактеризовать как переходную, возникшую и функционирующую в условиях политического кризиса. На сегодняшний день остро стоит проблема сокращения разрыва в экономическом и социальном развитии между центром и регионами. В условиях нашей страны способом создания экономически самодостаточных регионов, как считает докладчик, может стать укрупнение субъектов РФ посредством их объединения.

О.А. Акопян,

младший научный сотрудник

отдела бюджетного и налогового

законодательства ИЗиСП

О.А. Иванюк,

научный сотрудник отдела

теории законодательства ИЗиСП

М.А. Мещерякова,

младший научный сотрудник

отдела правовых проблем

федерализма ИЗиСП

"Журнал российского права", N 8, август 2008 г.