Вопрос: Чем грозит АУ и АНКО осуществление лицензируемой деятельности без лицензии? ("Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2008 г.)

Чем грозит АУ и АНКО осуществление лицензируемой деятельности без лицензии?

Как известно, осуществление некоторых видов деятельности без специального разрешения (лицензии) запрещено. Так, лицензированию подлежит медицинская, фармацевтическая, образовательная деятельность - как раз те сферы, в рамках которых действуют АУ и АНКО*(1). Осуществление деятельности без лицензии - причина привлечения организации к административной ответственности, дабы отбить охоту совершать новые "прелюбодеяния". За ведение деятельности без лицензии АУ или АНКО могут привлечь к ответственности по одной из двух статей КоАП РФ: 14.1 "Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)" или 19.20 "Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)". Почему некоммерческие организации отдают предпочтение ст. 19.20 КоАП РФ? Можно ли избежать ответственности? Ответы на эти вопросы, исходя из сложившейся арбитражной практики, представлены в настоящей статье.

Понятно, что АУ и АНКО не стремятся к тому, чтобы быть уличенными в нарушении требований законодательства о лицензировании. Однако, если такое "вдруг" случится, у них вполне может возникнуть желание пойти по стопам других некоммерческих организаций, которые пытались доказать в судебном порядке, что их привлекли к ответственности неправомерно, либо проявили заинтересованность в привлечении к ответственности по ст. 19.20 КоАП РФ. В последнем случае устремление некоммерческих организаций вполне понятно, ведь штрафы, предусмотренные этой статьей, существенно меньше установленных ст. 14.1 КоАП РФ. Продемонстрируем это.

Вид нарушения	Административная ответственность, установленная
	ст. 14.1 КоАП РФ	ст. 19.20 КоАП РФ
Осуществление деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)	Штраф в размере от 4 000 до 5 000 руб. (для должностных лиц) и от 40 000 до 50 000 руб. (для юридических лиц) с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой	Штраф в размере от 1 000 до 2 000 (для должностных лиц) и от 10 000 до 20 000 руб. (для юридических лиц)
Осуществление деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)	Штраф в размере от 3 000 до 4 000 руб. (для должностных лиц) и от 30 000 до 40 000 руб. (для юридических лиц)	Штраф в размере от 500 до 1 000 руб. (для должностных лиц) и от 5 000 до 10 000 руб. (для юридических лиц)
Осуществление деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)	Штраф в размере от 4 000 до 5 000 руб. (для должностных лиц) и от 40 000 до 50 000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (для юридических лиц)	Штраф в размере от 1 000 до 1 500 руб. (для должностных лиц) и от 10 000 до 15 000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (для юридических лиц)

Давайте посмотрим на примере других некоммерческих организаций, чего может добиться АУ или АНКО, обратившись в суд.

Чаще всего некоммерческие организации привлекаются к ответственности по ст. 14.1 КоАП РФ, а судьи подтверждают правомерность этого. Так, учреждение здравоохранения обратилось в ФАС СКО, дабы избежать ответственности по ст. 14.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 40 000 руб. В обоснование своей жалобы учреждение привело такие аргументы. Оно не является субъектом правонарушения, и в его действиях отсутствует объективная сторона правонарушения. По мнению учреждения, субъектом правонарушения по ст. 14.1 КоАП РФ признаются коммерческие организации, которые осуществляют деятельность, направленную на извлечение прибыли, без специального разрешения (лицензии) или с нарушением условий, предусмотренных лицензией. В свою очередь, учреждение является некоммерческой организацией, созданной для охраны здоровья детского населения республики, а не для ведения предпринимательской деятельности. Судьи пришли к выводу, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению (Постановление от 18.08.2008 N Ф08-4718/2008). Ведь, как известно, некоммерческие организации вправе заниматься предпринимательской деятельностью, правда, только в рамках целей, ради которых они созданы (п. 3 ст. 50 ГК РФ). При этом субъектом правонарушения по ст. 14.1 КоАП РФ являются в том числе организации (без уточнения о том, что именно коммерческие). Следовательно, некоммерческие организации могут быть привлечены к административной ответственности по указанной статье, если они занимаются предпринимательской деятельностью. В рассматриваемой ситуации для судей оказалось достаточно того, что в уставе учреждения содержится информация о том, что оно вправе осуществлять предпринимательскую деятельность.

Аналогичное дело судьи ФАС СКО уже рассматривали ранее, когда кассационная жалоба поступила от лечебно-профилактического учреждения. Аргументы учреждения были теми же, как и решение суда. Единственное, судьи убедились в том, что санаторий оказывал платные медицинские услуги. Подтверждением этому послужили истории болезней, путевки, реестры реализации путевок, платежные поручения об оплате санаторно-курортных путевок и накладные (Постановление от 20.11.2007 N Ф08-7564/07-2520А).

А вот муниципальному учреждению здравоохранения, обратившемуся в Девятый арбитражный апелляционный суд, повезло. Учреждение было согласно с тем, что оно осуществляло медицинскую деятельность с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией): у медицинских работников, выполняющих работы и оказывающих услуги в больнице, отсутствовали сертификаты и (или) удостоверение о повышении квалификации в объеме 144 часов в течение последних 5 лет. Однако, по мнению учреждения, оно, как некоммерческая организация, не должно было быть привлечено к ответственности по ст. 14.1 КоАП РФ. Ответственность за указанное правонарушение установлена ч. 2 ст. 19.20 КоАП РФ. Судьи с этим согласились, но в удовлетворении требований Управлению Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по г. Москве и Московской области отказали в связи с истечением срока давности привлечения к ответственности в силу положений ст. 4.5 КоАП РФ (Постановление от 11.03.2008 N А41-К2-22712/07).

Истечение срока давности привлечения муниципального учреждения здравоохранения (больницы) к административной ответственности по ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление без лицензии деятельности, связанной с использованием возбудителей 3 - 4 групп патогенности, явилось одной из причин отказа судьями ФАС ВВО прокуратуре в удовлетворении заявленных требований (Постановление от 25.06.2007 N А43-34035/2006-26-1049). На решение арбитров повлияли и другие обстоятельства. Во-первых, из материалов проверки учреждения непонятно, каким образом больница осуществляла деятельность, связанную с использованием возбудителей инфекционных заболеваний. Следовательно, прокуратура не доказала факт совершения больницей вменяемого административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. В связи с этим сработали положения ч. 1, 2 ст. 1.5 КоАП РФ: лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом. При этом отсутствие события административного правонарушения - обстоятельство, исключающее производство по делу о правонарушении (п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ). Во-вторых, прокуратура не выяснила, являлась ли рассматриваемая деятельность больницы предпринимательской и есть ли здесь состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, или же следовало привлечь ее за данное правонарушение по ст. 19.20 КоАП РФ.

В другом деле попытка прокурора с помощью ФАС ВВО привлечь к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ образовательное учреждение высшего профессионального образования также не увенчалась успехом. Суд пришел к выводу, что не были представлены доказательства извлечения институтом прибыли от оказания образовательных услуг, соответственно, осуществляемая учреждением образовательная деятельность не является предпринимательской. При таком стечении обстоятельств учреждение можно было бы привлечь к ответственности по ст. 19.20 КоАП РФ (ч. 2). Однако арбитражные суды не рассматривают дела о правонарушениях, установленных данной статьей. Это компетенция мировых судей (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). В такой ситуации арбитражные суды руководствуются указаниями, содержащимися в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10: если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности согласно части 3 статьи 23.1 КоАП РФ не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу. Именно так и поступили судьи ФАС ВВО (Постановление от 23.01.2006 N А79-13638/2005).

Представляет интерес ситуация, когда некоммерческая организация оказывает лицензируемые услуги (как платные (деятельность, приносящая доход), так и бесплатные) без лицензии. По какой статье ее могут привлечь к административной ответственности? С такой ситуацией столкнулся ФАС УО. Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Оренбургской области привлекло государственное учреждение здравоохранения, созданное собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемое за счет бюджета субъекта РФ, к ответственности по ст. 14.1 КоАП РФ (ч. 2) за использование источников ионизирующего излучения (рентгеновских аппаратов) без лицензии. Суд выяснил, что оборудование, являющееся источником ионизирующего излучения, использовалось учреждением для оказания платных и бесплатных медицинских услуг. В то же время деятельность по оказанию платных услуг не была для учреждения основной, подтверждением чему является то, что поступления от платных услуг составили всего лишь 0,8% от чистых бюджетных ассигнований (направлялись на выполнение уставных задач учреждения, в частности на приобретение медикаментов, перевязочных материалов). Основная деятельность учреждения - оказание бесплатных медицинских услуг в сфере выявления, лечения и профилактики социально-значимых заболеваний. Исходя из этого, арбитры решили, что Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Оренбургской области квалифицировало совершенное учреждением административное правонарушение неверно. В данном случае нужно было опираться на ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ. Поскольку рассмотрение дел о правонарушениях, ответственность за которые установлена указанной статьей, не относится к полномочиям арбитражных судов, производство по делу было прекращено (Постановление от 10.05.2007 N Ф09-3341/07-С1*(2)).

Таким образом, некоммерческая организация может "улучшить" свое положение (ведь штрафные санкции по ст. 19.20 КоАП РФ значительно меньше установленных ст. 14.1 КоАП РФ), но только в том случае, если сможет доказать, что услуги по большей части оказаны не в рамках предпринимательской деятельности. Если в ходе разбирательства выяснится, что услуги оказывались за плату, смягчающим обстоятельством может явиться тяжелое финансовое положение некоммерческой организации, в силу чего наказание будет назначено в минимальном размере, но не ниже предела, установленного законом*(3). Именно это случилось с муниципальным учреждением, осуществлявшим деятельность по использованию источников ионизирующего излучения без лицензии (Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 27.12.2007 N А26-7176/2007). Нередко минимальный размер штрафа назначается и в том случае, если некоммерческая организация привлечена к административной ответственности впервые (см., например, Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2008 N А63-666/08-С6-27, Решение Арбитражного суда Оренбургской обл. от 05.06.2008 N А47-3036/2008АК-34).

О.В. Давыдова

1 октября 2008 г.

"Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. статью И.Н. Черныша "Лицензирование социальных "автономных" услуг" (N 7, 2008).

*(2) Определением ВАС РФ от 28.08.2007 N 10200/07 в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ было отказано.

*(3) Судья не вправе назначить наказание ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей статьи (п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5).