Административные правонарушения в области
охраны окружающей природной среды и природопользования:
чего следует опасаться "офисному" бизнесу?
Тема административной ответственности предпринимателей за "экологические" правонарушения обсуждается, как правило, с точки зрения внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Между тем, перечень таких нарушений представлен в главе 8 КоАП РФ довольно широк и не исчерпывается лишь этим правонарушением. Другим статьям указанной главы уделяется недостаточно внимания. М.С. Мухин, налоговый консультант рассматривает ее положения более пристально с точки зрения рисков для организаций и индивидуальных предпринимателей, представляющих так называемый "офисный" бизнес.
Глава 8 КоАП РФ включает в себя сорок одну статью, из которых следует выделить статьи 8.1, 8.2 и 8.41. Именно их органы, осуществляющие государственный экологический контроль, наиболее часто применяют по результатам проверок "офисного" бизнеса. Какие же именно деяния рассматриваются контролирующими органами в качестве образующих составы этих правонарушений?
Статья 8.1 КоАП РФ
Если судить только по названию, данную статью сложно соотнести с непроизводственной сферой деятельности. Однако, фантазия органов, осуществляющих государственный экологический контроль, поистине безгранична, в чем уже имели возможность убедиться многие представители "офисного" бизнеса.
Привлекая их к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 КоАП РФ, государственные органы ссылаются на отсутствие у должностных лиц организации (либо у индивидуального предпринимателя) подготовки в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Это обстоятельство, по их мнению, свидетельствует о нарушении требований пункта 1 статьи 73 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ).
Подобная трактовка упомянутых норм права является абсолютно несостоятельной.
В соответствии с пунктом 2 статьи 73 Закона N 7-ФЗ подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с законодательством.
Данная норма носит отсылочный характер, в связи с чем она не может служить непосредственным основанием для привлечения к административной ответственности.
Органы государственного экологического контроля в таких случаях любят ссылаться на Положение об организации подготовки и аттестации специалистов в области обеспечения экологической безопасности и осуществления контроля в указанной сфере деятельности, утвержденное Приказом Ростехнадзора от 20.11.2007 N 793 (далее - Положение о подготовке специалистов).
В любом случае следует учитывать, что статья 73 Закона N 7-ФЗ устанавливает ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов, и находится в главе XIII указанного закона "Основы формирования экологической культуры". Таким образом, по смыслу указанной нормы непрохождение должностными лицами соответствующей подготовки в области охраны окружающей среды и экологической безопасности может свидетельствовать лишь о допущенных недостатках в области формирования экологической культуры и не образует объективную сторону административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 8.1 КоАП РФ. Именно такая трактовка указанных норм содержится в постановлениях Федерального арбитражного суда СЗО от 26.02.2008 по делу N А56-18136/2007 и от 04.03.2008 по делу N А56-41014/2007.
Наконец, природопользователь может привести в свою защиту и такой довод, как наличие у руководителя организации (у другого должностного лица или у индивидуального предпринимателя) соответствующей подготовки, полученной при обучении в высшем или среднем специальном учебном заведении. Как сегодня, так и в прежние годы, учебные дисциплины, связанные с экологией, присутствуют (присутствовали) в большинстве учебных заведений. А поскольку, как отмечено выше, порядок подготовки руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности законодательством специально не урегулирован, заинтересованным лицам стоит еще раз заглянуть в свои дипломы.
Статья 8.2 КоАП РФ
Эта статья представляется наиболее опасной для природопользователей. Как показывает практика, органы, осуществляющие государственный экологический контроль, применяют ее довольно активно, распространяя практически на всех субъектов хозяйственной деятельности, включая и "офисный" бизнес. При этом положения статьи 8.2 КоАП РФ (в трактовке государственных органов) корреспондируют с целым рядом норм Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ). Так, привлечение природопользователей к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 КоАП РФ, часто мотивируется органами, осуществляющими государственный экологический контроль, следующим образом:
отсутствие проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение - нарушение статьи 11 и пункта 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ;
отсутствие лимитов на размещение отходов - нарушение пункта 1 статьи 18 Закона N 89-ФЗ;
отсутствие паспортов опасных отходов и подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности - нарушения пунктов 2 и 3 статьи 14 Закона N 89-ФЗ;
отсутствие учета отходов - нарушение пункта 1 статьи 19 Закона N 89-ФЗ.
Проанализируем, насколько эти доводы являются обоснованными.
Обязаны ли природопользователи иметь нормативы
образования отходов и лимиты на их размещение?
Требование о наличии нормативов образования отходов (далее - НОО) и лимитов на их размещение (далее - ЛРО) тесно связано с требованием о разработке природопользователем проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР). Закон 89-ФЗ не содержит императивной нормы, обязывающей организации и индивидуальных предпринимателей, иметь НОО и ЛРО - пункт 2 статьи 18 Закона N 89-ФЗ относит их установление к компетенции федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, абзац третий статьи 11 и пункт 3 статьи 18 Закона N 89-ФЗ прямо обязывают природопользователей разрабатывать ПНООЛР.
Природопользователь ставится перед незавидным выбором: заплатить немалую сумму за разработку ПНООЛР, либо быть оштрафованным (при этом уплата штрафа не освобождает от обязанности по разработке проекта), либо попытаться разработать проект самостоятельно, после чего долго добиваться его утверждения уполномоченным государственным органом.
Можно ли разорвать этот порочный круг? Попытаемся дать некоторые рекомендации для тех природопользователей, которых постигло несчастье быть оштрафованными, и которые готовы в установленном порядке обжаловать постановление о наложении административного штрафа.
1. Государство не определило федеральный орган, однозначно уполномоченный устанавливать НОО и ЛРО, в связи с чем природопользователь не знает, куда направлять разработанный им ПНООЛР
В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Закона N 89-ФЗ ЛРО устанавливают специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Орган, уполномоченный разрабатывать НОО, указанная норма вообще не определяет. В течение последних нескольких лет федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являлись:
до 05.08.2004 - Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) - в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 N 726);
с 19.08.2004 по 09.06.2008 - Федеральная служба по экологическому, технологическому, и атомному надзору (Ростехнадзор) - в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому, и атомному надзору (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 в редакции, действовавшей до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 N 404);
с 10.06.2008 - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) - в соответствии с пунктом 5.1.14 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 в редакции, введенной Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N 404).
Из этого следует, что с 10 июня 2008 года Ростехнадзор уже не является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обращения с отходами. Почему же территориальные органы этого ведомства продолжают устанавливать НОО и ЛРО? Вероятнее всего - на основании пункта 5.3.4 Положения о Ростехнадзоре, согласно которому к полномочиям данной службы отнесено утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Однако данная норма явно противоречит пункту 2 статьи 18 Закона N 89-ФЗ и по этой причине применению не подлежит.
2. Разработка ПНООЛР природопользователем невозможна в связи с отсутствием необходимых нормативных правовых актов
В соответствии с пунктом 4 статьи 18 Закона N 89-ФЗ порядок разработки и утверждения НОО и ЛРО определяет Правительство Российской Федерации. Указанный порядок утвержден Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 N 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (далее - Правила).
В соответствии с пунктом 4 Правил "юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами : на основании методических указаний, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - уполномоченный орган), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа".
Из содержания данной нормы следует, что обязанность природопользователя по разработке ПНООЛР прямо обусловлена наличием соответствующих методических указаний. Ни одна из приведенных выше норм не дает ему права разрабатывать ПНООЛР самостоятельно.
Во исполнение пункта 4 Правил Ростехнадзор разработал и утвердил Приказом от 19.10.2007 N 703 Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее - Методические указания). Однако данный Приказ был зарегистрирован в Минюсте России только 17.01.2008, а официально опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" только 14.04.2008 и вступил в силу с 25.04.2008.
В соответствии с пунктом 10 Указа N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. На это же указывает и часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Итак, до 25 апреля 2008 года природопользователи были лишены возможности разработать ПНООЛР и поэтому не могут быть привлечены к ответственности за отсутствие НОО и ЛРО.
Каким образом природопользователь может аргументировать отсутствие ПНООЛР после 25 апреля 2008 года? Для этого следует более пристально ознакомиться с содержанием упомянутого выше "Бюллетеня нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" N 15 от 14.04.2008, в котором опубликованы Методические указания Ростехнадзора.
Опубликованные в нем Методические указания обязывают природопользователей разрабатывать и оформлять ПНООЛР в соответствии с Приложениями к Методическим указаниям. Отсылки к приложениям содержатся в пунктах 5, 11, 16, 17, 19, 21-29, 32 и 37-39 Методических указаний. Однако в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" N 15 от 14.04.2008, приложения к Методическим указаниям не опубликованы. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и пунктом 10 Указа N 763 данное обстоятельство исключает возможность применения Методических указаний и разработку природопользователями на их основе ПНООЛР, а также не допускает ссылок на данный документ в судебных разбирательствах.
Обязаны ли природопользователи подтверждать
отнесение отходов своей деятельности к конкретному
классу опасности и составлять паспорта опасных отходов?
В соответствии с пунктом 2 статьи 14 Закона N 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. В соответствии с пунктом 3 той же статьи на опасные отходы должен быть составлен паспорт. При этом порядок паспортизации опасных отходов до конца текущего года определяет Правительство Российской Федерации, а после 1 января 2009 года будет определять уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти.
Таким образом, обе указанные нормы носят отсылочный характер и их применение обусловлено принятием соответствующих подзаконных актов.
Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды разработаны и утверждены приказом Минприроды России от 15.06.2001 N 511. Именно на этот приказ часто ссылаются органы, осуществляющие государственный экологический контроль, подчеркивая при этом, что он признан Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации. Более того, упомянутые выше Методические указания (пункт 31) обязывают природопользователей при разработке ПНООЛР руководствоваться этими критериями. А пункт 7 Административного регламента Ростехнадзора по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов (утвержден Приказом Ростехнадзора от 20.09.2007 N 643) прямо рассматривает несоблюдение Критериев в качестве основания для отказа в установлении ЛРО:
Приведенные выше обстоятельства свидетельствуют об исключительной важности приказа Минприроды России от 15.06.2001 N 511, что предполагает повышенный интерес природопользователей к его содержанию. Где же можно ознакомиться с текстом столь серьезного документа?
Данный Приказ опубликован в журнале "Природно-ресурсные ведомости" (N 45, 2001). Ни в "Российской газете", ни в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" этот документ не публиковался. В связи с этим было бы крайне любопытно узнать у чиновников Ростехнадзора и других органов, осуществляющих государственный экологический контроль, действительно ли они полагают, что публикация в таком почтенном издании, как "Природно-ресурсные ведомости" должна считаться официальной с точки зрения пункта 9 Указа N 763.
Ответ представляется очевидным: пункты 9 и 10 данного Указа исключают наличие у приказа Минприроды России от 15.06.2001 N 511 каких-либо правовых последствий.
Таким образом, природопользователи не имеют возможности осуществить классификацию образующихся у них отходов в установленном порядке, то есть пункт 2 статьи 14 Закона N 89-ФЗ нереализуем в связи с отсутствием надлежащего правового регулирования.
В отсутствие четких критериев отнесения отходов к тому или иному классу опасности невозможно и проведение их паспортизации. Порядок паспортизации опасных отходов установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" (далее - Постановление N 818). Данное постановление не содержит императивных норм, адресованных природопользователям, указывая лишь на то, что работу по паспортизации опасных отходов проводит Минприроды России и его территориальные органы.
Строго говоря, порядок паспортизации опасных отходов, описанный в Постановлении N 818, несмотря на его наименование, нельзя считать определенным. Как и соответствующие нормы Закона N 89-ФЗ, оно носит бланкетный характер. Гораздо больше информации на этот счет можно почерпнуть из приказа Минприроды России от 02.12.2002 N 785 "Об утверждении паспорта опасного отхода", который оно издало, реализуя полномочия, делегированные ему Постановлением N 818.
В соответствии с пунктом 1 утвержденной данным приказом Инструкции по заполнению формы паспорта опасного отхода такой паспорт составляется и утверждается индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, по согласованию с территориальным органом Минприроды России по соответствующему субъекту Российской Федерации.
Важно подчеркнуть также, что согласно пункту 2 той же Инструкции паспорт опасного отхода составляется на отходы I-IV классов опасности, то есть при наличии у природопользователя отходов только V класса опасности паспортизация отходов обязательной не является. В связи с этим процедура доказывания органом, осуществляющим государственный экологический контроль, наличия у природопользователя отходов I-IV классов опасности представляется труднореализуемой.
Применение приказа Минприроды России от 02.12.2002 N 785 выглядит проблематичным и по другим причинам. Как уже отмечено выше, Минприроды России утратило статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обращения с отходами, еще в августе 2004 года. Действующее Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 404) не относит к полномочиям данного министерства вопросы паспортизации опасных отходов. В соответствии с пунктом 5.3.7 Положения о Федер
