Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 июля 2014 г. N ВАС-5428/14 "О прекращении производства по делу" (ключевые темы: муниципальная собственность - акты федеральных органов исполнительной власти - субаренда - порядок проведения торгов - Закон о защите конкуренции)

Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 июля 2014 г. N ВАС-5428/14
"О прекращении производства по делу"

Резолютивная часть объявлена 10 июля 2014 года

Полный текст изготовлен 15 июля 2014 года

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Кирюшиной В.Г.,

судей Александрова В.Н., Чистякова А.И.,

при ведении протокола помощником судьи Карашевым К.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Балтийский порт" о признании недействующим с момента издания пункта 13 письма Федеральной антимонопольной службы от 26.02.2009 N ИА/4770 "О направлении обновленных разъяснений по вопросам применения статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" в части, устанавливающей обязательное проведение торгов для заключения договоров субаренды государственного или муниципального имущества, как несоответствующего пункту 16 части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",

при участии в заседании:

- от общества с ограниченной ответственностью "Балтийский порт": Инсаров В., доверенность от 21.03.2014;

- от Федеральной антимонопольной службы: Башлакова- Николаева Т.И., доверенность от 04.06.2014 N ИА/22708/14, Шимкус М.А., доверенность от 20.08.2013 N ИА/32349/13,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Балтийский порт" (далее - заявитель, общество) обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим письма Федеральной антимонопольной службы (далее - антимонопольная служба, ответчик) от 26.02.2009 N ИА/4770 "О направлении обновленных разъяснений по вопросам применения статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" (далее - письмо N ИА/4770).

В предварительном судебном заседании общество уточнило заявленные требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило признать недействующим с момента издания пункт 13 письма N ИА/4770 в части, устанавливающей обязательное проведение торгов для заключения договоров субаренды государственного или муниципального имущества, как не соответствующий пункту 16 части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Указанные уточнения приняты судом.

Заявитель полагает, что письмо N ИА/4770 является нормативным правовым актом, поскольку применяется органами государственной власти и устанавливает обязанности в отношении неопределенного круга лиц, а также применяется арбитражными судами при рассмотрении конкретных дел. Кроме того, оспариваемое письмо доведено до сведения подведомственных организаций, опубликовано на сайте антимонопольной службы в сети Интернет, размещено в системе "Консультант Плюс" и других информационных системах, то есть доведено до общего сведения. В связи с изложенным заявитель полагает, что дело о признании такого нормативного правового акта недействующим на основании пункта 1.1 части 1 статьи 29 и части 1 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подсудно Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации в качестве суда первой инстанции.

Заявитель считает, что письмо N ИА/4770 в целом не соответствует Указу Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009, затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе общества.

Помимо того заявитель не согласен с положениями пункта 13 письма N ИА/4770, требующими обязательное проведение торгов при передаче в субаренду государственного или муниципального имущества, в связи с чем просит признать указанный пункт недействующим. Общество считает, что антимонопольная служба в рамках толкования положений статьи 17.1 Закона о защите конкуренции распространила действие указанной статьи на отношения, возникающие в связи с передачей арендатором государственного и муниципального имущества по договору субаренды третьим лицам. По мнению заявителя, применение положений статьи 17.1 названного Закона к указанным отношениям противоречит действующему законодательству, в частности пункту 16 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, так как названный Закон в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого письма, не содержал норму, запрещающую передачу в субаренду государственного или муниципального имущества без проведения торгов.

В обоснование доводов о нарушении прав и законных интересов общества заявитель ссылается на сообщение об отказе Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу от 27.02.2014 N 33/002/2014-122 в государственной регистрации дополнительного соглашения от 31.12.2010 к договору субаренды от 01.01.2006, заключенному между закрытым акционерным обществом "Морской вокзал" и заявителем в отношении нежилых объектов, расположенных по адресу: Санкт-Петербург, площадь Морской славы, д.1, лит.Г3 и лит.Г4. По мнению общества, положения пункта 13 оспариваемого письма послужили основанием для отказа в государственной регистрации указанного дополнительного соглашения.

Представители ответчика возражали против заявленного обществом требования по мотивам, изложенным в отзыве на заявление и письменных объяснениях. По мнению антимонопольной службы, в соответствии с полномочиями, определенными пунктами 5, 9 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции, а также в связи с многочисленными обращениями по вопросам применения статьи 17.1 названного Закона, в том числе от граждан, юридических лиц и государственных органов, разъяснения по указанным вопросам подготовлены и размещены на официальном сайте антимонопольной службы (письмо N ИА/4770) в качестве рекомендаций по применению указанной нормы.

Согласно позиции антимонопольной службы, оспариваемое письмо не обладает признаками нормативного правового акта, не может служить самостоятельным основанием для регулирования правоотношений с участием заявителя. Следовательно, данное письмо не может повлечь нарушение прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По мнению антимонопольной службы, на момент подготовки письма N ИА/4770 его положения полностью соответствовали статье 17.1 Закона о защите конкуренции в редакции, действовавшей на момент заключения обществом дополнительного соглашения от 31.12.2010, на которое ссылается заявитель в обоснование нарушения его прав и законных интересов пунктом 13 оспариваемого письма. При этом, с учетом изменений, внесенных законодателем в статью 17.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольной службой подготовлены новые разъяснения по применению указанной нормы, которые в настоящее время размещены на официальном сайте ответчика.

Кроме того, ответчик полагает, что из разъяснений антимонопольной службы, изложенных в оспариваемом письме, следует вывод, что любой договор, предусматривающий переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, подлежит заключению в соответствии с положениями статьи 17.1 Закона о защите конкуренции. При применении действующей редакции указанной нормы сохранился тот же принцип.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства и заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, суд приходит к выводу, что производство по делу подлежит прекращению по следующим основаниям.

Согласно статье 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим могут обращаться заинтересованные лица, если полагают, что этот акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьями 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

В силу пункта 1 части 2 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Высший Арбитражный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской деятельности.

Разрешение вопроса о подведомственности арбитражному суду дела по заявлению о признании недействующим нормативного правового акта зависит от конкретного содержания этого акта, характера правоотношений, по поводу которых возник спор, в том числе от того, затрагивает ли оспариваемый нормативный правовой акт права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом разрешение вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа государственной власти нормативный характер, должно производиться независимо от его формы, содержания и других условий, например государственной регистрации, опубликования в официальном издании.

В связи с этим вопрос о подведомственности дела об оспаривании нормативного правового акта должен решаться арбитражным судом на основе установления и исследования фактических обстоятельств дела, имеющих значение для его рассмотрения, в том числе связанных с определением природы содержащегося в оспариваемом положении правила, законодательного регулирования в данной сфере.

Согласно пункту 1 Положения о ФАС России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю в том числе за соблюдением антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктами 5 и 9 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции федеральный антимонопольный орган дает разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства, обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению.

Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества регулируются положениями статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, введенной Федеральным законом от 30.06.2008 N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, в редакции, действовавшей на момент издания антимонопольной службой оспариваемого письма, заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров, за исключением предоставления указанных прав на это имущество на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента Российской Федерации, решений Правительства Российской Федерации, решений суда, вступивших в законную силу; передачи религиозным организациям в безвозмездное пользование культовых зданий и сооружений и иного имущества религиозного назначения; предоставления указанных прав на это имущество государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации; предоставления указанных прав на это имущество на срок не более чем тридцать календарных дней (предоставление указанных прав на это имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается) (в редакции Федерального закона от 08.11.2008 N 195-ФЗ).

Как следует из содержания пункта 13 письма N ИА/4770, в нем изложены разъяснения антимонопольной службы по вопросу передачи арендуемого имущества в субаренду и безвозмездное пользование.

Согласно указанному пункту положения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции применяются к заключению любых договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, в том числе закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, заключение договоров субаренды, передачи арендованного муниципального имущества в безвозмездное пользование также должно осуществляться по результатам проведения торгов.

По мнению заявителя, пункт 13 письма N ИА/4770 не соответствует пункт 16 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, который введен Федеральным законом от 06.12.2011 N 401-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Указанным пунктом Закона предусмотрены условия, при которых торги могут не проводиться, а именно: при передаче возможность передачи передаваемое в субаренду или в безвозмездное пользование лицом, которому права владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества предоставлены по результатам проведения торгов или в случае, если такие торги признаны несостоявшимися, либо в случае, если указанные права предоставлены на основании государственного или муниципального контракта или на основании пункта 1 данной части.

Однако на момент подготовки антимонопольной службой оспариваемого письма пункт 16 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции не был введен в действие.

Следует отметить, что разъяснения антимонопольной службы по вопросу применения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, изложенные в письме N ИА/4770, направлялись Главам субъектов Российской Федерации (по списку) в связи с многочисленными обращениями по вопросам применения указанной нормы, а также размещены на официальном сайте в сети Интернет www.fas.gov.ru (письмо от 26.02.2009 N ИА/4770 "О направлении обновленных разъяснений по вопросам применения статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции". В материалы дела представлено сопроводительное письмо о направлении указанных разъяснений, в котором изложен просьба ответчика к Главам субъектов Российской Федерации довести данные разъяснения до сведения подведомственных организаций).

Таким образом письмо N ИА/4770 было подготовлено в связи с многочисленными обращениями по вопросам применения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции и в нем изложены разъяснения и мнение антимонопольной службы по указанным вопросам.

Данное письмо не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, что является обязательным признаком нормативного правового акта.

Согласно пункту 3 приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, директивы и др.), не должны носить нормативный правовой характер. В этой связи государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, изданные в соответствии с абзацем первым пункта 2 указанных Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Письмо N ИА/4770 не зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации в установленном законодательством порядке и не опубликовано в официальных изданиях в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", поэтому в силу пункта 10 названного Указа не влечет правовых последствий, как не вступившее в силу, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Относительно доводов заявителя о применении в отношении него положений оспариваемого письма регистрирующим органом, что выразилось в отказе в государственной регистрации дополнительного соглашения от 31.12.2010 к договору субаренды от 01.01.2006, следует отметить, что в упомянутом сообщении государственный регистратор цитирует пункт 10 письма N ИА/4770, который заявителем не оспаривается.

Помимо этого общество воспользовалось своим правом на судебную защиту и в настоящее время Арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области рассматривается дело N А56-24058/2014 по заявлению общества к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу о признании недействительным отказа от 27.02.2014 N 33/002/2014-122. Данное дело в настоящее время не рассмотрено по существу, судебное разбирательство отложено на 20.08.2014.

Арбитражные суды, рассматривающие возникающие в сфере антимонопольного законодательства споры, также не связаны положениями этого письма, поскольку подобные письма в силу части 1 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.

Доводы заявителя о применении положений оспариваемого письма арбитражными судами как нормативного акта являются необоснованными, поскольку из содержания судебных актов, на которые ссылается общество следует, что письмо N ИА/4770 упоминается наряду с иными актами как подтверждающие выводы суда, основанные на действующем законодательстве и установленных по делу конкретных обстоятельствах. Указанное обстоятельство не означает, что суд на основании статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации руководствуется этим письмом как нормативным правовыми актами. Основания для изменения юридического статуса данного документа и его квалификации в качестве нормативного правового акта также отсутствуют.

Таким образом, оспариваемое письмо не влечет правовые последствия, так как не отвечает критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта ни по форме, ни по содержанию.

При изложенных обстоятельствах заявление общества не подлежит рассмотрению в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, к подсудности которого отнесено рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации государственная пошлина, уплаченная обществом при обращении в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, подлежит возврату.

Руководствуясь статьей 104, пунктом 1 части 1 статьи 150, статьей 184 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

прекратить производство по делу, возбужденному по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Балтийский порт" о признании недействующим с момента издания пункта 13 письма Федеральной антимонопольной службы от 26.02.2009 N ИА/4770 "О направлении обновленных разъяснений по вопросам применения статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" в части, устанавливающей обязательное проведение торгов для заключения договоров субаренды государственного или муниципального имущества, как не соответствующего пункту 16 части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Балтийский порт" из федерального бюджета государственную пошлину в размере 2 000 рублей, уплаченную по платежному поручению от 26.03.2014 N 274 через Северо-Западный банк ОАО "Сбербанк России".

Председательствующий судья

В.Г. Кирюшина

Судьи

В.Н. Александров А.И. Чистяков