Конкурсный отбор при формировании госзаказов на обязательное страхование
Основным, а иногда и единственным каналом предоставления страховых услуг огромному числу застрахованных при проведении таких видов обязательного страхования, как ОМС и обязательное государственное личное страхование военнослужащих, в тех случаях, когда источник уплаты страховых взносов - средства госбюджета или негосударственных целевых фондов, являются конкурсы, организуемые страхователями - распорядителями таких средств. При этом сами застрахованные в конкурсном выборе страховщика участия не принимают. Порядок выбора страховщика на основе конкурса и последующего предоставления страховых услуг регулируется, в том числе, антимонопольным законодательством. От определенности и целесообразности норм антимонопольного законодательства и правильности его применения зависят, без преувеличения, благосостояние и здоровье десятков миллионов людей, поэтому вопросы эффективного конкурсного отбора поставщиков страховых услуг по массовым, социально значимым видам страхования - актуальны, а в связи с планируемым развитием видов обязательного страхования, важность рассматриваемой темы будет только возрастать.
В сферу действия ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.07 N 135-ФЗ, в действующей редакции (далее по тексту - закон о конкуренции) попадает размещение государственных и муниципальных заказов, в том числе на страхование, включая отбор страховщиков федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, субъектами естественных монополий путем проведения открытого конкурса для оказания услуг по страхованию имущества, ответственности и личному страхованию. Процедуру размещения заказа определяет ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.05 N 94-ФЗ, в действующей редакции (далее по тексту - закон о размещении заказов). П. 2 ст. 10 закона о размещении заказов определяет, что во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных этим законом. В свою очередь, п. 4 этой же статьи закона устанавливает, что перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством РФ. Утвержденный распоряжением Правительства от 27.02.08 г. N 236-р закрытый перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на которые осуществляется путем проведения аукциона, исключает услуги по страхованию. Таким образом, закон о размещении заказов и распоряжение Правительства РФ конкретизируют требования закона о защите конкуренции и однозначно устанавливают, что размещение заказа на страховые услуги должно производиться только на основе конкурса. Нормативное закрепление этого условия важно в связи с периодически возникающими дискуссиями с представителями заказчика страховых услуг о способах размещения государственных и муниципальных заказов на заключение договоров и предоставление услуг по обязательному страхованию.
Законы о защите конкуренции и размещении заказов распространяются на все случаи поставок товаров и услуг, от питьевой воды до медицинского страхования, для потребления перечисленными выше субъектами, его формулировки в части критериев оценки заявок участников (ст. 28 закона о заказах) носят общий характер и понимаются заказчиками и организаторами конкурсов не одинаково. Например, из предусмотренных законом шести критериев к страховым услугам может быть отнесен только один - "качество... услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа". Неоднозначно толкуемые требования закона о размещении заказов к условиям проведения конкурсов и критериям конкурсного отбора создают условия для произвольного применения их при выборе страховщиков для заключения договоров обязательного страхования. Можно привести следующие примеры проведения конкурсов, как внешне соответствующие требованиям закона.
1. Установление, согласно ст. 12 и 27 закона о размещении заказов, необоснованно высокой для страховых медицинских организаций (далее - СМО), участвующих в ОМС на условиях некоммерческой деятельности, залоговой суммы денежных средств в качестве обеспечения заявки. Примеры: при проведении конкурсов на право ОМС для неработающего населения в Челябинской области в 2007-2008 гг. требование к размеру обеспечения составляло 27 млн. руб.; в Ставропольском крае весной 2008 г. - более 70 млн. руб. Оба эти конкурса были обжалованы участниками в ФАС и результаты их отменены.
Требование о внесении обеспечительной суммы денежных средств при участии в конкурсах не является императивным требованием закона в качестве условия, позволяющего проведение конкурса, и устроителям конкурса предоставляется право введения такого требования в качестве условия, обеспечивающего участие в конкурсе. Особенностью страховых услуг по видам обязательного страхования является то, что средства для обеспечения производственного процесса, с одной стороны, полностью уплачиваются страхователем, с другой - обеспечение финансовой устойчивости страховщика контролируется ФССН и не может зависеть от внесения или невнесения залоговых обеспечительных денежных средств при проведении конкурсов. Такое требование резко ограничивает конкуренцию, поскольку региональные СМО не могут позволить себе отвлечение столь значительных сумм из собственных средств на весь срок участия в конкурсе (до 1-3 месяцев). Необходимо также учитывать, что размещение собственных средств в обеспечение конкурсной заявки приводит к грубому нарушению приказа Минфина России от 16.12.05 N 149н "Об утверждении требований, предъявляемых к составу и структуре активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика" и грозит наложением предписания ФССН.
2. Использование в качестве условий допуска к участию в конкурсе и конкурсных критериев (из числа разрешенных ст. 12, 28 закона о размещении заказа) таких показателей и коэффициентов их значимости, которые максимально соответствуют возможностям тех страховщиков, которые "желательны" для победы в конкурсе, что противоречит ст. 1 закона о размещении заказов. В качестве примера можно привести документацию конкурса на право проведения ОМС во Владимирской области (1 кв. 2008 г.), где критерием выбрано количество договоров, заключенных страховщиком с лечебными учреждениями. Этот критерий был оспорен в УФАС и конкурсная документация изменена.
3. Использование заказчиками и организаторами конкурсов нечеткой и непрозрачной системы подведения итогов, открывающих возможность их произвольного толкования конкурсной комиссией. В результате победителем конкурса объявляется нужный заказчикам или организаторам страховщик. Наиболее яркий пример - конкурсы на право ОМС неработающего населения Карелии в 2005 и 2007 гг., в конкурсной документации которых методика подсчета конкурсных показателей была описана не полностью.
Подобное толкование закона о размещении заказов опасно тем, что его трудно оспорить, поскольку ни органы ФАС, ни суд не имеют возможности разобраться с особенностями подсчета показателей. Более того, ст. 60 закона о размещении заказов освобождает ФАС России от рассмотрения жалоб по критериям качества товара (услуги), а именно по этим критериям чаще всего и происходят нарушения.
4. Некритичный подход конкурсных комиссий к проверке обоснованности и объективности заявляемых участниками конкурса показателей, встречающийся, к сожалению, почти на всех конкурсах.
5. Установление условий допуска участников к конкурсу и критериев, привязанных исключительно к местным условиям. В качестве примеров можно указать конкурсы на право ОМС неработающего населения в Астраханской и Владимирской областях, проводимые в конце 2007 - начале 2008 гг.
Подобная практика создает необоснованные преимущества для тех участников, кто уже работает в данном регионе. Однако условия указанных конкурсов были обжалованы участниками в управлениях ФАС России и изменены. В настоящее время таких "привязок" конкурсных критериев к местным условиям почти не встречается.
6. Самовольное изменение (округление до целых величин и т.п.) заявленных участниками значений конкурсных показателей членами конкурсной комиссии либо применение произвольных (на усмотрение членов комиссии) коэффициентов значимости конкурсных показателей при подведении итогов конкурса. Наиболее яркий пример: в Карелии конкурсная комиссия при подведении итогов конкурса ОМС неработающего населения в конце 2007 г. самостоятельно округлила заявленные участниками показатели времени выдачи полиса застрахованным с минут до дней (мотивируя это тем, что в конкурсной документации этот показатель был указан в днях), обеспечив тем победу нужному участнику. Местное управление ФАС согласилось с такими методами подведения итогов конкурса, но ФАС России признал это нарушением.
7. Допущение участниками конкурса как бы случайных ошибок (в лучшую для себя сторону) при расчете конкурсных показателей. Один из последних примеров - занижение одним из известных федеральных страховщиков конкурсного показателя - тарифа по ОСАГО (не был учтен коэффициент мощности) на конкурсе Забайкальского УВД весной 2008 г. Итоги были обжалованы в УФАС России и отменены, а допустивший "ошибку" победитель оштрафован.
Зачастую допускается утечка информации из конкурсных комиссий о заявленных участниками конкурсных показателях.
Приведенных примеров вполне достаточно, чтобы сделать вывод о необходимости внести изменения в закон о размещении заказов и в закон о защите конкуренции, в части страховых услуг. Более того, несколько прямолинейное, на наш взгляд, понимание подпункта 9 п. 1 ст. 18 закона о защите конкуренции (необходимость проведения конкурса органами исполнительной власти, местного самоуправления, внебюджетными фондами, естественными монополиями по отбору страховщиков по личному, в том числе медицинскому страхованию) привело к появлению рекомендаций ФАС России о необходимости конкурсного отбора страховщиков для оказания услуг по ОМС работникам бюджетных организаций и предприятий. Подобные конкурсы не подпадают под действие закона о размещении заказа (см. ст. 1 закона) и практически не контролируются ФАС, что открывает дорогу злоупотреблениям и расширяет сферу потенциальных (и фактических) нарушений антимонопольного законодательства.
Чтобы устранить несоответствия антимонопольного законодательства практике проведения конкурсных отборов поставщиков страховых услуг, следует внести изменения в федеральные законы N 94-ФЗ и 135-ФЗ, учитывающие особенности страхового законодательства и страховой услуги.
В законе о защите конкуренции подпункт 9 пункта 1 статьи 18 необходимо сформулировать следующим образом: "9) личное страхование, в том числе добровольное медицинское страхование", поскольку ОМС всех работающих граждан проводится за счет уплаченного работодателем единого социального налога, при этом необходимость уплаты этого налога и его величина определяются не желанием работодателя, а НК РФ, следовательно, расходы бюджетной организации на ОМС своих работников не зависят от факта проведения конкурса и его итогов. Более того, проведение подобных конкурсов увеличивает бюджетные расходы на их организацию и ущемляет право страхователей на свободный выбор страховой организации, предусмотренных ст. 9 Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" от 28.06.91 N 1499-1, в действующей редакции (далее по тексту - закон о медицинском страховании).
Изменения закона о размещении заказов должны быть более существенными.
Во-первых, условия размещения заказов на финансовые и, прежде всего, страховые услуги целесообразно выделить в отдельную главу закона, по аналогии со специальной главой 2.1, посвященной открытым конкурсам на создание произведений науки и искусства, или, по меньшей мере, дополнить перечень конкурсных требований критериями, учитывающими особенности финансовых, в том числе страховых услуг. В эту новую главу (или особенную статью) должны входить требования к содержанию конкурсной документации, условиям допуска, критериям и методике конкурсного отбора страховщиков, порядку подачи конкурсных заявок, процедуре их рассмотрения и принятия решения.
В социальном страховании, в том числе и ОМС, необходимо усилить контроль за проведением конкурсов со стороны федеральных надзорных органов в сфере страхования и здравоохранения. Это уже сегодня позволило бы избежать присущих региональным конкурсам нарушений. Желательно исключить из числа заказчиков конкурсов ОМС органы управления здравоохранением вследствие их заинтересованности в итогах конкурса, поскольку победитель конкурса на право ОМС получает право контроля качества работы подведомственных им медорганизаций.
Необходимо также учитывать, что выбор государственным или муниципальным заказчиком страховщика для ОМС неработающего населения лишает застрахованных права выбора страховщика, которое предусмотрено ст. 6 закона о медицинском страховании. Это явное противоречие между антимонопольным и страховым законодательством на практике решается в пользу первого, создавая дополнительные возможности нарушения законного права застрахованных граждан на выбор СМО. Кроме того, если неработающие граждане и граждане, занятые в государственных учреждениях и приравненных к ним структурах, воспользуются своим законным правом на выбор страховщика, то проведение конкурсов по ОМС вступит в противоречие с фактически сформировавшейся потребностью на выделение средств по заключенным договорам ОМС.
Во-вторых, к числу конкурсных критериев при выборе страховщиков для заключения договоров обязательного страхования не может относиться цена контракта.
При проведении ОСАГО цена страховой услуги (страховая премия и страховой тариф) определяется согласно Постановлению Правительства РФ от 08.12.2005 N 739, в действующей редакции, и применительно к конкретному договору страхования является величиной фиксированной, не подлежащей пересмотру без изменения факторов страхового риска, перечень которых также установлен законодательством. При неправильном, с отступлениями от Постановления N 739, расчете тарифа ФССН применяет санкции к страховщику. Таким образом, цена контракта по ОСАГО является величиной заранее определенной и не подлежащей изменению участниками конкурса.
В ОМС ситуация во многом аналогична. Финансовые отношения между субъектами ОМС (СМО, ТФОМС, медицинские учреждения, страхователи, застрахованные) определены: ст. 10, 12, 17, 24 закона о медицинском страховании; действующей Программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи*(1); приказом Федерального фонда ОМС от 31.08.07 N 181 "О правилах организации деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования по установлению порядка и условий формирования резервов, состава и норматива расходов на ведение дела страховыми медицинскими организациями, осуществляющими обязательное медицинское страхование".
Программа госгарантий определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу ее объема, подушевые нормативы финансирования Программы и порядок формирования тарифов на медпомощь, предоставляемую гражданам на территории РФ бесплатно. Оказание медицинской помощи финансируется за счет средств ОМС в соответствии с базовой программой ОМС и за счет средств бюджетов всех уровней в соответствии с Программой госгарантий.
Согласно п. 30 части III Приказа ФФОМС N 181 "норматив расходов на ведение дела (РВД) по ОМС рассчитывается ТФОМС, принимается решением его правления и устанавливается в договоре в процентном отношении от стоимости территориальной программы ОМС (за исключением дотаций ТФОМС)".
Приведенные документы подтверждают, что цена государственного или муниципального контракта и по страховой услуге ОМС определяется утвержденными в установленном порядке нормативами и тарифами, является фиксированной величиной и, следовательно, не может произвольно изменяться страховщиком - участником конкурсного отбора и не может служить конкурсным критерием. Применительно к обязательному государственному личному страхованию отдельных категорий служащих (военнослужащих, служащих МВД, ФСБ и т.д.) риски и минимальные размеры страховых сумм, а следовательно, и минимальная цена страховой услуги и контракта должны определяться, согласно ст. 936 ГК РФ, соответствующими законами и, в силу этого требования, являются заранее рассчитанными, фиксированными величинами. Таким образом, и применительно к обязательному государственному личному страхованию цена контракта не может служить критерием конкурсного отбора страховщика.
В-третьих, в законе о размещении заказов необходимо установить понятную, проверяемую и объективную систему критериев конкурсного отбора исполнителя государственного или муниципального заказа на страховые услуги.
Действующая редакция закона о размещении заказов (ст. 28) предусматривает, что для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки, наряду с ценой контракта, по следующим критериям:
1) функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;
1.1) качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг;
2) расходы на эксплуатацию товара;
3) расходы на техническое обслуживание товара;
4) сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;
5) срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;
6) объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг.
Не допускается использование иных критериев оценки заявок на участие в конкурсе. При этом значимость критериев, указанных в пунктах 1 и 1.1, не может составлять более 20% (по некоторым видам заказов, в том числе на медицинские услуги - 45%). Такие показатели, как расходы на эксплуатацию и на техническое обслуживание товара, к страховым услугам неприменимы, а понятия "сроки и объем предоставления гарантии качества товара, работ, услуг" требуют пояснений, поэтому в первую очередь рассмотрим показатели качества, квалификации и сроков оказания страховых услуг. Важным условием выбора критерия для конкурсного отбора является его объективность и проверяемость на этапе рассмотрения конкурсных заявок.
Целью страховой услуги и страховой деятельности вообще, в том числе и в соответствии со ст. 2 и 3 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" от 27.11.92 N 4015-1 является защита интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации и ее субъектов и муниципальных образований при наступлении определенных (договором или программой страхования) страховых случаев.
Страховая защита при наступлении страхового случая обеспечивается страховыми выплатами или, в отдельных, предусмотренных законом или договором случаях, путем предоставления необходимых услуг: медицинских - в медицинском страховании, юридических или иных - при страховании, например, выезжающих за рубеж и др. В медицинском страховании защита реализуется посредством предоставления страхователям (застрахованным) медицинской помощи или услуг, предусмотренных договором (программой). Следовательно, основными составляющими качества страховых услуг можно считать полноту и своевременность страховых выплат, в медицинском страховании - полноту и срок предоставления медицинских услуг. Одновременно большое значение для страхователя и застрахованных могут иметь сервисные услуги, предлагаемые страховщиком в дополнение к основной услуге: наличие специального call-центра для экстренного предоставления м
