Административная ответственность за нарушение при размещении заказов (Ю.К. Борисов, "Советник бухгалтера", N 10, октябрь 2008 г.)

Административная ответственность за нарушение при размещении заказов

                                   По материалам НИОК для нужд ФАС России

Часто меняющееся законодательство в системе государственного и муниципального заказа и как следствие постоянная корректировка оснований для привлечения заказчиков к административной ответственности требуют от последних максимальной собранности и точного соблюдения норм закона. Заказчикам следует четко знать, что нужно соблюдать и какая ответственность грозит за подобные нарушения закона.

За что привлекают?

На практике чаще всего встречаются нарушения, указанные в ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ, то есть в большинстве случаев заказчики нарушают порядок размещения заказов. Другими словами, не соблюдают требования, установленные Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ к срокам опубликования в официальном печатном издании или размещения на официальном сайте извещения о проведении торгов, протоколов заседаний комиссии, конкурсной документации, документации об аукционе, требований к порядку предоставления конкурсной документации, документации об аукционе, порядку вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, порядку отбора участников конкурса (аукциона).

Среди основных нарушений законодательства о размещении заказов, встречающихся на практике, необходимо отметить следующие:

- выбор заказчиками неправильного способа размещения заказа;

- установление заказчиками противоречащих Закону N 94-ФЗ требований к участникам размещения заказа;

- необоснованный отказ в допуске участников размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок;

- установление в извещении о проведении конкурса (аукциона), конкурсной документации (документации об аукционе) не предусмотренных Законом N 94-ФЗ критериев оценки заявок на участие в конкурсе (аукционе);

- отсутствие в извещении о проведении конкурса (аукциона) и конкурсной документации (документации об аукционе) порядка оценки заявок на участие в конкурсе (аукционе).

Что грозит?

Нарушение процедур размещения заказа грозит санкциями со стороны органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов, прокуратуры, других органов, наделенных соответствующими полномочиями, а также штрафом в размере от 30 до 50 тыс. руб., который грозит всем членам соответствующей комиссии (конкурсной, аукционной, котировочной либо единой), подписавшим неправомочный документ.

Если нарушение было совершено вне компетенции комиссии, то штраф налагается на ответственное лицо, оформлявшее и утверждавшее документы, либо на государственного или муниципального служащего, отвечающего за размещение заказа.

Рассмотрим наиболее проблемные вопросы, связанные с наступлением ответственности за нарушения законодательства о размещении заказов.

Нарушение порядка размещения информации о размещении заказов, порядка приема заявок на участие в заказе

Часть 1 ст. 7.30 КоАП РФ предусматривает ответственность должностного лица государственного или муниципального заказчика за нарушение сроков опубликования в официальном печатном издании или сроков размещения на официальном сайте в сети Интернет информации о размещении заказов, опубликования в официальном печатном издании или размещение на официальном сайте в сети Интернет такой информации с нарушением требования законодательства о размещении заказов; нарушение сроков направления в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти приглашений на участие в закрытом конкурсе или аукционе, протоколов вскрытия конвертов с заявками на участие в закрытом конкурсе, протоколов оценки и сопоставления заявок на участие в закрытом конкурсе, протоколов рассмотрения заявок на участие в закрытом аукционе, протоколов аукциона; а также за нарушение указанными должностными лицами порядка предоставления конкурсной документации или документации об аукционе, порядка разъяснения такой документации, порядка приема заявок на участие в конкурсе, заявок на участие в аукционе или заявок на участие в запросе котировок.

Привлечению к ответственности по ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ подлежит лицо, которое, согласно локальному нормативному правовому акту государственного или муниципального заказчика, уполномоченного органа, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган (отдел) задач и функций.

Практика свидетельствует, что больше всего данных нарушений допускают муниципальные заказчики.

В соответствии с п. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу п. 3 ст. 34 Закона N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Исходя из изложенного, в случае если уставом муниципального образования и принятым в соответствии с ним постановлением главы администрации о размещении заказов установлено, что организацией конкурсных торгов занимается конкретный отдел администрации муниципального образования, то вся ответственность за нарушения, указанные в ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ и допущенные должностным лицом, ляжет на плечи начальника этого отдела.

При решении вопроса о правомерности привлечения должностного лица к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ, тот факт, что обязанности, за невыполнение которых и наступает ответственность для должностного лица - начальника соответствующего отдела муниципального заказчика, в реальности исполняют конкретные специалисты отдела. Это может быть закреплено в должностной инструкции специалиста, в приказе о возложении на него соответствующих обязанностей, контракте муниципального служащего, а также в положении о соответствующем отделе администрации муниципального образования.

Нарушения порядка отбора участников размещения заказов

Часть 2 ст. 7.30 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение членом конкурсной или аукционной комиссии порядка отбора участников конкурса или участников аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт, в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов. Следует иметь в виду, что субъектом ответственности по указанным нарушениям является как член конкурсной или аукционной комиссии, так и член единой комиссии по организации и проведению торгов (конкурсов, аукционов), осуществляющей функции, предусмотренные частями 6 - 8 ст. 7 Закона N 94-ФЗ.

Установление не предусмотренных законом требований

Часть 4 ст. 7.30 КоАП РФ предусматривает административную ответственность должностного лица государственного или муниципального заказчика, должностного лица уполномоченного органа за установление требований к представлению участниками размещения заказа в составе заявки на участие в аукционе не предусмотренных законодательством о размещении заказов документов и сведений.

Субъектом указанного правонарушения является должностное лицо.

Согласно статье 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

При этом в соответствии с примечанием к вышеуказанной норме совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники организаций несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Административная ответственность по ч. 4 ст. 7.30 КоАП РФ наступает в отношении только должностных, а не юридических лиц.

На практике остро стоит вопрос о привлечении к административной ответственности по ч. 4 ст. 7.30 КоАП РФ лица, в действиях которого имеются признаки административного правонарушения, в случае если к моменту возбуждения дела такое лицо перестало осуществлять организационно-распорядительные функции руководителя предприятия.

Как указал Верховный Суд РФ в Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за второй квартал 2006 года от 27.09.2006, прекращение трудовых отношений с руководителем предприятия, осуществлявшим организационно-распорядительные функции, не исключает возможности возбуждения производства по делу об административном правонарушении в отношении этого лица и привлечения его к административной ответственности, так как правонарушение было допущено им в период исполнения служебных обязанностей.

Данные выводы можно распространить и на ситуации, связанные с привлечением к административной ответственности по статье 7.30 КоАП РФ (в том числе и по части 4 данной статьи).

Таким образом, в случае если на момент совершения правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.30 КоАП РФ, лицо являлось субъектом правонарушения, оно может быть привлечено к административной ответственности вне зависимости от того, что к моменту возбуждения дела оно утратило статус руководителя предприятия и перестало осуществлять организационно-распорядительные функции.

Непредставление в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказа, испрашиваемых им документов и сведений

Статьей 19.7.2 КоАП РФ установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, сведений (информации), если представление таких сведений (информации) является обязательным, либо представление заведомо недостоверных сведений.

В соответствии со статьей 17.1 Закона N 94-ФЗ специализированные организации, оказывающие услуги по обслуживанию официального сайта и обеспечению его функционирования, являющиеся операторами электронных площадок, обязаны представлять в органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, по требованию таких органов необходимые им документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию о размещении заказов (в том числе информацию о размещении заказов, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну).

Статья 17.1 Закона N 94-ФЗ не устанавливает конкретный срок для представления указанных документов и сведений. Следовательно, они должны быть представлены в сроки, обозначенные самим уполномоченным органом. В случае нарушения указанных требований наступает ответственность, предусмотренная статьей 19.7.2 КоАП РФ.

Всегда ли суд на стороне контролеров?

Участвуя в судебных разбирательствах, органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, не всегда находят поддержку у судов.

Так, органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, сталкиваются с противодействием судов при рассмотрении дел, связанных с выбором заказчиками неправильного способа размещения заказа.

Например, ФАС Восточно-Сибирского округа в постановлении от 27.09.2007 N А19-26505/06-Ф02-6846/07 отказал в удовлетворении требований органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов, о признании действий государственного заказчика по выбору способа размещения заказа методом запроса котировок цен на разработку оригинал-макетов и печать полиграфической продукции при том, что размещение заказа осуществлялось по конкретным заявкам заказчика и для которых отсутствует функционирующий рынок, противоречащими требованиям ч. 2 ст. 42 Закона N 94-ФЗ и признании размещения заказа на разработку оригинал-макетов и печать полиграфической продукции для нужд субъекта РФ недействительным.

Суд разъяснил, что предметом размещения заказа в рассматриваемом случае явилась не поставка товара в виде полиграфической продукции, а выполнение работ по разработке оригинал-макетов и печати полиграфической продукции. При этом из протоколов заседаний котировочной комиссии следует, что рассматривалось несколько участников, подавших котировочные заявки.

Учитывая названные обстоятельства, суд пришел к выводу о том, что размещение заказа было осуществлено не по конкретным заявкам. Круг организаций и индивидуальных предпринимателей, способных выполнить указанные работы, является неограниченным, при этом работы могут быть выполнены по заказу любого лица, что свидетельствует о наличии функционирующего рынка. Поэтому в рассматриваемом случае выбор способа размещения заказа методом запроса котировок цен признан судом соответствующим действующему законодательству.

ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 21.05.2008 N А56-39485/2007 признал недействительным предписание органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов, о прекращении администрацией субъекта РФ проведения конкурса на право заключения государственного контракта на ремонт и сервисное обслуживание электронно-вычислительной техники, поскольку решение администрации о размещении названного заказа на торгах в форме конкурса было вынесено до установления Правительством РФ перечня услуг, размещение заказов на которые осуществляется путем проведения аукциона.

Участвуя в судебных разбирательствах, основаниями для начала которых послужило установление заказчиками противоречащих Закону N 94-ФЗ требований к участникам размещения заказа, органы, уполномоченные в сфере размещения заказа, как правило, находят в судах поддержку.

Так, ФАС Волго-Вятского округа в постановлении от 28.04.2008 N А28-8925/2007-397/27 отказал заказчику в признании недействительным предписания органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов, исходя из того, что установление в качестве условия к допуску в конкурсе наличия лицензии на работу со сведениями, составляющими государственную тайну, является незаконным.

В случае установления органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов, факта необоснованного отказа заказчиком в допуске участников размещения заказа к участию в торгах, запросе котировок суды, как правило, также поддерживают позицию указанного органа (см., например, постановление ФАС Поволжского округа от 24.01.2008 N А72-4013/07).

Если же в извещении о проведении конкурса (аукциона), конкурсной документации (документации об аукционе) установлены не предусмотренные Законом N 94-ФЗ критерии оценки заявок на участие в конкурсе (аукционе) либо в извещении о проведении конкурса (аукциона) и конкурсной документации (документации об аукционе) отсутствует порядок оценки заявок на участие в конкурсе (аукционе), суды поддерживают позицию органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов.

ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 24.03.2008 N А56-12841/2007 отказал в признании незаконным решения органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов о несоблюдении государственным заказчиком требований закона при размещении государственного заказа на выполнение работ по централизованному уходу за зелеными насаждениями Инженерного сада и замка, Мраморного дворца, Летнего сада, поскольку конкурсная документация не содержит конкретных сведений о порядке оценки заявок (начисления баллов), при этом фактически оценка заявок участников осуществлялась конкурсной комиссией по произвольным правилам.

Таким образом, решение указанных споров зависит от того, какие доказательства представят стороны в обоснование своих требований и возражений.

В этой связи заказчикам, размещая заказ, надлежит, прежде всего, учитывать, что установленные Законом N 94-ФЗ нормы носят императивный характер и нарушение прямо предусмотренных в данном законе положений обернется наступлением административной ответственности.

Ю.К. Борисов,

заместитель руководителя ООО "ЦМБН"

"Советник бухгалтера", N 10, октябрь 2008 г.