Реформирование единой энергосистемы России: проблемы и тенденции (В. Синюгин, "Корпоративный юрист", N 7, июль 2008 г.)

Реформирование единой энергосистемы России: проблемы и тенденции

В статье представлен анализ положений Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" о перераспределении полномочий исполнительных органов власти в электроэнергетике России, обозначены возможные последствия преемственности корпоративного уровня управления в отрасли, а также даны рекомендации по достижению предельной централизации полномочий в сфере государственного управления электроэнергетической отраслью

С началом реформ в конце прошлого столетия наша страна отошла от строгого государственного планирования и монопольной государственной собственности. Процессы преобразований затронули все сферы жизни общества и в первую очередь систему хозяйствования. Однако изменения происходили не везде одинаково по срокам, способам и глубине. Так, с учетом социально-экономической и политической значимости электроэнергетики государственное управление здесь было преимущественно заменено операционным и корпоративным, что позволило развить рыночные механизмы в экономике и не привело к системным коллапсам в отрасли. При этом отрасль в целом воспринималась чиновниками как естественно-монопольная и не имеющая предпосылок для формирования конкурентной среды, а государственная составляющая системы управления в ней была сведена к методам тарифицирующего воздействия и характеризовалась многообразием органов государственной власти, децентрализованная деятельность которых не всегда обеспечивала необходимый уровень межведомственной координации.

На федеральном уровне до вступления в силу Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ Президента РФ) полномочия между ведомствами распределялись следующим образом:

- реформирования, структурных преобразований и технического регулирования были формально отнесены к ведению преобразованного ныне Министерства промышленности и энергетики;

- распределением бюджетных инвестиций, мониторингом запасов топлива и некоторыми другими вопросами занималось в настоящее время упраздненное Федеральное агентство по энергетике;

- тарифное регулирование, формирование сводного прогнозного (планового) баланса производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам РФ и субъектам оптового рынка, а также участие в государственном контроле за инвестиционной деятельностью осуществляла Федеральная служба по тарифам;

- технический контроль и надзор в электроэнергетике был закреплен за Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- антимонопольное регулирование, в том числе межотраслевое, производила Федеральная антимонопольная служба;

- управление пакетами акций электроэнергетических компаний, принадлежащих РФ, вело Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (теперь - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом).

Не меньшее значение для отрасли имеет деятельность межведомственных регулирующих органов государственной власти федерального уровня, таких, как Федеральное агентство водных ресурсов (в части управления водными ресурсами, используемыми гидроэлектростанциями), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (в части государственного контроля и надзора за использованием природных ресурсов в целом). Инвестиционная деятельность в отрасли координируется Министерством экономического развития и торговли (с 13 мая 2008 г. - Министерством экономического развития), а Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий принимает участие в ликвидации возникающих в электроэнергетике чрезвычайных ситуаций.

Формирование регулирующей среды в отрасли на региональном уровне находится в ведении органов государственной власти субъектов РФ, которые:

- устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию;

- осуществляют контроль за деятельностью гарантирующих поставщиков в части обеспечения надежного энергоснабжения населения;

- утверждают и согласовывают инвестиционные программы;

- согласовывают использование водных ресурсов гидроэлектростанций и размещение объектов электроэнергетики, находящихся на территориях соответствующих субъектов РФ;

- создают штабы по обеспечению безопасности электроснабжения и обеспечивают их функционирование.

На муниципальном уровне управление электроэнергетикой осуществляется только в случаях, когда специальным законом субъекта РФ предусматривается передача органам местного самоуправления полномочий по государственному регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую от источника, обеспечивающего снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования. Таким образом, управление электроэнергетической отраслью в РФ имеет характер государственной управленческой деятельности, которая может осуществляться органами местного самоуправления в порядке делегирования им полномочий по единственному виду деятельности - регулированию тарифов на тепловую энергию в границах муниципального образования.

В системе государственного регулирования в отрасли на федеральном и региональном уровне имеется два вида органов государственного управления:

1) специализированные (деятельность которых имеет своим предметом преимущественно управляющее воздействие на электроэнергетику);

2) и межотраслевые (осуществляющие регулирование в отрасли постольку, поскольку складывающиеся в ней правоотношения попадают в сферу компетенции данных органов)*(1). Система управления в электроэнергетике является государственной управленческой деятельностью, производимой органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, основанной на принципах иерархии (взаимоподчинения) составляющих ее уровней и разграничения полномочий.

Кроме того, источниками государственного управления в хозяйственных системах (и в электроэнергетике в том числе) все чаще выступают международно-правовые документы. По справедливому выражению Ю. Тихомирова, в настоящее время "растущий объем социально-экономических и иных связей государств создает объективную основу для удлинения радиуса действий исполнительных органов национальных государств. Формируется механизм международного управления как в рамках общих, так и специальных структур и программ взаимодействия"*(2).

Исходя из изложенного, на сегодняшний день в системе управления электроэнергетической отраслью можно выделить следующие уровни: - международный уровень, представленный ключевыми для электроэнергетики международно-правовыми документами, в том числе Киотским протоколом, Европейской энергетической хартией и др.;

- государственный уровень, подразделяемый на федеральный и региональный (субъектов РФ) подуровни, включающие специализированную и межведомственную составляющие;

- корпоративный уровень, представленный РАО "ЕЭС России";

- уровень саморегулирования, представленный инфраструктурными и коммерческими субъектами оптового и розничных рынков электроэнергии.

Проблемы преемственности корпоративного уровня управления

Завершающая реорганизация РАО "ЕЭС России"*(3) путем выделения из нее всех компаний целевой структуры отрасли*(4) с одновременным прекращением существования РАО "ЕЭС России" как юридического лица порождает ряд практических и теоретических вопросов. Наибольший интерес при этом представляет проблематика преемственности корпоративного уровня управления в отрасли в условиях появления новых инфраструктурных и коммерческих субъектов и сопутствующего возрастания требований потребителей к качеству и стоимости оказываемых услуг, в том числе к надежности и бесперебойности энергоснабжения. Обеспокоенность вызывает целый ряд проблем:

- возможное нарушение общей сбалансированности управленческой системы, которая во многом является основой для предотвращения технологических сбоев, обусловленных отсутствием системы превентивного мониторинга по некоторым вопросам и механизмам ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- снижение уровня профессионального и экспертного обеспечения, нарушение предусмотренной последовательности преобразований в электроэнергетической отрасли, в том числе недоформирование в ней отдельных компонентов рыночной системы;

- отсутствие действенной системы долгосрочного прогнозирования и планирования, которая определяет устойчивость функционирования как инфраструктурных субъектов электроэнергетики (сетевых, диспетчерующих и организующих торговлю), так и собственно коммерческих участников рынка на общероссийском отраслевом уровне;

- неэффективное, разрозненное, не имеющее комплексной природы государственное регулирование вопросов, ранее находившихся в компетенции РАО "ЕЭС России", способное породить коллективную безответственность всей системы государственных органов за состояние отрасли в целом;

- снижение удовлетворенности потребителей качеством предоставляемых в электроэнергетике услуг и рост социальной напряженности в условиях отсутствия прозрачной и понятной потребителю системы контроля в отрасли;

- снижение инвестиционной привлекательности отрасли в случае отсутствия между ее коммерческими и инфраструктурными субъектами необходимого баланса, который обеспечивал бы инвесторам адекватную мировой практике норму доходности на инвестированный капитал.

Как представляется, адекватным ответом на неизбежно возникающие в связи с реорганизацией РАО "ЕЭС России" управленческие, производственные и технологические риски должно стать формирование "сильного" регулирующего органа (возможно, за счет централизации разрозненных полномочий в рамках компетенции одного из имеющихся отраслевых федеральных органов исполнительной власти). Не меньшее значение при этом имеет и повышение уровня саморегулирования в системе управления электроэнергетической отраслью.

Проводить намеченные преобразования необходимо с учетом имеющегося зарубежного опыта государственного регулирования в сфере электроэнергетики. Наибольший интерес здесь представляет Федеральная энергетическая комиссия США и система регулирующих энергетику органов на уровне штатов, в основу деятельности которых положены прозрачные и отвечающие интересам потребителей цели. Кроме того, этим органам обеспечена максимальная независимость от иных органов государственной власти, которой сопутствует коллегиальность принятия любых решений*(5).

Целеполагающими критериями для регулирующего органа в рамках европейского энергетического пространства являются показатели энергосбережения и использования возобновляемых источников энергии*(6).

Методология и инструментарий государственного управления

Созданию единого центра государственного регулирования в электроэнергетике после реорганизации РАО "ЕЭС России" должно сопутствовать соответствующее определение методологии и инструментария. Как представляется, набор методов государственного управления такого органа должен позволять воздействовать на основные стадии жизненного цикла объекта регулирования, условно обозначенные нами как:

а) прогнозирование, проектирование создания и планирование деятельности;

б) допуск на рынок;

в) функционирование;

г) развитие;

д) контроль и правоприменение, в том числе ухода с рынка;

е) анализ итогов работы. Данный подход предполагает использование совокупности следующих методов государственного управления:

1) разрешительных (лицензирование, аттестация и др.);

2) правоприменительных (досудебное административное рассмотрение споров и жалоб субъектов отрасли и др.);

3) экономических (тарифное регулирование в предусмотренных законодательством сферах, обеспечение адекватной нормы доходности на инвестированный капитал для инвесторов, долгосрочное (стратегическое) и среднесрочное планирование и прогнозирование развития электроэнергетики и др.);

4) оперативных (проведение соответствующих селекторных совещаний, мониторинг, сбор информации, содействие субъектам отрасли в ликвидации чрезвычайных ситуаций и др.).

Что касается способов централизации полномочий в рамках одного органа государственной власти, то, на наш взгляд, в качестве возможных вариантов могут рассматриваться:

- максимальная централизация (предполагает ликвидацию или существенное усечение полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного управления в электроэнергетике; объединение в рамках одного существующего или вновь создаваемого специального отраслевого регулирующего федерального органа исполнительной власти предельного объема полномочий с формированием при нем экспертной коллегии с широкими полномочиями и ответственностью, а также наделением его функциями координации деятельности иных уполномоченных в данной сфере органов государственной власти)*(7);

- средняя централизация (предполагает наделение такого органа лишь функциями по координации иных федеральных органов государственной власти, продолжающих осуществлять разрозненное государственное управление);

- низкая централизация (предполагает закрепление существующей системы государственного управления на неопределенный срок).

Таким образом, в условиях прекращения деятельности РАО "ЕЭС России" обществу, государству и отраслевым субъектам необходим единый центр ответственности за состояние отрасли, обладающий соответствующими полномочиями и комплексным набором методов государственного регулирования, о которых говорилось выше. С учетом этого третий вариант централизации видится недопустимым, а второй - возможным для использования лишь в условиях крайне успешного развития событий.

Наиболее приемлемым с точки зрения минимизации возможных рисков представляется вариант максимальной централизации полномочий в рамках одного регулирующего органа государственной власти в сочетании с развитием и всемерной государственной поддержкой органов саморегулирования коммерческих и инфраструктурных субъектов отрасли (прежде всего Совета рынка, создание которого предусмотрено последними поправками в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. "Об электроэнергетике"*(8)). Именно такой подход сможет стать адекватной основой для последовательного, поступательного завершения структурных преобразований в электроэнергетической отрасли.

Однако в каких объемах надлежит сокращать объемы полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования в электроэнергетической отрасли? Сегодняшний спектр регуляторных полномочий этих органов сформировался в ходе первого этапа оптимизации их деятельности - в период реализации подготовительных мероприятий по проведению реформы в электроэнергетике, когда субъекты РФ утратили значительную часть закрепленных за ними функций, в частности право согласования вывода энергоснабжающих организаций на Федеральный оптовый рынок электроэнергии (мощности) (ФОРЭМ)*(9).

Меры по укреплению "вертикали власти", последовательно реализуемые руководством страны в последние годы, в том числе по централизации полномочий федеральных органов исполнительной власти в ключевых для страны сферах, свидетельствуют о необходимости перехода ко второму этапу пересмотра функций региональных органов исполнительной власти в сфере государственного регулирования электроэнергетики. Данный процесс может развиваться как в направлении полной ликвидации регионального звена с передачей его полномочий в территориальные подразделения отраслевого регулирующего федерального органа, так и в направлении сохранения за региональными органами части технических и координационных функций (например, по созданию и обеспечению работы штабов по безопасности электроснабжения).

Следует отметить, что закрепление предлагаемого объема и методов регулирующих воздействий за одним органом предполагает отказ от принципов разделения полномочий между различными разновидностями федеральных органов (министерствами, службами и агентствами), провозглашенных при проведении административной реформы в 2004 г.*(10)

Вместе с тем опыт реализации административной реформы в течение четырех последних лет показал невозможность тотального разграничения уровней компетенции в зависимости от типологии федерального органа государственной власти. Так, если на первых порах реформирования происходило разовое смещение функций, то последующее создание новой формы федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов РФ, наделенных полномочиями по определению основных направлений государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в соответствующей сфере) продемонстрировало отход государства от первоначальных принципов административной реформы*(11).

Приведем два показательных примера:

- Федеральная служба по труду и занятости по Постановлению Правительства РФ от 30 июня 2004 г. "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" получила право оказания государственных услуг;

- основным предметом деятельности Федерального медико-биологического агентства (подведомственного Министерству здравоохранения и социального развития РФ) стало выполнение функций по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов по пилотируемым программам, проведении водолазных и кессонных работ) и населения отдельных территорий по перечню, утверждаемому Правительством РФ.

При этом очевидно, что такие исключения устанавливались в связи с объективным характером и особенностями деятельности тех или иных органов государственной власти. Каждый из этих органов имел определенные основания для корректировки характера и объема осуществляемых функций, что свидетельствует о ситуативности ограничений, установленных Указами.

Недостаточная эффективность принципов жесткого разграничения функций и подчиненности федеральных органов исполнительной власти неоднократно отмечалась в правовой литературе*(12). Так, по мнению О. Панковой, нахождение федеральных служб и агентств в ведении федеральных министерств "не способствует эффективности государственного управления, поскольку обусловливает стремление федеральных министров напрямую руководить деятельностью подчиненных им органов, в том числе оказывать непосредственное влияние на то, как расходуются государственные средства федеральными агентствами и выполняются контрольно-надзорные функции федеральными службами при том, что сами министерства почти полностью выпадают из сферы управленческого воздействия указанных органов"*(13).

Тем не менее в соответствии с Указом Президента РФ государственные комитеты РФ были преобразованы в федеральные агентства, лишены функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере и подчинены соответственно вновь созданному Министерству спорта, туризма и молодежной политики и Министерству сельского хозяйства. Данные решения Президента Д. Медведева позволяют говорить о возвращении к общей модели разграничения государственных функций в зависимости от типологии федерального органа исполнительной власти.

Вместе с тем Указ Президента РФ не провозгласил отхода от принципов прямого подчинения ряда федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ и Правительству РФ (сформировавшихся в результате адаптации административной реформы к условиям правоприменения) и не подтвердил намерения вернуться к тотальному разграничению компетенций федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их типологии. В связи с этим допустимость предлагаемой централизации полномочий в сфере государственного управления в электроэнергетике будет предопределяться дальнейшими решениями Президента РФ в отношении федеральных органов исполнительной власти, находящихся в непосредственном ведении Правительства РФ.

По мнению большинства российских ученых, нахождение федеральных служб и агентств в непосредственной подведомственности Правительства РФ позволит им эффективнее осуществлять возложенные на них функции*(14). На наш взгляд, отнесение ряда федеральных органов исполнительной власти, в частности ФАС России, Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы по финансовому мониторингу, ФСФР РФ и пр., к непосредственной подведомственности Правительства РФ обусловлено межотраслевым характером закрепленных за ними функций. Перечисленные федеральные службы фактически образуют особый вид федеральных органов исполнительной власти, объединяющих в себе такие группы регулирующих полномочий, которые эффективнее осуществляются на межотраслевом уровне единым органом государственной власти с централизованными полномочиями.

В. Синюгин,

Председатель Правления ОАО

"Федеральная гидрогенерирующая компания",

член Правления ОАО РАО "ЕЭС России",

кандидат юридических наук

"Корпоративный юрист", N 7, июль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Например, возникновение чрезвычайной ситуации, реализация инвестиционного проекта и т.д.

*(2) Тихомиров Ю. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., перераб. и дополн. М., 2008. С. 588.

*(3) Одобрена внеочередным общим собранием акционеров компании в октябре 2007 г.

*(4) ОАО "ОГК-1", ОАО "ОГК-2", ОАО "ОГК-3", ОАО "ОГК-4", ОАО "ОГК-6", ОАО "ТГК-1", ОАО "ТГК-2", ОАО "Мосэнерго", ОАО "ТГК-4", ОАО "ТГК-6", ОАО "Волжская ТГК", ОАО "ЮГК ТГК-8", ОАО "ТГК-9", ОАО "ТГК-10", ОАО "ТГК-11", ОАО "Кузбассэнерго", ОАО "Енисейская ТГК (ТГК-13)", ОАО "ТГК-14", ОАО "ГидроОГК", ОАО "ФСК ЕЭС" и ОАО "Сочинская ТЭС". Также вновь создаваемых компаний: ОАО "Холдинг МРСК" (объединяет активы распределительного сетевого комплекса) и ОАО "РАО Энергетические системы Востока" (объединяет энергетические активы Дальнего Востока и изолированных энергосистем).

*(5) Доступно на сайте: http://www.ferc.gov/

*(6) Так, недавно Еврокомиссией был установлен норматив достижения целевого показателя использования возобновляемых источников энергии для стран ЕС до 2020 г. на уровне 20%.

*(7) Следует обратить внимание на то, что вариант максимальной централизации полномочий не предполагает полного отказа от межведомственных регуляторов, т.е. не преследует цель абсолютного обособления регулирования в электроэнергетической отрасли.

*(8) Федеральный закон от 04.11.2007 г. N 250-ФЗ.

*(9) Федеральный закон от 14.04.1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" в редакции от 11.02.1999 г.

*(10) См., например: указы Президента РФ от 09.03.2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20.05.2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указы).

*(11) Постановление Правительства РФ от 27.10.2007 г. "О государственном комитете Российской Федерации по делам молодежи".

*(12) См.: Административная реформа: проблемы развития и совершенствования. Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2 / Под ред. Н. Хаманевой.

*(13) Министерства и ведомства: учеб. пособие / Под ред. А. Козырина и Е. Глушко. М., 2008. С. 43.

*(14) См., например: Россинский Б. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. N 1. С. 21; Ткач А . Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. 2005. N 4.