Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы (А.Н. Ткач, "Право и экономика", N 4, апрель 2005 г.)

Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы

Участие в экономической жизни предполагает мониторинг и анализ основных направлений внутренней и внешней политики государства с тем, чтобы понять, что можно ожидать от власти в ближайшем будущем и в среднесрочной перспективе, и как эта политика отразится на деятельности и финансово-экономических ожиданиях субъектов предпринимательства. Именно поэтому внимание активных участников рынка сконцентрировано на стратегической магистрали государственных преобразований - административной реформе.

Общая характеристика изменений

Главный итог первого этапа проходящей в настоящее время административно-правовой реформы заключается в утверждении Президентом РФ новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Речь идет об Указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(1) и от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти*(2)".

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. Указа от 20 мая 2004 г. N 649) (далее здесь - Указ N 314) утверждена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В основе построения этой системы лежит идея о разделении всех функций федеральной исполнительной власти на государственно-политические и нормотворческие [1], контрольно-надзорные [2], функции по управлению государственным имуществом [3] и функции по оказанию государственных услуг (социальные) [4].

По смыслу подп. "а" п. 2 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под нормотворческими функциями понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Осуществление функций по контролю и надзору предполагает:

а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

б) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

в) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по управлению государственным имуществом в Указе N 314 понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Осуществление функций по оказанию государственных услуг означает предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Каждый из этих функциональных блоков закреплен за определенным видом (организационно-правовой формой) федеральных органов исполнительной власти; при этом выполнение одновременно нескольких функций одним видом федеральных органов без особого на то разрешения не допускается.

Согласно Указу N 314 за федеральным министерством закреплены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. В этой связи федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется вышестоящими субъектами государственно-управленческих отношений. Кроме того, федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

К компетенции федеральных служб отнесено осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны и безопасности. В своей деятельности федеральная служба правомочна издавать индивидуальные правовые акты, но не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

На федеральное агентство возложено осуществление функций по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Реализуя свою компетенцию, федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты; в то же время федеральное агентство не вправе издавать нормативно-правовые акты в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Как видно, функциональное размежевание федеральных органов исполнительной власти, хотя и обусловлено идеей оптимизации государственного управления, может носить нестабильный характер благодаря существенным дополнениям Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 о возможном наделении федеральных министерств правоприменительными функциями, а федеральных служб и агентств - нормотворческими полномочиями. Поэтому вполне реальна ситуация, когда федеральная служба, осуществляющая контроль или надзор за субъектами предпринимательства, сможет своими нормативно-правовыми актами устанавливать такие условия ее взаимоотношения с участниками рынка и условия функционирования бизнес-отношений, какие сочтет для себя нужными. Данное новшество получило крайне негативную оценку специалистов в средствах массовой информации, заявивших, что таким образом основное достижение реструктуризации федеральной исполнительной власти - размежевание нормотворческих и правоприменительных функций сведено на "нет".

Другой немаловажный аспект реструктуризации федеральной исполнительной власти - это новация в реализации формулы "руководство-подчинение" применительно к федеральным службам и федеральным агентствам.

Новая структура федеральных органов исполнительной власти предполагает традиционное разграничение всех федеральных министерств и ведомств на те, деятельностью которых руководит Президент РФ (так называемый президентский блок), и те, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство России (правительственный блок). Данный принцип обусловлен положениями ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", согласно которой Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а Правительство России осуществляет координацию деятельности этих органов. Такими органами, согласно Структуре федеральных органов исполнительной власти, являются: МВД России, Федеральная миграционная служба, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство специального строительства, Минюст России, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба РФ, СВР РФ, ФСБ России, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Кроме того, Правительство России руководит оставшимися федеральными органами исполнительной власти.

В отличие от прежней системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, новая схема предполагает особое позиционирование федеральных министерств. Теперь федеральные министерства осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет в отношении подведомственных органов организационные и финансово-бюджетные функции. Под контролем федерального министра находятся также и оперативно-тактические полномочия федеральных служб и агентств. Так, федеральный министр во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства России дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; он вправе отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом. Указанные полномочия федерального министра по своей сути являются правоприменительными, поэтому говорить о невмешательстве федерального министерства в деятельность подведомственных ему служб и агентств нельзя. На практике такая схема может привести к злоупотреблениям со стороны федерального министерства, например, при привлечении того или иного хозяйствующего субъекта к юридической (административной, налоговой и др.) ответственности.

В то же время следует отметить и о существенном недостатке новой схемы управления. Отдав контрольно-надзорные функции федеральным службам, подведомственным федеральным министерствам, последние остаются вне оперативно-тактического контроля. Получается, что федеральные службы будут следить за соблюдением законодательства со стороны правоприменителей, а пресекать незаконные действия своих головных министерств они не вправе. В этом случае субъектам предпринимательства следует уповать только на общий контроль Президента РФ и Правительства России, а также на прокурорский надзор.

Вышеуказанная схема управления характерна как для "правительственных", так и для "президентских" министерств. Однако некоторые федеральные службы и федеральные агентства все же сохранили свою самостоятельность. Особый правовой статус Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы по статистике, Федеральной службы по финансовым рынкам, ряда других федеральных ведомств, руководство которыми осуществляет непосредственно Правительство РФ, весьма позитивно оценен специалистами и представителями бизнес-элиты. Выделение этих органов за пределы общей схемы руководства - подчинения - позволяет избежать непосредственного влияния федеральных министерств на их деятельность, решить проблему конфликта интересов. Это, в свою очередь, позволяет федеральным службам и агентствам, руководство которыми осуществляет федеральное Правительство, контролировать деятельность всех "правительственных" федеральных министерств и осуществлять в отношении последних правоприменительные функции, в том числе и привлекать их к административной ответственности. Реализация данного принципа наиболее выгодна субъектам предпринимательства: так, подчинение Федеральной антимонопольной службы Правительству РФ позволяет эффективнее пресекать акты и действия федеральных органов исполнительной власти, ограничивающих конкуренцию на товарных рынках, Федеральной службе по финансовым рынкам - осуществлять полноценный контроль за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, Федеральной службе по тарифам - самостоятельно осуществлять государственное регулирование естественных монополий, цен (тарифов) на товары, работы, услуги, Федеральной службе государственной статистики - объективно формировать официальную статистическую информацию о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны.

"Президентский" блок федеральных органов исполнительной власти переносит новшества административной реформы практически безболезненно. Это обусловлено спецификой компетенции входящих в него структур, осуществляющих преимущественно военные, оборонительные и правоохранительные функции. Механизм реализации компетенции этих органов, от которых всецело зависит настоящее и будущее государства, не привязан к экономической и политической конъюнктуре. Поэтому изменения, коснувшиеся федеральных министерств и ведомств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, носят преимущественно технический характер.

Сегодня Президент РФ руководит деятельностью пяти федеральных министерств, в ведении трех из которых находятся федеральные службы и агентство. При этом если к Министерству обороны РФ "подтянуты "иные федеральные органы исполнительной власти, обладавшие в прежней Структуре самостоятельным организационно-правовым статусом (это Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство специального строительства), то в ведении Министерства юстиции РФ находятся службы, бывшие ранее структурными подразделениями данного министерства (это Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба и Федеральная служба судебных приставов). По такому же принципу образована Федеральная миграционная служба, отнесенная к ведению МВД России. Остальные федеральные службы и агентства (ФСБ России, СВР России, Управление делами Президента РФ и др.) являются самостоятельными федеральными органами исполнительной власти.

Вопросы компетенции

Нормальное функционирование любых общественных отношений, в которых обязательным участником является государство в лице его исполнительных органов, возможно только при четком понимании юридически оформленной компетенции властереализующих субъектов. Именно поэтому вторым шагом административной реформы является нормативное распределение полномочий между созданными федеральными органами исполнительной власти.

Решая эту задачу, федеральное Правительство воспользовалось наработками своей комиссии по административной реформе, созданной по инициативе Президента РФ в целях обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, исключения дублирования их функций и полномочий, а также ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства (Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(3); постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы"*(4). В состав Правительственной комиссии первоначально вошли заместитель Председателя Правительства РФ Б.С. Алешин (председатель Комиссии), федеральные министры, их заместители, заместитель Руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козак, губернаторы, ректоры вузов - государственные управленцы, экономисты и юристы (распоряжение Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 1031-р "Об утверждении состава Правительственной комиссии по проведению административной реформы"*(5); данное распоряжение утратило силу в связи с утверждением распоряжения Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 681 нового состава Правительственной комиссии*(6)).

Итоги деятельности Комиссии - а это анализ свыше 5 000 функций федеральных министерств и ведомств, выделение из них необходимых, дублирующих и избыточных - и должны были стать основой формирования компетенции обновленной федеральной исполнительной власти. Однако политическая воля руководства страны, неожиданно изменившая систему и структуру федеральной исполнительной власти, на несколько месяцев опередила окончательные выводы Правительственной комиссии. Таким образом, если новая система и структура федеральных органов исполнительной власти была сформирована 9 марта 2004 г., то первые правительственные акты о новых органах были утверждены Правительством РФ только 6 апреля. Причем речь идет не о статутных положениях, а о промежуточных документах, закреплявших основные функции федеральных министерств и ведомств. Эти постановления Правительства РФ, определяющие вопросы конкретных федеральных органов исполнительной власти, как правило, носят временный характер: они действуют до принятия соответствующих положений.

Первый сбой административной реформы негативно повлиял на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Несколько месяцев федеральные органы исполнительной власти работали в состоянии неопределенности, непонимания своей компетенции, поскольку Правительство РФ не подготовилось надлежащим образом к реструктуризации федеральной исполнительной власти. В этой связи государство приостановило осуществление значительной части своих полномочий в отношении предпринимателей, в том числе выдачу разрешений, лицензий, справок, других необходимых документов, наличие которых у хозяйствующих субъектов является обязательным.

Позитивные тенденции наметились только 15 июня, когда Правительство РФ своим постановлением N 278 утвердило Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора*(7). 16 июня 2004 г. Правительство РФ утвердило положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства (постановление N 283), о Министерстве промышленности и энергетики РФ (постановление N 284), о Федеральном агентстве по промышленности (постановление N 285), о Федеральном агентстве по энергетике (постановление N 287), о Федеральном агентстве по образованию (постановление N 288), о Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ (постановление N 289), иных федеральных органов исполнительной власти*(8).

Компетенционные изменения коснулись и федеральных законодательных актов. По подсчетам специалистов, изменения и дополнения должны затронуть более 300 федеральных законов. Один только Федеральный закон от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" затронул около 80 законов федерального уровня.

Рассмотрим изменения государственного управления в отдельных сферах экономики и бизнеса подробнее.

Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей*(9)

Государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей посвящен Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", ст. 2 которого относит определение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию, к компетенции Правительства РФ. Постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" этим органом называло Министерство РФ по налогам и сборам (МНС России). Пунктом 15 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" МНС России было преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России), находящуюся в ведении Министерства финансов РФ. Свою деятельность ФНС России осуществляет на основании Положения о ней, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506.Согласно этому Положению ФНС России, являясь правопреемником МНС России, осуществляет государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом другой федеральный орган исполнительной власти с характерным наименованием - Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) к ФНС России никакого отношения не имеет. В соответствии с Положением о Федеральной регистрационной службе, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315, Росрегистрация принимает решение о государственной регистрации общественных объединений, отделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений, иных юридических лиц; принимает решение о государственной регистрации религиозных организаций и представительств иностранных религиозных организаций. Данные полномочия Росрегистрации коррелируют со ст.10 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", согласно которой другими федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Подчеркнем еще раз, что Федеральная регистрационная служба принимает решение о государственной регистрации некоторых юридических лиц, а осуществляет такую регистрацию путем внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц и выдачи документов Федеральная налоговая служба. Здесь стоит обратить внимание на постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 442, которым было утверждено Положение о порядке взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. Хотя этот документ еще не приведен в соответствие с новой системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, его можно рассматривать как ориентир при государственной регистрации отдельных видов юридических лиц. Особенности принятия органом юстиции (в настоящее время - Федеральной регистрационной службой) решения о государственной регистрации отдельных видов юридических лиц и их государственная регистрация регистрирующим органом (сейчас - Федеральной налоговой службой) закреплены в приказе Минюста России от 25 марта 2003 г. N 68 "Об утверждении Правил рассмотрения и принятия решения о государственной регистрации", положения которого также требуют адаптации к новой системе федерального государственного управления.

Следует обратить внимание на еще один аспект в перераспределении регистрационных полномочий в рамках административной реформы.

Поскольку преобразование МНС России в ФНС России, как и реорганизация всей системы и структуры федеральной исполнительной власти, - это не однодневное действие, произошедшее 9 марта прошлого года, а процесс, продолжавшийся несколько месяцев, МНС России еще долгое время после вступления в силу президентского указа выполняло функции государственного регистратора юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Примечательно, что 21 июня 2004 г. МНС России своим приказом N САЭ-3-15/382@ утвердило Положение об управлении МНС России по субъекту РФ, согласно которому данные управления, являясь территориальными органами МНС России, осуществляли государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 1.5 Положения).

Нормотворческое регулирование рассматриваемой сферы теперь осуществляет Минфин России на основании Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329. Между тем нормативные акты МНС России, принятые им по вопросам государственной регистрации, не утратили своей силы, поэтому ими следует руководствоваться ФНС России и ее территориальным органам при осуществлении своих регистрационных функций.

Таким образом, новшества административной реформы применительно к государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей связаны лишь с преобразованием регистрирующего органа. В свою очередь, процедура государственной регистрации - сроки госрегистрации, порядок представления документов, порядок принятия решения - не была изменена.

Налоговое администрирование

Согласно Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" МНС России было преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России), находящуюся в ведении Министерства финансов РФ. В результате такого изменения нормотворческое регулирование налоговых отношений и разъяснение прав и обязанностей налогоплательщиков перешли к Минфину России. В свою очередь, Федеральная налоговая служба в налоговых правоотношениях осуществляет исключительно правоприменительные функции - налоговый контроль и привлечение налогоплательщиков к административной и налоговой ответственности. Как отмечается в п.26 Указа, преобразование федерального налогового органа должно было произойти после вступления в силу соответствующих федеральных законов.

Федеральными законами от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ*(10) и от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ*(11) были внесены необходимые изменения в федеральное законодательство, в том числе в Налоговый кодекс РФ. Изменения в НК РФ, внесенные Федеральным законом N 58-ФЗ, вступили в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования, т.е. 2 августа 2004 г. В свою очередь, изменения, внесенные Федеральным законом N 95-ФЗ, касающиеся правового статуса и компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, вступили в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования - с 4 сентября 2004 г.

Среди изменений, внесенных в НК РФ указанными законами, нужно особо выделить следующие.

В новой редакции изложена ст. 4 НК РФ. Согласно данной норме федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов и в области таможенного дела, и их территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов. Как видно, на федеральном уровне нормотворческие функции в области налогов и сборов закреплены за Минфином России как федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в указанной сфере. Кроме того, нормотворческих функций в области налогов и сборов лишились и органы государственных внебюджетных фондов.

В новой редакции изложена и ст. 16 НК РФ. Теперь информация и копии законов, иных нормативных правовых актов об установлении, изменении и отмене региональных и местных налогов направляются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Министерство финансов РФ и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области налогов и сборов (ФНС России), а также в финансовые органы соответствующих субъектов РФ и территориальные налоговые органы.

В статье 30 НК РФ дано новое определение налоговых органов, заимствованное из ст. 1 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации"*(12). Согласно новой редакции п. 1 ст. 30 НК РФ налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы.

Как видно, п. 1 ст. 30 НК РФ теперь более точно определяет субъект, входящий в систему налоговых органов. Им является не просто федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области налогов и сборов, а именно тот федеральный орган исполнительной власти, который наделен полномочиями по контролю и надзору в области налогов и сборов. Это на первый взгляд мелкое разночтение позволяет исключить из налоговых органов Минфин России (и его территориальные органы).

Статьи 31-33 НК РФ, устанавливающие права и обязанности налоговых органов, обязанности должностных лиц налоговых органов, не подверглись изменениям. Зато Федеральный закон N 58-ФЗ признал утратившей силу ст. 34.1 НК РФ, определявшую полномочия органов государственных внебюджетных фондов.

Этим же Федеральным законом в НК РФ была введена ст. 34.2, устанавливающая полномочия финансовых органов в области налогов и сборов. В соответствии с данной статьей Минфин России дает письменные разъяснения по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах, утверждает формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, обязательные для налогоплательщиков, а также порядок их заполнения. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, уполномоченные в области финансов, дают письменные разъяснения по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Помимо рассмотренных, федеральными законами были затронуты и другие нормы НК РФ, в частности, связанные с принятием решения об изменении сроков уплаты налогов и сборов и органами государственных внебюджетных фондов.

При рассмотрении правового статуса и компетенции Минфина России и ФНС России необходимо обратить внимание на Положение о Минфине России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации"*(13).

В соответствии с п. 1 данного Положения Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Минфин России принимает следующие нормативные правовые акты по налогам и сборам:

1) формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций;

2) форма таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, налогов физическими лицами при перемещении товаров для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд при декларировании товаров;

3) форма акта о результатах совместной выверки расходования денежных средств плательщика, внесенных на счет таможенного органа;

4) акты, определяющие случаи, когда уплата таможенных платежей может обеспечиваться договором страхования;

5) форма требования об уплате таможенных платежей;

6) форма решения о взыскании в бесспорном порядке таможенных платежей за счет денежных средств, находящихся на счетах плательщика в банках;

7) порядок контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ.

Указанные нормативные правовые акты Минфин России принимает на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законодательных актов, актов Президента РФ и Правительства РФ. Формула "на основании и во исполнение" означает, что в случае, если вышестоящими по юридической силе правовыми актами не предусмотрено принятие Минфином РФ нормативного акта по налогам и сборам, данное министерство не вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование.

Помимо выработки государственной политики и нормативного регулирования в налоговой сфере, Минфин России обобщает практику применения федерального налогового законодательства и проводит анализ реализации государственной политики в рассматриваемой сфере (п. 5.5 Положения).

Правовой статус и полномочия ФНС России в области налогов и сборов определяет, помимо федеральных законов, включая НК РФ, и указов Президента РФ, Положение о ФНС России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506*(14). Преимущество данного статутного положения заключается в том, что оно сводит воедино все нормы, содержащиеся в различных правовых актах, как законодательных, так и подзаконных, - раскрывающие налоговую компетенцию ФНС России.

По смыслу п. 1 статутного Положения Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей. Кроме того, на ФНС России возложены и некоторые другие функции.

ФНС России осуществляет следующие полномочия в сфере налогов и сборов:

1) осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;

2) ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков;

3) бесплатно информирует (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также предоставляет формы налоговой отчетности и разъясняет порядок их заполнения;

4) осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;

5) принимает в установленном законодательством РФ порядке решения об изменении сроков уплаты налогов, сборов и пеней;

6) устанавливает (утверждает):

форму налогового уведомления;

форму требования об уплате налога;

форму заявления о постановке на учет в налоговом органе;

форму уведомления о постановке на учет в налоговом органе;

форму свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

форму решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки;

форму и требования к составлению акта налоговой проверки;

форму акта об обнаружении фактов, свидетельствующих о нарушении лицами, не являющимися налогоплательщиками, плательщиками сборов или налоговыми агентами, законодательства о налогах и сборах (в том числе о совершении налоговых правонарушений), и требования к его составлению;

форму представления налоговыми агентами в налоговый орган сведений о доходах физических лиц и суммах начисленных и удержанных налогов за налоговый период;

форму справки о полученных физическими лицами доходах и удержанных суммах налога;

форму представления в налоговый орган налоговым агентом информации о суммах выплаченных иностранным организациям доходов и удержанных налогов за прошедший отчетный (налоговый) период;

форму заявления о возврате удержанного налога по выплаченным иностранным организациям доходам;

форму представления в налоговый орган органами, выдающими в установленном порядке лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о выданных лицензиях (разрешениях), сумме сбора, подлежащей уплате по каждой лицензии (разрешению), а также сведений о сроках уплаты сбора;

форму представления организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование объектами животного мира на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами животного мира, в налоговые органы по месту своего учета сведений о полученных лицензиях (разрешениях) на пользование объектами животного мира, суммах сбора, подлежащих уплате, и суммах фактически уплаченных сборов;

перечень документов, представляемых организациями и индивидуальными предпринимателями в налоговый орган для зачета или возврата сумм сбора по нереализованным лицензиям (разрешениям) на пользование объектами животного мира;

форму представления в налоговые органы организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование объектами водных биологических ресурсов на основании лицензии (разрешения) на пользование объектами водных биологических ресурсов, сведений о полученных лицензиях (разрешениях) на пользование объектами водных биологических ресурсов, суммах сбора, подлежащих уплате в виде разового и регулярных взносов;

форму заявления о постановке на учет в налоговом органе налогоплательщика при выполнении соглашения о разделе продукции;

форму свидетельства о постановке на учет в налоговом органе налогоплательщика при выполнении соглашения о разделе продукции;

форму представления органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств, сведений о транспортных средствах, зарегистрированных или снятых с регистрации в этих органах, а также о лицах, на которых зарегистрированы транспортные средства; 20) форму заявления налогоплательщика о регистрации объекта (объектов) налогообложения налогом на игорный бизнес;

7) разрабатывает формы и порядок заполнения расчетов по налогам, формы налоговых деклараций и иные документы в случаях, установленных законодательством РФ, и направляет их для утверждения в Минфин России;

8) осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, физических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств в установленной сфере деятельности.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество
и сделок с ним

В данной области государственного управления произошли некоторые принципиальные изменения, а также, на что следует обратить особое внимание, замена регистрирующего органа.

Базовым нормативным правовым актом, в соответствии с которым осуществляется государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней, является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(15).

В соответствии с его ст. 2 государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

Необходимость государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней обусловлена ст. 131 ГК РФ, согласно которой право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами. Кроме того, в случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией может осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества.

Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, обязан по ходатайству правообладателя удостоверить произведенную регистрацию путем выдачи документа о зарегистрированном праве или сделке либо совершением надписи на документе, представленном для регистрации.

До недавнего времени государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляли учреждения юстиции по государственной регистрации прав, порядок создания и структура которых, а также принципы их размещения определялись субъектами РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ, а впоследствии (после выхода в свет Федерального закона от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ) Президентом РФ - Министерством юстиции России.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ принципиально изменил существовавшую схему, отстранив субъекты РФ от государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Теперь согласно действующей редакции ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах.

Указом Президента РФ была образована Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), которой были переданы, помимо прочих, функции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности (п. 13 Указа). Федеральная регистрационная служба, согласно Указу Президента РФ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", подведомственна Министерству юстиции РФ.

Полномочия Росрегистрации в рассматриваемой нами сфере определены в ст. 9 и 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Кроме того, правовой статус и компетенция Федеральной регистрационной службы конкретизированы в Указе Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы*(16)", которым было утверждено Положение о ней. При этом надо заметить, что, хотя данный документ вступил в силу с 19 октября 2004 г., Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ предусмотрено поэтапное (до 1 января 2005 г.) введение системы органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Впредь до осуществления предусмотренных указанным Федеральным законом мероприятий, связанных с деятельностью органов по государственной регистрации, государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют учреждения юстиции по регистрации прав.

На основании указанных источников Росрегистрация осуществляет следующие полномочия:

1) осуществляет государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним в случаях и порядке, установленных законодательством РФ (Росрегистрация самостоятельно осуществляет государственную регистрацию прав на предприятия как имущественные комплексы, объекты недвижимого имущества, расположенные на территории более одного регистрационного округа (линейные сооружения - объекты недвижимого имущества, являющиеся сложными или неделимыми вещами), и сделок с ними);

2) координирует работу по созданию органов по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и осуществляет правовой контроль их деятельности;

3) обеспечивает соблюдение правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП), а также создание и функционирование системы ведения указанного реестра в электронном виде.

Росрегистрация обладает и организационно-контрольными полномочиями в отношении своих территориальных органов. Она, в частности: а) координирует и контролирует деятельность органов по государственной регистрации; б) обеспечивает соблюдение органами по государственной регистрации Правил ведения ЕГРП, а также создание и функционирование системы ведения ЕГРП в электронном виде; в) разрабатывает и издает методические материалы по вопросам практики ведения государственной регистрации прав органами по государственной регистрации; г) назначает и освобождает от должности государственных регистраторов, возглавляющих территориальные подразделения органов по государственной регистрации; д) обеспечивает обучение и повышение квалификации работников органов по государственной регистрации.

С 1 января 2005 г. действует Общее положение о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) РФ, утвержденное приказом Минюста России от 3 декабря 2004 г. N 183*(17).

В соответствии с п. 6 Общего положения территориальный орган Росрегистрации по субъекту (субъектам) РФ - главное управление (управление) Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) РФ в рассматриваемой нами сфере осуществляет следующие полномочия: 1) принимает документы, необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", регистрирует такие документы; 2)проводит правовую экспертизу документов, представленных на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и проверку законности сделок с недвижимым имуществом; 3) вносит записи в ЕГРП при отсутствии оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав; 4) совершает соответствующие надписи на правоустанавливающих документах и выдает документы, подтверждающие проведение государственной регистрации прав на недвижимое имущество; 5) принимает на учет бесхозяйные объекты недвижимого имущества; 6) выдает информацию о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества.

Таким образом, в результате изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, перераспределения полномочий между ними, внесения изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" субъекты РФ были отстранены от государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней. И теперь все необходимые процедуры в данной сфере осуществляются исключительно центром - Федеральной регистрационной службой и ее территориальными органами.

Лицензирование

Лицензирование осуществляется в общем и специальном порядке.

В первом случае нужно руководствоваться Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", устанавливающим единые законодательные принципы и требования лицензирования для более 130 видов деятельности, перечень которых содержится в ст. 17 данного Закона. Однако его действие не распространяется на 17 видов деятельности, перечисленных в его п. 2 ст. 1, в том числе на деятельность кредитных организаций, биржевую деятельность, деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, образовательную деятельность, осуществление внешнеэкономических операций.

Ограничение действия базового Федерального закона (N 128-ФЗ) означает, что для 17 видов деятельности предусмотрен специальный режим лицензирования, который регулируется иными законодательными актами. Например, необходимость получения лицензии профессиональным участникам рынка ценных бумаг предусмотрена ст. 38 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", лицензирование образовательной деятельности - Федеральными законами от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", лицензирование биржевой торговли - Законом РФ от 20 февраля 1992 г. N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле" и т.д.

Во исполнение Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" Правительство РФ на основании ст. 5 данного Закона утвердило положения о лицензировании конкретных видов деятельности (количество указанных положений совпадает с числом отдельных видов деятельности, подлежащих лицензированию в соответствии с рассматриваемым Законом, перечисленных в ст. 17). Следует иметь в виду, что, несмотря на истечение годичного срока со дня вступления в силу Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти," полноценное функционирование лицензионных отношений невозможно, поскольку в положениях о лицензировании отдельных видов деятельности в качестве лицензирующих органов фигурируют упраздненные и реорганизованные федеральные органы исполнительной власти. Более того, Правительство РФ даже не удосужилось внести изменения в свое постановление от 11 февраля 2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности", в котором все виды деятельности, подлежащие лицензированию в соответствии с базовым Законом, систематизированы применительно к федеральным лицензирующим органам. В этой связи при определении федерального лицензирующего органа следует руководствоваться не вышеуказанными постановлениями о лицензировании конкретных видов деятельности, а Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и непосредственно - положениями о конкретных федеральных министерствах, службах и агентствах. Данным правилом следует руководствоваться и при специальном порядке лицензирования.

Другим новшеством в сфере лицензирования должно стать сокращение перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию в соответствии с базовым Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности." Речь идет о внесении изменений в его ст. 17. Соответствующий законопроект, подготовленный Министерством экономического развития и торговли РФ, уже рассматривается Государственной Думой РФ. Всего планируется вывести из-под лицензирования более 50 видов деятельности. Первые шаги по сокращению перечня лицензируемых видов деятельности уже сделаны после изменения системы и структуры федеральной исполнительной власти. Пример тому - деятельность по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения. Данная деятельность подлежит лицензированию - согласно ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности " и постановлению Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности" - Минздравом России. Однако Минздрав России предложил исключить деятельность по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения из лицензируемых видов деятельности как излишнюю, в связи с чем подготовил, согласовал с заинтересованными министерствами и ведомствами и внес в установленном порядке в Правительство РФ законопроект "О внесении изменений в п. 1 ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности " об исключении из лицензируемых видов деятельности "распространение лекарственных средств и изделий медицинского назначения". Правительство РФ внесло проект федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство здравоохранения РФ было упразднено. Поэтому в настоящее время в связи с отсутствием Положения о лицензировании деятельности по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения ни Министерство здравоохранения и социального развития РФ, ни Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития не осуществляют лицензирование указанного вида деятельности. Данный факт, когда федеральным законом предписано лицензирование деятельности по распространению лекарственных средств и изделий медицинского назначения, а Правительство РФ не определило федеральный орган исполнительной власти, который должен осуществлять ее лицензирование, - вызывает озабоченность, поскольку он способствует увеличению злоупотреблений на рынке медицинской продукции.

При решении вопроса о том, должен ли конкретный вид хозяйственной деятельности осуществляться на основании лицензии, необходимо руководствоваться ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В силу указанной нормы Конституции РФ права и свободы человека и гражданина, в том числе право на предпринимательскую деятельность, могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В развитие данного положения ст. 4 "Критерии определения лицензируемых видов деятельности" Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" устанавливает, что к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Отсюда следует, что, если осуществление конкретного вида хозяйственной деятельности потенциально не может нанести вред публичным интересам либо если существуют иные, более "мягкие", методы государственного регулирования, необходимость в лицензировании отпадает.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг

Правовое регулирование рынка ценных бумаг осуществляется целым рядом федеральных законодательных актов - от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(18), от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"*(19), от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"*(20), от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах"*(21), от 10 декабря 2003 г. N 174-ФЗ "О государственной регистрации выпусков акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона "О рынке ценных бумаг "без государственной регистрации"*(22).

Особенности государственного регулирования рынка ценных бумаг предусмотрены главным образом в базовом нормативном акте - Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг ("разд. V), в соответствии со ст. 38 которого государственное регулирование рынка ценных бумаг осуществляется путем: установления обязательных требований к деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов; государственной регистрации выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг и контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них; лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; создания системы защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг; запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг возложено на специальный федеральный орган исполнительной власти. При этом базовый Закон не содержит его название, а содержит общую формулировку - "федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг", что позволило оперативно адаптироваться к новой системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. В тексте Федерального закона "О рынке ценных бумаг" слова "Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг" в соответствующих падежах и слова "Федеральная комиссия" в соответствующих падежах были заменены словами "федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг" в соответствующих падежах еще в 2002 г. - Федеральным законом от 28 декабря 2002 г. N 185-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и о внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (СЗ РФ. 2002. N 52 (Ч. 2). Ст. 5141). Федеральный закон от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ уточнил определение регулирующего органа, исключив из ч. 1 ст. 40 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" слова "проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг". Теперь согласно данной норме федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг является федеральным органом исполнительной власти по контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг. Если говорить конкретнее, то субъектом государственного регулирования рынка ценных бумаг является Федеральная служба по финансовым рынкам, непосредственно находящаяся в ведении Правительства РФ, которой были переданы функции по контролю и надзору упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздненного Министерства труда и социального развития РФ и функции по контролю деятельности бирж упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функции по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Минфина России (п. 13 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти").

Часть 2 ст. 40 базового Закона в развитие президентских указов о реформировании федеральной исполнительной власти устанавливает, что основные функции и полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг определяются Правительством РФ.

Компетенция Федеральной службы по финансовым рынкам в комплексном виде сформулирована в постановлении Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам"*(23) и в статутном Положении о ней, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317*(24).

По смыслу п. 1 статутного Положения Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).

Федеральная служба по финансовым рынкам осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1) вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам сферы деятельности Службы;

2) самостоятельно принимает нормативные правовые акты: а) по утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории РФ, и порядка государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации отчетов об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг, а также облигаций Банка России); б) по утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами; в) по утверждению обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг; г) по утверждению обязательных для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленных на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов, в том числе при оказании брокером, являющимся финансовым консультантом, услуг по размещению эмиссионных ценных бумаг; д) по утверждению норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности; е) по определению порядка допуска к первичному размещению и обращению вне территории РФ ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в РФ; и) иные нормативные правовые акты, принятие которых отнесено к ее компетенции;

3) осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:

3.1) регистрирует: а) выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг и отчеты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг); б) правила доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правила доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменения в них; в) правила негосударственных пенсионных фондов, а также изменения в них; г) документы профессиональных участников рынка ценных бумаг, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, которые подлежат регистрации в соответствии с законодательством РФ;

3.2) осуществляет уведомительную регистрацию негосударственных пенсионных фондов, подавших заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика;

3.3) осуществляет лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, деятельности негосударственных пенсионных фондов, акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, а также деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

3.4) контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

3.5) приостанавливает эмиссию ценных бумаг;

3.6) проводит проверки: а) эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием и специализированных депозитариев ипотечного покрытия; б) профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций;

3.7) выдает предписания эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондам, управляющим компаниям акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, специализированным депозитариям акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, субъектам отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектам отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечным агентам, управляющим ипотечным покрытием и специализированным депозитариям ипотечного покрытия, а также саморегулируемым организациям;

3.8) запрещает или ограничивает на срок до шести месяцев проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг;

3.9) обращается в суд (арбитражный суд) с исками (заявлениями), в том числе с исками (заявлениями), предъявление которых в соответствии с законодательством РФ может осуществляться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

3.10) рассматривает факты нарушения законодательства РФ о товарных биржах и принимает соответствующие решения в соответствии с законодательством РФ;

3.11) рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применяет меры ответственности, установленные административным законодательством;

3.12) согласовывает брокеров, через которых совершаются сделки, связанные с инвестированием средств пенсионных накоплений в ценные бумаги.

Федеральная служба по финансовым рынкам также осуществляет иные полномочия, закрепленные за ней федеральным законодательством, постановлениями Правительства РФ и указами Президента РФ.

С целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба по финансовым рынкам имеет, в частности, право:

1) запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам;

2) организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

3) давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

4) пресекать нарушение законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к компетенции Службы.

Федеральный закон от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ внес существенное изменение в порядок определения основных функций и полномочий федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Если в прежней редакции ст. 40 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" указывалось, что основные функций и полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг определялись только указанным Федеральным законом, то теперь решение этого вопроса отнесено к компетенции Правительства РФ. Примечательно, что, несмотря на достаточно жесткую формулировку ст. 40 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" - "Основные функции и полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг определяются Правительством Российской Федерации", законодатель не изменил редакции ст. 42, 44 и 44.1, в которых исчерпывающим образом перечислены функции, права и обязанности федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. В этой связи представляется, что Правительство РФ, определяя основные функции и полномочия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг - Федеральной службы по финансовым рынкам, все же не вправе выходить за рамки указанных компетенционных статей. Данный вывод подкрепляется ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

По-новому изложены ст. 41 "Коллегия федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг" и ст.43 "Решения федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг". Если раньше эти вопросы детально регулировались прежними редакциями указанных статей, то теперь порядок образования и деятельности коллегии и порядок принятия решений федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг определяется Правительством РФ. Признаны утратившими силу ст. 45 и 47 Федерального закона "О рынке ценных бумаг, " посвященные экспертному совету при федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг и региональным отделениям рассматриваемого федерального органа.

Резюмируя изложенное, можно заключить, что изменения Федерального закона "О рынке ценных бумаг " в рамках административной реформы направлены на расширение полномочий Правительства РФ в области рынка ценных бумаг и федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

А.Н. Ткач,

эксперт журнала "Право и экономика",

старший преподаватель Российской правовой академии

Министерства юстиции Российской Федерации,

специалист по налоговому и административному праву

"Право и экономика", N 4, апрель 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

*(2) Там же. N 21. Ст. 2023.

*(3) СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

*(4) Там же. Ст. 3150; Российская газета. 26 апреля 2004 г. N 108.

*(5) Там же. Ст. 3165.

*(6) Российская газета. 2004 г. 26 мая. N 108.

*(7) Российская газета. 2004 г. 17 июня. N 126.

*(8) Там же. 2004 г. 22 июня. N 130.

*(9) Подробнее см. с. 18-33 настоящего журнала.

*(10) Российская газета. 2004. 1 июля. N 138.

*(11) Там же. 3 августа. N 164.

*(12) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492.

*(13) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258; Российская газета. 2004. 8 декабря. N 272.

*(14) СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

*(15) СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

*(16) СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4110.

*(17) Российская газета. 2004. 15 декабря. N 277.

*(18) СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

*(19) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3814.

*(20) Там же. 1999. N 10. Ст. 1163.

*(21) СЗ РФ. 2003. N 46 (Ч. 2). Ст. 4448.

*(22) Там же. N 50. Ст. 4860.

*(23) СЗ РФ. 2004. N 16. Ст. 1564.

*(24) Там же. N 27. Ст. 2780.