Совершенствование судебного контроля в сфере обеспечения безопасности государства (С.А. Опалева, А.П. Снежко, "Гражданин и право", N 11, ноябрь 2008 г.)

Совершенствование судебного контроля в сфере обеспечения
безопасности государства

Специфика отношений, складывающихся в сфере обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, предполагает наличие у участвующих в этих отношениях субъектов особого характера правосубъектности, который обуславливается задачами парирования внутренних и внешних угроз, необходимостью своевременного их выявления и соответствующего реагирования, необходимостью осуществления различных режимных мероприятий.

В этой связи права граждан подвергаются некоторым ограничениям. И как справедливо подчеркивают в своей монографии Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин, "не существует абсолютных прав и свобод, все они могут быть ограничены", а "в условиях чрезвычайных ситуаций осуществление субъективных конституционных прав может быть приостановлено"*(1).

На современном этапе развития российского общества решение существующих проблем в области ограничения прав граждан, в особенности принимающих участие в деятельности по обеспечению безопасности Российской Федерации, представляет значимость как для юридической науки, так и практики. Об этом свидетельствует тот факт, что ежегодно в судах рассматривается все большее количество дел с участием государственных органов по заявлениям военнослужащих либо лиц, уволенных с военной службы на предмет восстановления нарушенных прав.

В.В. Лапаева рассматривает проблему ограничения прав человека с точки зрения ограничения условий реализации этих прав в данной сфере общественной жизни, а не с позиции ограничения свободы (или равенства и справедливости) как содержания того или иного права. В своих трудах она обосновывает позицию, согласно которой ограничивается не сама свобода в выборе возможного поведения как благо, предоставляемое тем или иным правом, а продолжительность, полнота и качество пользования ею. Именно в этом смысле мы и будем в дальнейшем использовать термин "ограничение прав" в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации*(2).

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., провозгласила права и свободы человека высшей ценностью. Наряду с этим она допускает определенные ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения безопасности государства.

Признание прав и свобод человека в качестве высшей ценности, возложение обязанности по их признанию, соблюдению и защите на государство, согласно Конституции, входит в число основ конституционного строя Российской Федерации, и, следовательно, состояние защищенности конституционного строя в целом подразумевает в том числе и защищенность прав и свобод человека и гражданина.

В настоящее время преобладают различные точки зрения по поводу того, в каком объеме законодатель может ограничить конституционные права*(3). В связи с этим приведем мнение Конституционного Суда РФ, изложенное в его Постановлении от 18 февраля 2000 г. N 3-П по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации"... "Публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату"*(4).

Предусмотренная Конституцией РФ возможность ограничения прав граждан в целях обеспечения безопасности государства, безусловно, имеет под собой веские основания. От безопасного состояния государства зависит защищенность интересов как всего российского общества, так и каждого гражданина в отдельности. Таким образом, в необходимости обеспечения такого состояния государства выражаются интересы всех членов общества, что ведет к приоритету задачи обеспечения безопасности Российской Федерации над задачами по обеспечению состояния защищенности частных интересов отдельных граждан или групп населения. Все это и привело в конечном итоге к тому, что безопасность государства была включена в ст. 55 Конституции РФ в качестве одного из возможных оснований для ограничения прав граждан.

В целом можно отметить, что, закрепляя указанную совокупность ценностей, Конституция, тем не менее, не устанавливает жесткую, непроницаемую границу между интересами отдельного человека и интересами государства. Более того, интересы государства, общества и личности в установлении большинства ограничений совпадают.

Однако при правовом регулировании ограничений прав в конституционно обозначенных целях возникают некоторые сложности. Дело в том, что требуемый уровень ограничений прав не может быть урегулирован только с помощью законодательных актов. Многообразие отношений, складывающихся в процессе обеспечения безопасности Российской Федерации (в особенности это касается отношений в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, реализации различных режимных мер) требует детальной правовой регламентации, в том числе на подзаконном уровне.

Достаточно распространена точка зрения, согласно которой нормативные правовые акты подзаконного уровня не могут в какой-либо степени ограничивать права и свободы граждан и подобное регулирование возможно только на уровне закона*(5). О возможности ограничения прав граждан только федеральным законом говорит и сама Конституция РФ.

Однако это требование не всегда соблюдается. К примеру, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(6) возлагает на Президента РФ полномочия по ограничению ряда конституционных прав (на свободное передвижение, на объединения, на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; на информацию) непосредственно своими указами. Между тем, согласно Федеральному закону "О статусе военнослужащих" военнослужащие могут быть задержаны или подвергнуты аресту (что представляет собой ограничение личных прав), в том числе в качестве дисциплинарного взыскания, только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, общевоинскими уставами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

По нашему мнению, права граждан, безусловно, могут быть ограничены актами подзаконного уровня, но только в том случае, если конкретным федеральным законом предусмотрена такая возможность. При этом данным Законом должен быть установлено, какое право (права) подлежит ограничению в таком порядке, либо обозначены отдельные существенные признаки предполагаемых ограничений (порядок, условия, пределы и т.д.), а также указан субъект правотворчества и вид нормативного правового акта, т.е. должно быть осуществлено правомерное наделение органа государственной власти соответствующей компетенцией по ограничению прав, и эти полномочия должны иметь четко обозначенные законом границы.

Устанавливаемые же в подзаконных актах ограничения, которые выходят за пределы ограничений, допустимых соответствующим законом, являются незаконными и не должны применяться.

В целом же следует констатировать, что права и свободы граждан могут быть ограничены нормативными правовыми актами подзаконного уровня, но только в том случае, если конкретным федеральным законом предусмотрена такая возможность в отсылочной норме.

Данное мнение можно подкрепить позицией законодателя, отраженной в ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ*(7), согласно которой "гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Из этого следует, что если субъект правотворчества наделен соответствующей компетенцией на основании закона, то он правомочен осуществлять ограничения прав граждан издаваемыми им правовыми актами. Иное означало бы противоречие Гражданского кодекса РФ Конституции Российской Федерации.

Рассматривая обозначенную проблему, можно отметить, что, например, в праве ФРГ конституционно разграничены ограничения прав непосредственно законом и другими актами. Так, согласно ст. 11 германского Основного закона, "все немцы пользуются свободой передвижения в пределах всей федеральной территории", а согласно абз. 2 той же статьи, "это право может ограничиваться лишь законом или на основе закона"*(8).

Очевидно, что, устанавливая истинный объем прав человека и гражданина, необходимо исходить из анализа не только Конституции и законов, нормы которых в большинстве случаев требуют конкретизации и действуют опосредованно, но и других нормативных правовых актов*(9).

Так, Г.Ф. Чекмарев в своей статье подчеркивает, что конституционные установления носят довольно общий характер и без их конкретизации в нормах законов и подзаконных актов они не приобретут завершенной, исходя из их цели, правовую формы*(10).

На наш взгляд, для преодоления возможных разногласий по этому вопросу необходимо включить в проект федерального закона "О нормативных правовых актах" положения следующего содержания: "Нормативные правовые акты подзаконного уровня могут содержать положения, ограничивающие права и свободы граждан (в том числе иностранных граждан и лиц без гражданства) в целях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в случае прямого указания на данный подзаконный акт в отсылочной норме федерального закона.

Данный федеральный закон должен предусматривать вид соответствующего подзаконного нормативного акта, субъекта правотворчества, обладающего правом издать этот акт, а также предусматривать порядок, условия и пределы, а при необходимости другие существенные признаки возможных ограничений".

В этой связи можно отметить, что нормативные правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации составляют основной массив среди актов федерального законодательства. Из года в год их число продолжает возрастать. Возрастает и число правоприменительных решений органов исполнительной власти.

Поскольку подобные нормативные правовые акты, а также упомянутые действия и решения могут касаться некоторых ограничений прав граждан, то все более актуальными становятся вопросы контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Согласно конституционному принципу разделения властей, суды Российской Федерации наделены компетенцией по осуществлению проверки правовых актов на предмет их соответствия другим нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой. Однако сфера осуществления судебного контроля на настоящий момент содержит в себе целый ряд проблем, требующих своего изучения и преодоления.

В своем Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П Конституционный Суд РФ определил, что дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе о проверке законности нормативных правовых актов - вне связи с рассмотрением дел об оспаривании вынесенных на основе таких актов правоприменительных решений органов публичной власти и должностных лиц, как следует из ст. 71 (п. "о"), 72 (п. "к" ч. 1), 118 (ч. 2), 120, 126 и 127 Конституции РФ, являются по своей природе не гражданско-правовыми, а административными и должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства*(11).

Однако единый кодифицированный акт, в котором содержались бы нормы, направленные на регулирование отношений, складывающихся в процессе разрешения административных дел в российском законодательстве, отсутствует, хотя еще в Постановлении Пятого Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. указано на необходимость принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации*(12). На настоящий момент дела, возникающие из публичных правоотношений, продолжают рассматриваться в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным и Арбитражным процессуальным кодексами Российской Федерации (далее - АПК РФ)*(13).

В действительности же гражданско-правовыми являются отношения, построенные на юридическом равенстве и независимости сторон, а отношения, в которых хотя бы одной из сторон является государственный орган либо должностное лицо как носитель публичной власти (а не как юридическое лицо), к таковым относиться не могут.

В настоящее время дела, вытекающие из публичных правоотношений, к которым относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, действий и решений государственных органов и их должностных лиц, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства по правилам ГПК и АПК РФ*(14).

По мнению авторов, процессуальные нормы гл. 24 и 25 ГПК РФ, гл. 22 АПК РФ, регламентирующие производство по делам из публичных правоотношений, должны быть перенесены после соответствующей адаптации в Административно-процессуальный кодекс (Кодекс административного судопроизводства), что будет соответствовать положениям Конституции Российской Федерации, согласно ч. 2 ст. 18 которой "судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства", а также позиции Конституционного Суда РФ.

В тех же случаях, когда оспариваемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело должно, как и прежде, подлежать рассмотрению в порядке искового производства. Также в порядке искового производства должны разрешаться дела хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых по существу требует разрешения спора о праве других лиц.

На настоящий момент, согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лица, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Что в целом соответствует духу гражданского права. То есть лицо, подавшее заявление в суд, основываясь только на своей внутренней убежденности, освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий, решений (исходя из положений ст. 56 ГПК РФ, оно должно доказать только сам факт нарушения его прав). Интересам органов государственной власти отвечало бы включение в Административно-процессуальный кодекс положения, возлагающего бремя доказательства незаконности обжалуемых действий (нормативно-правовых актов) на лицо, подавшее заявление.

Также в Административно-процессуальном кодексе целесообразно предусмотреть наличие обязательных досудебных процедур для возможного урегулирования дела во внесудебном порядке. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий орган или к должностному лицу будет способствовать уменьшению количества судебных тяжб, а значит, более планомерному использованию сил и средств государственных органов, снижению их загруженности. В ГПК РФ подобные процедуры в качестве обязательных не указаны.

В связи с вышеизложенным заслуживает внимания опыт регламентации по действующему ранее ГПК РСФСР (утв. ВС РСФСР 11 июня 1964 г.)*(15), согласно ст. 239.3 которого не могут быть обжалованы в суд индивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации боевого дежурства, обеспечения боевой готовности) и государственной безопасности Российской Федерации.

По вопросам применения этого положения Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" содержало следующее разъяснение: поскольку ст. 46 Конституции РФ не предусматривает исключений из права граждан на обжалование в суд действий и решений государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, то пункт 2 ст. 239.3 ГПК РСФСР, который запрещает обжаловать в суд индивидуальные и нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации, не может препятствовать судебному обжалованию указанных актов в части, непосредственно ограничивающей права и свободы граждан, возлагающей на них какие-либо обязанности или привлекающей их к какой-либо ответственности*(16). На наш взгляд, с такой правовой позицией можно поспорить, поскольку ГПК РСФСР являлся законодательным актом, по юридической силе равным федеральному закону, а ст. 55 Конституции РФ допускает возможность ограничения права и свобод человека и гражданина федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Допускаем, что некоторое изъятие из правового статуса граждан, аналогичное предусмотренному ранее действовавшим ГПК РСФСР, может иметь место и в современных условиях, что будет способствовать созданию надежных препятствий на пути возможного разглашения сведений, составляющих государственную или служебную тайну, которые в той или иной степени могут содержаться в обжалуемых документах. По нашему мнению, ограничение возможности обжалования нормативных правовых актов и правоприменительных решений, касающихся обеспечения безопасности Российской Федерации, должно быть установлено в первую очередь для иностранных граждан и лиц без гражданства. Это не противоречит статье 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в силу которой они пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Необходимо подчеркнуть, что если обжалуемые акты составляют правовую основу проведения органами безопасности негласных оперативно-розыскных мероприятий, то последствия судебных тяжб могут нарушить один из основополагающих принципов оперативно-розыскной деятельности - принцип конспирации*(17) и тем самым парализовать осуществление отдельных этапов деятельности, связанной с обеспечением безопасности личности, общества и государства.

Проблемы отстаивания интересов органов государственной власти в судах по делам, связанным с государственной тайной, являются одними из самых серьезных проблем, требующих своего скорейшего решения. На сегодняшний день существующие позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в некоторых его решениях, открывают возможность несанкционированного ознакомления со сведениями, составляющими государственную тайну.

Так, отдельные решения и постановления Конституционного Суда, которые, кстати, обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, предусматривают следующее:

- распространение положений ст. 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" на адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве, и отстранение их от участия в деле в связи с отсутствием допуска к государственной тайне не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее ст. 48 и 123 (ч. 3)*(18):

- статьи 21 и 21.1 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами в качестве основания для отстранения адвоката, являющегося представителем истца, от участия в рассмотрении дела судом общей юрисдикции в процедуре гражданского судопроизводства в связи с отсутствием у него допуска к государственной тайне*(19).

Кроме того, в Постановлении от 10 декабря 1998 г. N 27-П по делу о проверке конституционности части второй ст. 335 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР указано, что при устранении стороны или ее представителя от участия в судебном разбирательстве, в том числе по мотивам отсутствия у них допуска к государственной тайне, они лишаются возможности довести свою позицию относительно всех аспектов дела до сведения суда, что не соответствует конституционным гарантиям судебной защиты и справедливого разбирательства дела*(20). В данной связи необходимо принятие срочных мер, направленных на разрешение вышеуказанных проблемных ситуаций.

С.А. Опалева,

кандидат юридических наук

А.П. Снежко

"Гражданин и право", N 11, ноябрь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 133-134.

*(2) См., например: Лапаева В.В. Критерии ограничения прав человека с позиций либертарной концепции правопонимания // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 103-115.

*(3) См., например: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 170-171; Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Под ред. В.А. Четвернина. М., 1997. С. 104.

*(4) Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 9. Ст. 1066.

*(5) См., например: Безнасюк А., Абабков А. Защита прав военнослужащих // Российская юстиция. 1999. N 8; Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. N 7.

*(6) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 375.

*(7) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

*(8) Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 182.

*(9) См.: Общая теория прав человека / Под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1996. Ст. 318-319.

*(10) См.: Чекмарев Г.Ф. К вопросу о действии закона, затрагивающего права, свободы и обязанности военнослужащих, во времени // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 5.

*(11) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 5. Ст. 403.

*(12) См.: Российская юстиция. 2001. N 4.

*(13) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3012.

*(14) Сюда не входят вопросы, которые рассматриваются, согласно законодательству, в порядке конституционного и уголовного судопроизводства.

*(15) См.: Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407.

*(16) См.: Российская газета. 2000. 24 февраля

*(17) См. подробнее: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3349.

*(18) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г. N 8-П по делу о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 15. Ст. 1768.

*(19) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2002 г. N 314-О // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 6. Ст. 549.

*(20) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 51. Ст. 6341.