Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" и иные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения права граждан на доступ к информации" (подготовлен Минкомсвязью России 28.03.2016)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" и иные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения права граждан на доступ к информации"
(подготовлен Минкомсвязью России 28.03.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" стратегические национальные приоритеты для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации отнесены к одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. N Пр-212 определено, что целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности Российской Федерации, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование систем государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. При этом одной из основных задач указанной Стратегии названо формирование информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий.

Так, в целях Минкомсвязи России на 2012 - 2018 г., направленных на повышение качества жизни населения, предусмотрено обеспечение для 80% жителей нашей страны возможности пользоваться услугами широкополосного доступа к сети Интернет.

О созревшей необходимости обеспечения граждан Российской Федерации данными услугами наряду с такими привычными коммунальными услугами позволяет говорить? как существующий уровень развития коммуникаций и информационных технологий, так и широкая востребованность услуг связи.

Достижение описанных выше целей представляется невозможным без решения существующих на сегодняшний день правовых и административных барьеров, сдерживающих развитие инфраструктуры связи в многоквартирных домах, что напрямую препятствует обеспечению доступности услуг связи для жильцов многоквартирных домов.

В соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи каждый оператор связи должен использовать принадлежащую ему сеть связи для оказания услуг пользователем. Подключение пользовательского (абонентского) оборудования к узлу связи сети оператора осуществляется через организуемую оператором связи абонентскую линию. Для этого каждый оператор связи, заключивший договор на оказание услуг связи с жильцом многоквартирного дома, должен установить свое оборудование (средства связи и кабели связи) на объектах общего имущества многоквартирного дома (в инженерных коммуникациях, технологических помещениях, стояках, кабельных шахтах и т.п.).

В настоящее время сложилась практика применения к указанным правоотношениям норм главы 16 Гражданского кодекса Российской Федерации и Главы 6 Жилищного кодекса Российской Федерации (статьи 36 - 48). Закрепленный в них порядок получения согласия собственников жилых помещений многоквартирных домов на передачу в пользование объектов общего имущества требует вынесения этого вопроса на общее собрание собственников. В силу прямого указания статьи 44 Жилищного кодекса Российской Федерации, независимо от формы управления домом, принятие решений об условиях пользования третьими лицами общим имуществом, а также об определении лиц, которые от имени собственников помещений уполномочены заключать договоры об использовании общего имущества, отнесено исключительно к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Данные решения могут быть приняты большинством не менее 2/3 голосов от общего числа собственников помещений (пункт 1 статьи 46 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Между тем необходимо учитывать, что, заключая с оператором связи договор на оказание услуг связи, собственник квартиры в многоквартирном доме непосредственно реализует свое конституционное право на доступ к информации.

Оператор связи в данном случае устанавливает свое оборудование на объектах общей собственности в первую очередь в целях организации оказания услуг связи гражданина, т.е. в интересах собственника общего имущества.

Однако реализация конституционного права собственника упирается в необходимость проведения общего собрания жильцов многоквартирного дома и получения одобрения 2/3 голосов от общего числа собственников помещений дома. Практическая реализация данной обязанности в большинстве случаев чрезвычайно затруднительна в силу организационных причин.

Все это негативно сказывается также на качестве предоставляемых услуг связи, развитии конкуренции в данной области, темпах создания инфраструктуры широкополосного доступа в Интернет и кабельного телевидения.

Указанное позволяет сделать вывод, что сложившаяся практика правоприменения не может быть применима к отношениям, возникающим при размещении оператором связи оборудования на объектах общего имущества многоквартирного дома в целях оказания услуг связи жильцам данного дома в связи со следующим.

Как было отмечено выше, для целей оказания услуг связи жильцу многоквартирного дома оператор связи должен использовать свое оборудование, установив его непосредственно на общем имуществе многоквартирного дома. Очевидно, что без такого размещения (например, в этажном щитке и без прокладки кабеля связи от квартиры жильца на чердак, куда осуществлён завод оптического кабеля оператора и размещена телекоммуникационная стойка) оказание услуг связи (телефонная связь, доступ к сети Интернет, цифровое телевидение) невозможно в силу технических причин.

Также важно отметить, что в рассматриваемом случае оператор связи не использует размещенное в доме оборудование в своих собственных или каких-либо иных целях, кроме как для оказания услуг связи жильцам данного многоквартирного дома. Подобные правоотношения по своей природе ближе к передаче оборудования и линий связи в пользование жильцам, нежели к использованию оператором общего имущества многоквартирного дома.

Анализ складывающейся в последние годы судебной практики показывает, что суды признают не противоречащим закону уже состоявшее размещение оборудования связи на общем имуществе многоквартирных жилых домов на основании договоров об оказании услуг связи, отказывая в удовлетворении требований о демонтаже такого оборудования. При этом суды приходят к выводу, что договор об оказании услуг связи хотя бы с одним из жильцов дома является достаточным основанием для размещения оператором связи средств и линий связи на общем имуществе в многоквартирном доме в отступление от требований статей 36, 46 Жилищного кодекса Российской Федерации, указывая при этом на то, что несогласие со стороны иных собственников помещений на такое размещение подлежат разрешению исключительно в судебном порядке. Судами также обоснованно ставится вопрос о том, каким образом наличие спорного оборудования оператора связи на общем имуществе многоквартирного дома препятствует в пользовании общим имуществом, его содержании и ремонте. В большинстве данных случаев суды приходят к выводу, что такое размещение оборудования оператором связи не препятствует собственникам в пользовании общим имуществом.

Основаниями признания законности размещения оператором связи оборудования на общем имуществе многоквартирного дома суды указывают:

- положения пункта 1 статьи 11 и пункта 1 статьи 247 Гражданского кодекса Российской Федерации, в части определении порядка пользования общей собственностью, пункта 1 статьи 44 и пункта 1 статьи 45 Закона "О связи", статью 426 Гражданского кодекса Российской Федерации в части указания на публичность заключаемого договора об оказании услуг связи (судебные акты по делам N А60-12654/2013, А60-53674/2011, NА40-154571/2012).

- положения статьи 304 Гражданского кодекса Российской Федерации, при этом суды указывают, что истцу необходимо доказать, каким именно образом наличие спорного оборудования препятствует ему в пользовании общим имуществом дома, его содержании и ремонте. В большинстве данных случаев суды приходят к выводу, что размещение оборудования оператором в МКД не препятствует собственникам в пользовании общим имуществом многоквартирного дома (судебные акты по делу NА60-7361/2012, А60-4311/2012, А40-30675/07-1-205).

Аналогичные выводы содержатся в решениях антимонопольных органов при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства в действиях управляющих компаний, препятствующих размещения операторами связи оборудования на общем имуществе многоквартирного дома. Суды при этом поддерживают позицию антимонопольных органов со ссылкой на пункт 1 статьи 247, пункт 1 статьи 290, статью 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 1 статьи 36, части 2.2 статьи 161, пункта 6 статьи 138 Жилищного кодекса Российской Федерации, статей 44, 45 Закона "О связи". (судебный акт по делу N А60-12654/2013).

По смыслу статьи 35 во взаимосвязи со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации право частной собственности не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При этом позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Постановлении от 30.10.3003 N 15-П, заключается в том, что ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений. Законодатель не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. При допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно обеспечивать баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов.

В качестве примера ограничения права частной собственности применимо к недвижимости необходимо отметить следующее:

- статья 210 Гражданского кодекса Российской Федерации возлагает на собственника бремя содержания принадлежащего ему имущества.

- статья 153 Жилищного кодекса Российской Федерации обязывает собственника помещения своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги, включая плату за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а также плату на капитальный ремонт многоквартирного дома и коммунальные услуги. При этом вопрос необходимости проведения капитального ремонта многоквартирного дома не является предметом волеизъявления его жильцов.

- статья 15 Жилищного кодекса Российской Федерации также устанавливает ряд ограничений на использование помещения жилого назначения (аналогичный подход закреплен в ЗК РФ - использование земельных участков ограничено категорией земли и разрешенными видами использования).

В связи с изложенным выше представляется, что заложенное в пункте 1 статьи 44 Жилищного кодекса Российской Федерации с целью защиты частной собственности ограничение прав собственников общей собственности в случае с размещением оборудования связи для реализации доступа гражданина к информационно-телекоммуникационной сети Интернет является избыточным и нецелесообразным.

Предложенный законопроектом подход и является балансом в решении обозначенных проблем регулирования. Реализация предложенного подхода позволит размещать операторам связи оборудование и кабели связи в общих помещениях многоквартирного дома исключительно для оказания услуг связи жильцам данного дома без необходимости одобрения собственников всех помещений многоквартирного дома, что обеспечит реализацию прав жильцов на доступ к информации.

В то же время такое размещение не приведет к нарушению прав и интересов других жильцов, поскольку должно быть сопоставимо по размеру и местам размещения с аналогичным оборудованием, уже размещенным или предполагаемым к размещению в многоквартирном доме, а контроль за таким размещением будет осуществляться лицом, на которое в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации возложена обязанность обеспечивать сохранность общего имущества.

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ
К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О СВЯЗИ" И ИНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ

Принятие проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" и иные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения права граждан на доступ к информации" не повлечет увеличения расходов федерального бюджета.

ПЕРЕЧЕНЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, ПОДЛЕЖАЩИХ ПРИЗНАНИЮ УТРАТИВШИМИ СИЛУ, ПРИОСТАНОВЛЕНИЮ, ИЗМЕНЕНИЮ ИЛИ ПРИНЯТИЮ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О СВЯЗИ" И ИНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ"

Принятие проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" и иные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения права граждан на доступ к информации" не потребует признания утратившими силу, приостановления или принятия иных Федеральных законов.

ПЕРЕЧЕНЬ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРАВИТЕЛЬСТВА И ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, ПОДЛЕЖАЩИХ ПРИЗНАНИЮ УТРАТИВШИМИ СИЛУ, ПРИОСТАНОВЛЕНИЮ, ИЗМЕНЕНИЮ ИЛИ ПРИНЯТИЮ В СВЯЗИ ПРИНЯТИЕМ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О СВЯЗИ" И ИНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ"

Принятие проекта Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" и иные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения права граждан на доступ к информации" не потребует признания утратившими силу, приостановления или изменения иных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства и федеральных органов исполнительной власти.