Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "Об эксперименте по введению механизма "курортного сбора" на территории Ставропольского края" (от 07.12.2015)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О проведении эксперимента по введению платы за пользование курортной инфраструктурой в Ставропольском крае" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкавказ России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан во исполнение поручения Заместителя Правительства Российской Федерации О.Ю. Голодец от 19 сентября 2015 г. N ОГ-П44-6404, в соответствии с которым Минкавказу России совместно с Минфином России и Правительством Ставропольского края было поручено подготовить и внести в Правительство Российской Федерации проекты актов, предусматривающие заинтересованным субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям полномочия по введению механизма "курортного сбора".

Ранее, Минэкономразвития России во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2015 г. N АХ-П16-2846, от 30 июня 2015 г. N ОГ-П44-4278 неоднократно*(1) отмечало позицию о нецелесообразности введение механизма "курортного сбора" в силу сложности и затратности администрирования сбора данного платежа, а также удорожания стоимости организованного отдыха и, как следствие, снижения привлекательности отдыха и лечения на территории Российской Федерации и конкурентоспособности российских курортов.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены. Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 14 октября 2015 г. по 11 ноября 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 24 ноября 2015 г. по 2 февраля 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru, ID проекта акта 02/04/10-15/00040949.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета действие проекта акта будет распространяться на юридических лиц и предпринимателей, направляющих своих штатных сотрудников на территорию ряда городов и районов Ставропольского края,

а также на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся владельцами объектов размещения (гостиниц, санаториев и прочее) на территории рядя городов и районов Ставропольского края.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 4 марта 2016 г. по 14 марта 2016 г. В рамках публичных консультаций поступили позиции Администрации города Светлограда, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, не содержащие замечаний и предложений.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний к сводному отчету и проекту акта.

1. Разработчиком не соблюден пункт 8(1) Правил, согласно которому в случае, если проекты актов регулируют отношения, составляющие предметную область оценки регулирующего воздействия и имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. При этом разработчик ранее был уведомлен о необходимости доработки проекта акта по указанному основанию письмом Минэкономразвития России от 15 февраля 2016 г. N 3594-ОФ/Д26и.

2. Статьей 9 проекта акта предусмотрено, что через один месяц после завершения эксперимента по введению платы за пользование курортной инфраструктурой в Ставропольском крае (далее - эксперимент) высший исполнительный орган государственной власти Ставропольского края представляет в Правительство Российской Федерации отчет о результатах введения платы за пользование курортной инфраструктурой (далее - плата) и предложения по дальнейшей реализации проведенных мероприятий. При этом Правительство Российской Федерации по итогам завершения эксперимента по введению платы по результатам его проведения представляет заключение в Федеральное Собрание Российской Федерации в течение двух месяцев после его завершения.

Согласно пункту 8 (3) Правил в отношении проектов актов, регулирующих отношения, указанные в пункте 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, может быть принято решение о проведении эксперимента, представляющего собой их временное применение на территории отдельных субъектов Российской Федерации, имеющее целью определить возможные положительные и (или) отрицательные последствия введения нового правового регулирования в отношении проектов актов с трудно прогнозируемыми последствиями их принятия для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. Такое решение включает в себя: а) наименование федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение эксперимента; б) перечень субъектов Российской Федерации, на территории которых проводится эксперимент; в) сроки проведения эксперимента; г) необходимые для проведения эксперимента материальные и организационно-технические ресурсы; д) индикативные показатели, в соответствии с которыми проводится оценка достижения заявленных целей эксперимента по итогам его проведения.

Вместе с тем рассматриваемым проектом акта предусмотрены только пункты "б" и "в".

Так, концепцией проекта акта не определен федеральный орган исполнительной власти, на который должна быть возложена ответственности за результат проведения правового эксперимента. Фактически полномочия по реализации возлагается на субъект Российской Федерации. При этом в силу Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в целом (статья 21), а полномочия по созданию, развитию и обеспечению охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа являются полномочиями местного значения и относятся к компетенции органов местного самоуправления (статья 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Также проектом акта не предусмотрены критерии эффективности эксперимента, порядок расходования средств курортного сбора, не определены конкретные меры или мероприятия, направленные на сохранение, восстановление и развитие курортной инфраструктуры, на реализацию которых планируется сбор платы за пользование курортной инфраструктурой, не указаны сроки, в течение которых необходимо реализовать мероприятия.

Статья 7 проекта акта предусматривает принятие высшим исполнительным органом государственной власти Ставропольского края программы сохранения, восстановления и развития курортной инфраструктуры за счет средств, поступивших в бюджет Ставропольского края, в том числе от платы за пользование курортной инфраструктурой. При этом не указаны ни сроки разработки, ни сроки реализации такой программы, ни перечень мероприятий, который должен быть в ней предусмотрен, а также источник их финансирования.

Таким образом, проект акта не имеет в своей основе целостной концепции реализации и направлен на закрепление элементов механизма сбора фискального платежа (определена территория распространения действия, размер платы, льготные категории плательщиков, а также наделение полномочиями высшего исполнительного органа государственной власти Ставропольского края полномочиями принятия нормативного правового акта об установлении платы, а также разработки и утверждения программы сохранения, восстановления и развития курортной инфраструктуры на период проведения эксперимента) в размере 800 млн. рублей*(2) ежегодно в течение пяти лет с физических лиц, пребывающих на территории, определенные в статье 1 проекте акта. При этом в отсутствие норм, устанавливающих основные положения порядка взимания платы, не возможно определить эффективность механизма администрирования и контроля за полной сбора и целевого расходования платы.

Учитывая вышеизложенное, проект акта требует значительной доработки, в том числе с учетом необходимости обеспечения полноты исполнения поручений Правительства Российской Федерации.

3. Согласно Основным направлениям налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов*(3) неналоговые платежи имеют различную правовую природу, порядок формирования оснований для начисления неналоговых платежей определяется соответствующим отраслевым законодательством Российской Федерации. В указанном стратегическом документе определено, что в отношении неналоговых платежей предпринимателей, решения о введении которых до настоящего времени не приняты либо не приняты нормативные правовые акты, необходимые для обеспечения взимания таких платежей, представляется целесообразным введение моратория до 2019 года с одновременным сохранением неизменности ставок и уровня административной нагрузки на предпринимателей в отношении неналоговых платежей, которые предусмотрены действующими нормативными правовыми актами и которые взимаются в настоящее время.

Кроме того, как отмечено в указанном документе, в плановом периоде предполагается рассчитывать дополнительный показатель внутрироссийской "фискальной" нагрузки, отражающий уплату как налоговых, так и отдельных видов неналоговых платежей, а сами неналоговые платежи, как и политику в области их регулирования, рассматривать в Основных направлениях налоговой политики на очередную трехлетку.

Также в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г. необходимо обеспечить сохранение существующего уровня налоговой нагрузки с целью фиксации действующих налоговых условий.

Несмотря на то, что проектом акта вводится обязанность по уплате курортного сбора для физических лиц, пребывающих на определенные территории Ставропольского края в лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, культурно-досуговых, рекреационных целях, уплата дополнительных платежей является обременением, непосредственно влияющим на потребительское предпочтение потребителей услуги в отношение выбора мест отдыха или оздоровления. Учитывая существующий уровень развития туристической инфраструктуры в целом по Российской Федерации, невысокое качество туристического продукта и неконкурентный уровень цен в данном сегменте услуг по сравнению с аналогами в зарубежных направлениях, а также принимая во внимание, что отдых и лечение в здравницах и лечебницах, как и других специальных местах размещения ориентирован на определенный сегмент потребителей, введение обязанности по уплате дополнительного платежа снизит привлекательность отдыха и лечения и послужит фактором снижения туристического потока на территории конкретного региона.

Так, в соответствии с официальными данными статистического наблюдения*(4) численность российских туристов, отправленных туристическими фирмами в туры по России и посетивших Ставропольский край, в 2014 году составила 37,3 тыс.человек, в сравнении с 2015 годом данный показатель снизился на 28 %. При этом в рейтинге направлений туристического потока по регионам Российской Федерации Ставропольский край не состоит в 10 регионов с наибольшей численностью российских туристов и занимает только 15 место*(5).

На основании изложенного Минэкономразвития России отмечает, что предлагаемое проектом акта регулирование не соответствует основным заявленным целям проекта акта-удовлетворение туристских потребностей, а также не соотносится с основными программными документами.

4. В 2015 году на курортах Кавказских Минеральных Вод отдохнуло около 800 тыс. человек*(6). Следовательно, если рассматривать данную величину как базовую для расчета на 5 лет действие эксперимента, и учитывая информацию разработчика о том, что ежегодный сбор составит 800 млн. руб., то с каждого отдыхающего планируется собрать 1000 руб. что соответствует примерно 7 дням пребывания. При этом, разработчиком не представлена статистика по количеству хозяйствующих субъектов, на которых будет распространяться предлагаемое регулирование. Если предположить, что от 30% до 50% туристов предпочитают неорганизованный отдых, при этом основным фактором увеличения цены на стоимость услуг является сезонный фактор повышения стоимости проживания, а также стоимости за проезд авиа, железнодорожным и автомобильным транспортом, то для туристов, отдыхающих по туристическим путевкам, отдых подорожает дополнительно от 1,4 до 2 тыс. руб. без учета ценовых факторов. По оценкам экспертов*(7), в 2016 году оценка роста цен на услуги здравниц и иных специализированных средств коллективного размещения увеличится на 30 %. При этом необходимо отметить, что сезонный рост на билеты железнодорожных и авиаперевозчиков в "высокий сезон", например, систематически увеличивается в среднем до 30%*(8). Таким образом, представляется трудновыполнимым достижение планируемого результата по увеличению числа туристов на Кавказских Минеральных Водах до 2 млн. человек*(9) при введении указанной платы, поскольку указанная мера означает увеличение стоимости путевки и оплаты пребывания в объекте размещения.

С одной стороны, предлагаемое регулирование снижает туристическую привлекательность региона, а с другой - популяризирует неорганизованный отдых, учитывая явное ценовое преимущество данного вида отдыха. Влияние этих факторов разработчиком не проанализировано.

Таким образом, цели проекта акта не будут достигнуты и к основным рискам регулирования относится то, что реализация проекта акта на практике в сложившихся экономических условиях приведет не к росту доходности отрасли внутреннего туризма в Ставропольском крае, а, напротив, к оттоку туристов в другие регионы.

5. Немаловажным фактором, повлиявшим на указанные параметра развития туристического сектора Ставропольского края, является имеющаяся инфраструктура средств размещения.

Так, в соответствии с официальными данными Росстата число коллективных средств размещения в Ставропольском крае составляет 223, что соответствует 17 месту среди регионов, из которых 124 единицы отнесены к специализированным коллективным средствам размещения (8 место среди регионов). При этом вместимость коллективных средств размещения (число койко-мест в год в условиях максимального развертывания) составила 431,7 койко-мест, в специализированных -346,6 койко-места. Таким образом, указанный объем емкости средств коллективного размещения способен удовлетворить соразмерное число туристов в год при условии 100% заполнения номерного фонда круглогодично и максимальной заинтересованность потребителей с учетом соразмерности "цены-качества" оказываемых услуг.

На основании приведенных официальных статистических данных о имеющейся емкости средств коллективного размещения можно сделать вывод, что число туристов ограничено наличием имеющихся койко-мест в коллективных средствах размещения, при этом потенциально возможный объем платежей - курортный сбор оценивается максимум в 60 млн. рублей в год или 323,7 млн. рублей за 5 лет проведения эксперимента. Указанный объем средств является недостаточным для реализации крупномасштабных мероприятий по восстановлению и развитию курортной инфраструктуры.

Так, в соответствии с решением Думы города Пятигорска от 24 декабря 2015 г. N 51-63 РД "О бюджете города-курорта Пятигорская на 2016 год" запланированный объем расходов по целевой статьей бюджетных расходов "Благоустройство" составил 287,1 млн. рублей, в том числе уличное освещение- 68,8 млн. рублей, озеленение-51,4 млн. рублей, обустройство мест массового отдыха-3,0 млн. рублей, содержание и реконструкция фонтанов-3,0 млн. рублей.

Вместе с тем разработчиком ни в сводном отчете, ни в поясняющих материалах не приведены данные об оценки необходимых расходов на реализацию мероприятий по содержанию, восстановлению и развитию курортов, формирования единого туристического пространства, удовлетворяющего потребность туристов, на территориях, определенных статьей 2 проекта акта в качестве территорий, на которых предполагается проведение эксперимента.

Учитывая вышеизложенное, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на необходимость проведения всесторонней оценки вводимой модели взимания платы, с точки зрения ее экономической целесообразности с учетом необходимости уточнения оценки планируемых доходов от сбора платежа и необходимых расходов целевого назначения платы.

6. Статьей 9 проекта акта предусмотрено полномочие высшего исполнительного органа государственной власти Ставропольского края по принятию нормативного правового акта об установлении размера платы. Однако проект акта не устанавливает порядок взимания платы курортной инфраструктурой в Ставропольском крае (далее - плата) и не наделяет полномочием высший исполнительный орган государственной власти Ставропольского края о принятия соответствующего подзаконного акта о порядке взимания платы.

Кроме того, в отсутствие указанного порядка случаи по освобождению от внесения платы, предусмотренные статьей 6 проекта акта, не смогут быть реализованы.

Считаем необходимым доработать проект акта согласно указанному замечанию.

7. Статьей 6 проекта акта определяются категории граждан Российской Федерации, освобожденные от уплаты платы за пользование курортной инфраструктуры. В совокупности с понятием "пользователь курортной инфраструктуры", определяемый как физическое лицо, пребывающее в лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, культурно-досуговых рекреационных целях, механизм администрирования сбора платежа являются трудновыполнимым на практике по следующим причинам.

7.1. В соответствии с замыслом разработчика лица, уполномоченные на сбор данного платежа, должны идентифицировать физическое лицо, на предмет относится оно или нет лицо к льготной категории, а также с какой целью данное лицо прибыло на территорию муниципальных образований, поименованных в статье 2 проекта акта. При этом если в отношении категорий, указанных в абзаце 2-8 проектируемой статьи 6, идентификация лица возможно посредством предъявления соответствующих документов, удостоверяющих право отнесения к той или иной льготной категории, то в отношении остальных достоверно установить распространяется или нет льгота по уплате платежа затруднительно. Например, определить с какой целью лицо прибыло на территорию муниципального образования при размещении в неспециализированных средствах размещения (гостиницах, пансионатах, хостелах и т.п.) можно только в результате опроса данного лица и в соответствии с указанной информацией, а, следовательно, полностью зависит от достоверности предоставленной информации.

7.2. В соответствии с пунктом 7 сводного отчета действие проекта акта будет распространяться на юридических лиц и предпринимателей, направляющих своих штатных сотрудников на территорию ряда городов и районов Ставропольского края, то есть в служебные поездки за счет работодателя, которые могут быть не связаны с пользованием курортной инфраструктурой. Кроме того, в сводном отчете не указано, сколько лиц в год посещают курортные города Ставропольского края с целью отдыха, лечения и туризма, а, следовательно, не приведена информация о количестве возможных плательщиков и не представлен расчет суммы платы, размер которой может быть внесен в течение времени проведения эксперимента.

7.3. Согласно статье 3 проекта акта пользователь курортной инфраструктуры должен осуществить не менее одной ночевки в объекте размещения, а под объектом размещения следует понимать гостиницы, санатории, дома отдыха, пансионаты, кемпинги, туристские базы и иные средства размещения.

Очевидно, что объекты размещения относятся к инфраструктуре отдыха и туризма. При этом лица, прибывшие на территории, указанные в статье 2 проекта акта, в целях обучения по очной форме обучения, будут размещены либо в общежитиях, либо в жилье по договору коммерческого найма.

7.4. Кроме того, проектом акта не предусмотрены случаи, при которых туристы будут размещены не в объектах размещения, а в жилье по договору коммерческого найма. На таких туристов обязанность внесения платы согласно проекту акта не распространяется. Следовательно, плата будет взиматься только с тех лиц, которые остановились для временного пребывания в объектах размещения. Таким образом, плата будет являться не чем иным, как гостиничным налогом (hotel tax) (налог на стоимость проживания в гостинице), который вносится одновременно с оплатой гостиничного номера*(10). Следовательно, фактическим агентами по сбору платы будут выступать третьи лица - объекты размещения. Указанное значительно затрудняет контроль полноты сбора, а также перечисления, учитывая, что в настоящее время сбор налоговых и неналоговых платежей на всей территории Российской Федерации осуществляется в условиях казначейской системы исполнения бюджетов бюджетной системы, а обращение наличных денежных средств в силу действующего законодательства ограничено в объеме и должно обеспечиваться своевременным инкассированием в кредитные организации. Указанное является дополнительным обременением для владельцев объектов размещения, при этом не установлено в законодательстве.

7.5. Кроме того, в контексте предлагаемого проектом акта регулирования не ясен смысл вводимых ограничений по срокам пребывания пользователя инфраструктуры (от 24 часов до 6 месяцев подряд), а именно, неясным остается почему ограничивается шестью месяцами пребывания; при расчеты пребывания считается ли совокупное время пребывания туриста (до 6-ти месяцев) за все время проведения эксперимента (5 лет) или в год; при расчете периода пребывания учитываются ли перерывы, связанные с убытием и прибытием лица на территорию Ставропольского края; каким образом предполагается определять период пребывания, если лицо останавливается в различных средствах размещения.

8. Ранее установление и взимание аналогичного вводимому проектом акта платежа - курортного сбора предусматривалось Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"*(11) (далее - Закон).

Согласно подпункту "д" пункта 1 статьи 21 указанного Закона курортный сбор относился к местным налогами взимался на территории курортных местностей, перечень которых определялся Правительством Российской Федерации, в соответствии с Законом РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2018-1 "О курортном сборе с физических лиц". Курортный сбор взимался в размере, не превышающем 5% от установленного размера минимальной месячной оплаты труда в Российской Федерации (конкретный размер ставки курортного сбора устанавливался решением законодательных органов республик, краев, областей и автономных округов, на территории которых находились курортные местности).

Как показала практика взимания курортного сбора, расходы на его администрирование, как правило, значительно превышали объем доходов, поступающих от его взимания (даже при установлении максимально возможного размера ставки сбора). Учитывая низкую эффективность и затратность администрирования данного сбора в действующей системе налогов и сборов Российской Федерации курортный сбор не предусмотрен.

Учитывая вышеизложенное, Минэкономразвития России считает целесообразным рекомендовать разработчику изучить накопленный опыт взимания курортного сбора с целью принятия решения о целесообразности введения платы за пользование курортной инфраструктуры и учета негативного опыта правоприменения механизма администрирования сбора.

9. Согласно проекту акта, исходя из закладываемых смыслов регулирования, вводимая плата за пользование курортной инфраструктурой является неналоговым платежом и определяется разработчиком в качестве компенсационной платы, целью которой является сохранение, восстановление и развитие курортов, формирования туристического пространства и удовлетворения потребности туристов. Аналогами компенсационных платежей могут быть названы, например, платежи за негативное воздействие на окружающую среду, плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, утилизационный сбор, экологический сбор, сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов и т.п. Вместе с тем у указанных выше платежей и вводимой проектом акты платы различная правовая основа.

Учитывая заявленную целевую направленность платы, компенсационный характер данного платежа, по мнению Минэкономразвития России, не имеет причинно-следственной связи, так как пребывание на территории курортных муниципальных образований Ставропольского края физических лиц на отдых и лечение не является основанием для предположения, что данные физические лица являются причиной разрушений, а также препятствием развития туристической инфраструктуры. В развитие указанного отмечаем, что разработчиком не приведен факторный анализ причин ненадлежащего состояния курортной инфраструктуры.

Кроме того, социально-экономическое развития муниципального образования относится к вопросам местного значения, задача по поддержанию и развития данной инфраструктуры в полном объеме является задачей органов местного самоуправления. При этом статьей 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) экономической основой местного самоуправления признаны следующие источники: находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Кроме того, статьей 62 Бюджетного кодекса поименован закрытый перечень источников неналоговых доходов местных бюджетов, в котором отсутствует вводимая проектом акта плата.

Таким образом, дополнительные источники пополнения бюджета такие, как прочие неналоговые платежи, уплачиваемые в региональный бюджет, в форме платы за пользование курортной инфраструктурой не предусмотрены законодательством в качестве доходов местного бюджета.

10. Концепция проекта акта нарушает основные принципы бюджетной системы, закрепленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а именно: принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (статья 30); принцип самостоятельности бюджетов (статья 31); принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 31.1.); принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (статья 32); принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (статья 35); принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38).

Кроме того, вводимая плата не включена в перечень неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, установленный статья 58 Бюджетного кодекса, а полномочия высшего исполнительного органа государственной власти Ставропольского края об установлении платы за пользование курортной инфраструктуры, не включены в перечень полномочий субъектов Российской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (статья 59). Расходы на сохранение, восстановление и развитие курортов, являясь вопросами местного значения, не являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации, а, следовательно, расходование доходов, поступающих в региональный бюджет, на расходные обязательства, не являющиеся обязательствами субъекта Российской Федерации, не могут быть признанными целевыми в силу действия Бюджетного кодекса (статьи 14, 65).

11. Разработчиком в сводном отчете не приведен анализ альтернатив предлагаемого регулирования. Вместе с тем указан опыт некоторых стран, таких как Италия и Франция. При этом не приведены оценки туристической привлекательности этих стран по сравнению с Кавказскими Минеральными Водами, сравнение уровня инфраструктуры и сервиса, производительности труда. По мнению Минэкономразвития России, оценка международного опыта и проведение соответствующих сопоставлений является важной в вопросах возложения дополнительных обязательств на граждан-потенциальных пользователей инфраструктуры туристической отрасли, так как в результате проведенного анализа возможно определения альтернативных путей решения задачи по повышению привлекательности отдыха и лечения на российский курортах, а также определения преимуществ курортов Ставропольского края по сравнению с остальным российским туристическим направлениям и зарубежными курортами.

12.  Ранее, рассматривая аналогичные законодательные инициативы других федеральных органов власти*(12), направленных на стимулирование развития внутреннего туризма, Минэкономразвития России высказывало мнение, что в условиях существующего уровня развития туристской инфраструктуры на территории Российской Федерации, недостаточно благоприятного инвестиционного климата для развития туризма, невысокого качества оказываемых туристам услуг, высоких цен на туристский продукт и тарифов на перевозку туристов автомобильным, железнодорожным и воздушным транспортом, прогнозируемый на среднесрочную перспективу рост спроса на оказываемые туристские услуги является весьма оптимистичным. Аналогичное мнения применимо и к данному проекту акта, так как проект акта кардинально не решает существующих проблем развития туристской индустрии, а это значит, что введение его в действие вряд ли будет способствовать существенному росту в ближайшее время спроса на указанные услуги и, следовательно, увеличению объема налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

В целях решения задач по повышению качества и доступности услуг в сфере внутреннего туризма и созданию благоприятных условий для устойчивого развития туризма на территории Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2011 г. N 644 утверждена Федеральная целевая программа "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)" (далее - целевая программа). Кроме того, в указанных целях постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 317 утверждена государственная программа Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013-2020 годы, в состав которой входит подпрограмма "Туризм" (далее - подпрограмма), предусматривающая реализацию комплекса мероприятий, направленных в том числе на создание условий для развития внутреннего туризма.

В этой связи полагаем, что для достижения заявленных разработчиком в сводном отчете целей предлагаемого проектом акта регулирования необходимо, в первую очередь, обеспечить успешную реализацию мероприятий целевой программы и подпрограммы, направленных на создание условий для инновационного развития деятельности в сфере туризма и в смежных с ней сферах, на активизацию инвестиционной деятельности в сфере туризма, на повышение роли государственно-частного партнерства в развитии внутреннего туризма, на укрепление материально-технической базы туристской отрасли, на повышение конкурентоспособности отечественного туристского рынка, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах и на повышение безопасности внутреннего туризма.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Письма Минэкономразвития России от 21 мая 2015 г. N 13057-СВ/Д13и, от 17 июня 2015 г. N 16138-АВ/Д13и, от 7 июля 2015 г. N 17999-СВ/Д13и.

*(2) Пункт 9.7 сводного отчета.

*(3) Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов // Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.minfin.ru по состоянию на 27.07.2015. //.

*(4) Источник: Росстат. Регионы России. Социально-экономические показатели.2015 год.

*(5) Распределение направлений туристических потоков в 2014 г. по показателю - численность российских туристов, отправленных туристическими фирмами в туры по России (тыс.человек): (1) Краснодарский край (162,1); (2) г. Санкт-Петербург (143,5); (3) г. Москва (136,8); (4) Нижегородская область (104,4); (5) Р.Татарстан (95,4); (6) Московская область (90,9); (7) Свердловская обл. (69,0); (8) Персмкий край (57,9); (10) Ростовская обл. (53,5); (10) Владимирская обл. (54,7); (11) Р.Башкортостан (51,9); (12) Р.Карелия ( 51,2); (13) Самарская обл. (48,3); (14) Челябинская обл. (39,9); (15) Ставропольский край (37,3).

*(6) Кавминводы могут увеличить число принимаемых туристов до 2 млн в год: http://tass.ru/ekonomika/2732103.

*(7) Источник:news.rmbler.ru/travel/32294693

*(8) Анализ данных интернет-сервисов: momondo.ru; tutu.ru/

*(9) Так же.

*(10) Следует отметить, что курортный сбор и гостиничный налог во всех случаях представляется местным налогом и зачисляется в муниципальный бюджет. Подробнее см. Заславская Е.М. Обложение физических лиц курортным (гостиничным, рекреационным) сбором (налогом) в правовой практике зарубежных стран // Налоги (газета), 2006, N 15.

*(11) Утратил силу с 1 января 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах".

*(12) Заключения от 4 августа 2014 г. N 18476-ОФ/Д26и и от 1 августа 2014 г. N 18128-ОФ/Д26и.