Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (подготовлен Минпромторгом России 03.12.2015) (от 26.04.2016 г. N 12231-ОФ/Д26и)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
(от 26.04.2016 г. N 12231-ОФ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от Минпромторга России (далее - разработчик) проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект акта) и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 18 ноября по 1 декабря 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 3 декабря 2015 г. по 11 февраля 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/11-15/00042397).

В соответствии с пунктом 1.4 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) при описании проблемы и негативного эффекта, возникающего в связи с наличием данной проблемы, разработчиком указывается, что на сегодняшний день, несмотря на значительное увеличение административной ответственности за последние годы, уровень нарушений организациями нефтепродуктообеспечения в части соблюдения требований технического регламента Таможенного союза "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту" (далее - ТР ТС 013/2011, технический регламент соответственно), утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. N 826, практически не изменился. При этом также согласно пункту 1.4 сводного отчета сумма наложенных административных штрафов за нарушения требований технического регламента в 2011 г. составила - 2,6 млн. рублей, в 2012 г. - 11,3 млн. рублей, в 2013 г. - 13,7 млн. рублей, в 2014 г. - 12,7 млн. рублей.

В связи с этим согласно пунктам 1.7 и 5.1 сводного отчета регуляторным решением, представленным разработчиком в рассматриваемом проекте акта, является внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с целью усиления ответственности за производство и реализацию несоответствующего требованиям технического регламента (контрафактного) топлива.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета основанием для разработки проекта акта являются поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина от 18 мая 2015 г. N Пр-981 и Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 28 мая 2015 г. N ДМ-П13-3539 о мерах по недопущению реализации на автозаправочных станциях моторного топлива, не соответствующего техническому регламенту (ТР ТС 013/2011) (далее - поручения Президента N Пр-981 и Председателя Правительства N ДМ-П13-3539).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 5 по 15 апреля 2016 г. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" (далее - Деловая Россия), а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности. В результате проведения публичных консультаций поступили позиции Деловой России, Российского топливного Союза, НП "Нефтяной клуб Санкт-Петербурга", ОАО "Сургутнефтегаз", АО "Зарубежнефть", АО НК "РуссНефть", ОАО "НК "Роснефть", ООО "Иркутская нефтяная компания", ПАО "Газпром нефть", ПАО "Татнефть", а также ПАО "Лукойл", в соответствии с которыми в проектируемых проектом акта изменениях содержатся риски, способные привести к негативным последствиям.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений в отношении проекта акта могут быть представлены следующие замечания:

1. В пояснительной записке, представленной разработчиком в дополнительных материалах к проекту акта (пункт 1.4 сводного отчета), указывается, что ситуация в области соблюдения организациями нефтепродуктообеспечения требований технического регламента и уровень нарушений в данной области, несмотря на значительное увеличение административной ответственности,*(1) за последние годы практически не изменяется. Разработчик проекта акта подчеркивает, что увеличение мер административной ответственности не привели к значимым результатам.

Вместе с тем проектом акта предлагается мера, никак, по мнению разработчика, не повлиявшая на ситуацию в области качества реализуемого на автозаправочных станциях (далее - АЗС) топлива, а именно ужесточение мер административной ответственности.

По мнению участников публичных консультаций, вместо увеличения размера штрафов, посредством их исчисления от оборота (часть 3 статьи 1 проекта акта), разработчику необходимо дополнительно проработать механизм осуществления контроля за качеством моторного топлива и механизм применения уже установленных законодательством мер ответственности.

1.1 Пунктом 10 статьи 1 Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 237-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", глава 14 КоАП РФ была дополнена статьями 14.43 - 14.49, предусматривающими административную ответственность за:

- нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов;

- недостоверное декларирование соответствия продукции;

- нарушение порядка реализации продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия;

- нарушение порядка маркировки продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия;

- нарушение правил выполнения работ по сертификации;

- представление недостоверных результатов исследований (испытаний).

Таким образом, действующим нормативным регулированием на сегодняшний день уже предусмотрен широкий спектр мер ответственности за реализацию топлива, не соответствующего требованиям технического регламента. Санкциями за вышеуказанные правонарушения предусматриваются достаточно высокие штрафы для должностных и юридических лиц. Применяемый размер штрафов варьируется от 100 тысяч до 1 млн. рублей (для юридических лиц в зависимости от опасности и неоднократности правонарушения) с возможностью конфискации предмета административного нарушения и административного приостановления деятельности на срок до 90 суток.

1.2 Частью 3 статьи 1 проекта акта разработчик предлагает дополнить главу 14 КоАП РФ статьей 14.43.1, предусматривающей административное наказание за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технического регламента ТР ТС 013/2011.

В настоящее время по данным Евразийской экономической комиссии принято более 35 технических регламентов Евразийского экономического союза (ЕАЭС)*(2), обеспечивающих безопасность не менее важной и потенциально опасной продукции, чем моторное топливо.

По мнению Минэкономразвития России, введение ответственности за нарушение одного отдельно взятого технического регламента может повлечь за собой включение в КоАП РФ необоснованно широкого состава правонарушений по другим регламентам, что представляется недопустимым и не может быть поддержано.

1.3 Согласно пояснительной записке в результате государственного контроля (надзора), проведенного в соответствии с поручениями Президента N Пр-981 и Председателя Правительства N ДМ-П13-3539, в 2015 году было проверено 3702 АЗС, нарушения регламентированных требований установлены на 1574 АЗС (42,5 %).

Установлено, что доля нарушений технического регламента в части физико-химических показателей моторного топлива составила - 19 % (717 случаев из 3 702 проверенных АЗС), в области обязательного подтверждения соответствия топлива, по маркировке и содержанию необходимой информации для потребителей - 24 % (912 случаев из 3 702 проверенных АЗС), нарушений в области единства измерений в части применения неповеренных средств измерений и недолива топлива - 11 % (420 из 3 702 проверенных).

По фактам выявленных нарушений согласно пояснительной записке в отношении допустивших нарушения лиц были применены меры административного воздействий в виде наложенных штрафов в размере 68,3 млн. рублей.

Таким образом, средний размер наложенного штрафа составил 43,4 тысячи рублей. Другими словами, вся полнота данных частями 1 и 2 статьи 14.43 КоАП РФ административных санкций не применялась, а применялись только ее "смягчающие" нормы: на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Вместе с тем за весь 2014 год сумма наложенных штрафов, как следует из пояснительной записки, составила 12,7 млн. рублей. Обратным пересчетом можно получить следующий результат - если по результатам проверок применялся максимальный, предусмотренный частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ, размер штрафа (на юридических лиц до трехсот тысяч рублей), то административные нарушения были выявлены только на 42 АЗС в течение года по всей России, что никак не соответствует выводам о повсеместной реализации некачественных нефтепродуктов на АЗС России. Однако если допустить, что по результатам проверок применялся минимальный, предусмотренный частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ, размер штрафа (10 тысяч рублей на должностных лиц), то из этого можно сделать следующие выводы:

1) Нарушения зафиксированы на 1 270 АЗС в России (что ниже показателя в 5 % от общего количества АЗС в России*(3));

2) О неприменимости максимальных размеров штрафов, предусмотренных КоАП РФ при выявлении нарушений в части нарушений требований технического регламента;

3) Сумма штрафов, полученных в ходе проверок, проведенных по поручениям Президента N Пр-981 и Председателя Правительства N ДМ-П13-3539, в течение 1 (одного) месяца оказалась в 6 раз больше, чем за предшествующие годы.

Соответственно, общий вывод заключается в необходимости применения всей полноты мер административного воздействия, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 14.43 КоАП РФ, а не ужесточение этих мер при их слабом применении.

Разность взимаемых сумм штрафа в ходе проверок по поручениям Президента N Пр-981 и Председателя Правительства N ДМ-П13-3539 и в ходе текущей надзорной деятельности свидетельствует больше говорит о слабости государственного контроля (надзора) за качеством моторного топлива, а не о недостаточности действующих мер административного воздействия.

1.4 В результате проведения контрольно-надзорных мероприятий в ходе исполнения поручений Президента N Пр-981 и Председателя Правительства N ДМ-П13-3539, по данным Нефтяного клуба Санкт-Петербурга выявлено 2 случая нарушений технического регламента в части физико-химических показателей моторного топлива по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Вместе с тем только в Санкт-Петербурге, наряду с 430 АЗС, принадлежащим независимым участникам рынка, функционирует еще около 250 не поднадзорных объектов нефтепродуктообеспечения, таких как ведомственные, контейнерные АЗС, передвижные АЗС, топливозаправочные модули, осуществляющие отпуск нефтепродуктов, прежде всего дизельного топлива, как для собственных нужд, так и для продажи. Количество таких объектов ежегодного растет. В настоящее время функционируют и успешно развиваются целые сети модульных АЗС числом до 40 штук.

Представляется, что конечной целью рассматриваемого проекта акта является выработка эффективных мер, направленных на реализацию качественного топлива (с 1 июля 2016 года только 5 класса). В тоже время почти 40 % топливного рынка не контролируется органами Росстандарта и другими ведомствами в части соответствия требованиям ТР ТС 013/2011, норм пожарной безопасности, строительных норм и правил, конкурентным условиям хозяйственной деятельности. Соответственно, ужесточение мер административного воздействия и их применение только к части рынка нефтепродуктообеспечения не решит поставленной задачи, а создаст еще более благоприятные условия для развития той части рынка, применение контрольных функций к которой затруднено.

1 Предлагаемая частью 3 статьи 1 проекта акта мера воздействия в виде административного штрафа, исчисляемого в процентах от годового совокупного размера выручки, полученного от реализации топлива (с учетом проектируемого примечания 2), противоречит действующей редакции статьи 3.5 КоАП РФ, содержащей порядок его исчисления, а также его предельные размеры.

Пунктом 3 части 1 статьи 3.5 КоАП РФ установлена база для исчисления штрафов - от суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, а не от совокупного размера выручки от реализации товаров (с учетом примечания 2 к указанному пункту проекта акта - всех видов топлива, а не конкретной марки, сорта, партии, по которым выявлено несоответствие ТР ТС 013/2011).

Предельный размер оборотного штрафа установлен частью 4 статьи 3.5 КоАП РФ - не более 1/25 совокупного годового размера выручки от реализации товара (работы и услуги) (то есть не более 4 %).

Таким образом, предлагаемый проектом акта порядок исчисления административного штрафа, исходя из общего годового размера выручки от реализации топлива, а не от выручки от реализации только конкретного вида моторного топлива, в отношении которого допущено нарушение, грубо нарушает общие принципы назначения наказания в виде штрафа, установленные статьей 3.5 КоАП РФ.

Установление штрафных санкций в размере от 10 до 15 % совокупного размера выручки от реализации топлива, более чем в три раза превышающих существующий в настоящее время максимальный предел (не более 4% от общей годовой выручки), также противоречит указанным действующим нормам КоАП РФ.

1.5 Кроме того, предлагаемые изменения в КоАП РФ противоречат позиции Конституционного суда Российской Федерации, отраженной в Постановлении от 30 июля 2001 г. N 13-П, согласно которой несоизмеримо большой штраф не должен превращаться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, он должен быть адекватен совершенному правонарушению.

По данным Нефтяного клуба Санкт-Петербурга анализ показателей деятельности компаний топливного рынка Санкт-Петербурга и Ленинградской области показывает, что применение проектируемых проектом акта административных штрафов в размере от 10 до 15 % от оборота компании за предыдущий календарный год со всей деятельности обособленного субъекта, по которому найдено нарушение, приведет к их банкротству.

Так, например, средняя реализация по АЗС дизельного топлива в год составляет 3,5 млн. литров, по 92 бензину - 1,5 млн. литров. Предельные максимальные значения показателей достигают 20,0 и 5,5, млн. литров соответственно. Средний размер штрафа составит 52,0 млн. рублей, размер штрафа в предельном значении составит около 200 млн. рублей, что сопоставимо с годовой чистой прибылью компании, владеющей сетью из 10 АЗС.

Таким образом, наложение штрафа, даже при небольших несущественных отклонениях в показателях, приведет к разорению компании.

1.6 Также дополнительно необходимо отметить, что действующее административное регулирование не содержит определение понятия "обособленное структурное подразделение, юридического лица, допустившего административное правонарушение", а также "обособленное структурное подразделение, юридического лица, на объекте которого установлен факт административного правонарушения" проектируемых примечаниями 3 и 4 части 3 статьи 1 проектом акта.

2 Проект акта имеет применение исключительно к конечным точкам реализации нефтепродуктов (АЗС). В тоже время особенности их функционирования, а также существующие пробелы в законодательстве, не позволяют осуществить проведение испытаний топлива для подтверждения соответствия физико-химических свойств реализуемого топлива требованиям ТР ТС 013/2011. В своей деятельности АЗС руководствуются теми документами (сертификат соответствия, паспорт качества, декларация соответствия, товарно-транспортная накладная), которые поступают вместе с партией топлива. Как правило, это копии документов, что не запрещено действующим законодательством Российской Федерации. Вместе с тем проверить подлинность этих документов, указанной в ней информации, в том числе производителя топлива, равно как и физико-химические свойства поступившего топлива не представляется возможным. Топливо может быть отгружено от производителя или хранилища отличного от указанного в документах, перегружено на пути следования до АЗС, осуществлено через промежуточное хранение.

Представляется, что в Российской Федерации нет единого нормативного акта, увязывающего документооборот всех технологических звеньев цепочки поставки нефтепродуктов, что является первостепенной задачей для достижения цели поставки и реализации качественного топлива всеми участниками рынка с абсолютным контролем со стороны проверяющих органов. Такие решения есть, они полностью автоматизированы, не требуют существенных затрат и исключают влияние человеческого фактора. Аналоги уже внедрены в виде системы единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции*(4) (ЕГАИС) и других систем.

Соответственно, ужесточение мер административного воздействия может привести лишь к разорению участников рынка, эксплуатирующих розничные сети АЗС, в то время, как основополагающая задача решена не будет. Также остается непонятен вопрос ответственности АЗС в случае наличия документов, подтверждающих соответствие физико-химических свойств топлива требованиям ТР ТС 013/2011.

3 Ужесточение административных штрафов возможно только при устранении противоречий и пробелов в нормативных актах, регламентирующих деятельность участников рынка нефтепродуктообеспечения. Например, согласно пункту 31 технического регламента ТР ТС 013/2011 "изготовители и (или) продавцы автомобильного бензина и (или) дизельного топлива обязаны указывать в информационных материалах, размещенных в местах, доступных для приобретателей, в том числе на топливораздаточном оборудовании, наименование продукции, марку и класс автомобильного бензина или дизельного топлива, а также в кассовых чеках - класс этого бензина или дизельного топлива".

Согласно положениям проектируемой частью 3 статьи 1 проекта акта статьи 14.43.1 КоАП РФ невыполнение требований к маркировке топлив влечет наложение штрафа в размере от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей.

Вместе с тем неоднократные обращения участников рынка к Росстандарту не получили четкого ответа, каким образом можно указать характеристики топлив на топливораздаточном оборудовании при поступлении топлива разных классов в течение одной смены и какой класс будет иметь топливо, который необходимо указать на топливораздаточном оборудовании при смешении топлива в резервуарах АЗС. Без проведения соответствующих исследований такое указание повлечет введение потребителя в заблуждение и некорректное указание маркировки топлива.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Департамент оценки регулирующего воздействия

О.В. Фомичев

-------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 237-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

*(2) Источник: http://www.eurasiancommission.org/.

*(3) По данным сайта http://www.benzin-price.ru на текущий момент в базе имеется информация о 24698 АЗС России.

*(4) Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2015 г. N 1459 "О функционировании единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".