Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (от 10.06.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в целях реализации поручения Президента Российской Федерации от 30 сентября 2015 г. N Пр-2006 о наделении Россельхознадзора полномочиями по осуществлению государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов в отношении продукции животного происхождения.

Проектом акта предлагается внести изменения в постановления Правительства Российской Федерации:

-от 3 июня 2013 г. N 468 "Об уполномоченном органе Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "Пищевая продукция в части ее маркировки";

-от 10 июня 2013 г. N 485 "Об уполномоченном органе Российской Федерации по обеспечению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности отдельных видов специализированной пищевой продукции, в том числе диетического лечебного и диетического профилактического питания";

-от 28 августа 2013 г. N 745 "Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции";

-от 21 мая 2014 г. N 474 "Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции";

-от 21 мая 2014 г. N 475 "Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "О безопасности мяса и мясной продукции".

Суть изменений заключается в наделении Россельхознадзора полномочиями по контролю за соблюдением обязательных требований в отношении пищевой продукции животного происхождения и в наделении Роспотребнадзора полномочиями по контролю за соблюдением обязательных требований в отношении пищевой продукции, не являющейся продукцией животного происхождения.

Проектом акта также предлагается признать утратившими силу постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля" (далее - постановление N 1009) и изменение, внесенное в него постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2012 г. N 882 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам деятельности Министерства здравоохранения Российской Федерации".

Проект акта направляется в Минэкономразвития России для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия впервые.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 17 ноября по 7 декабря 2015 г., а также проекта акта и сводного отчета в срок с 28 января по 26 февраля 2016 г. Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в которой представлены сведения об учете или причинах отклонения представленных в рамках публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/07/11-15/00042342).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России провело публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности, с субъектами Российской Федерации. Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" и другие, а также в ряд профессиональных союзов и ассоциаций, являющихся участниками отношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием.

Минэкономразвития России получило предложения от 20 участников публичных консультаций, среди которых указанные выше общественные организации, а также Национальный союз производителей молока (Союзмолоко), НКО "Ассоциация добытчиков минтая", Некоммерческая организация "Всероссийская ассоциация рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров" и другие.

С учетом замечаний и предложений участников публичных консультаций Минэкономразвития России подготовило следующие замечания к проекту акта.

1. Обращаем внимание разработчика, что реализация полномочий Россельхознадзора по осуществлению государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов в отношении продукции животного происхождении может быть осуществлена в рамках действующего законодательства Российской Федерации в области ветеринарии. Для исполнения Россельхознадзором указанных полномочий Минсельхозом России подготовлен пакет нормативных правовых актов, направленных на внедрение системы электронной ветеринарной сертификации пищевой продукции животного происхождения, лабораторных исследований и ветеринарно-санитарной экспертизы пищевой продукции. Для ускорения процесса внедрения системы электронной сертификации с целью установления прослеживаемости пищевой продукции животного происхождения Президентом Российской Федерации были даны поручения в соответствии с перечнем от 31 марта 2015 г. N Пр-626.

2. Проект акта, подготовленный разработчиком, вступает в противоречие с нормативными правовыми актами Евразийского экономического союза и Российской Федерации в области обеспечения безопасности пищевой продукции:

- с Решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 "Об утверждении перечня товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому контролю (надзору)" (п. 1 Раздела I), которым установлено, что пищевые продукты, в том числе, продукты в натуральном или переработанном виде, употребляемые человеком в пищу, относятся к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому контролю (надзору);

- с Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 317 "О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе", в соответствии с которым значительная часть подконтрольных товаров подлежит ветеринарному контролю (надзору) исключительно в части эпизоотического благополучия;

- с требованиями упомянутых в настоящем заключении технических регламентов Таможенного союза, в которых установлены санитарно-гигиенические требования ко всем видам пищевой продукции и ветеринарные требования к непереработанному продовольственному (пищевому) сырью животного происхождения;

- с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в соответствии с которым соблюдение требований безопасности всей пищевой продукции, включая продукцию животного происхождения, относится к предмету федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора;

- с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека", которым установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, является Роспотребнадзор;

- с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов", которым установлено, что к полномочиям федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных осуществлять соответственно федеральный государственный ветеринарный надзор и региональный государственный ветеринарный надзор за соответствием ветеринарным (ветеринарно-санитарным) требованиям, установленным нормативными документами, относятся вопросы:

безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов животного происхождения (мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов сырых, яиц и продуктов их первичной переработки, рыбы и морепродуктов, меда и продуктов пчеловодства);

безопасности в ветеринарном отношении условий заготовки пищевых продуктов животного происхождения, подготовки их к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок;

безопасности условий реализации на розничных рынках пищевых продуктов животного и растительного происхождения непромышленного изготовления;

условий утилизации некачественных, опасных пищевых продуктов животного происхождения, в том числе их использования на корм животных, или уничтожения;

организации и проведения ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных на предотвращение болезней животных, общих для животных и человека.

При проектировании положений, предусматривающих наделение полномочиями по контролю за соблюдением обязательных требований технических регламентов Таможенного союза в отношении пищевой продукции животного происхождения Россельхознадзора, включая санитарно-гигиенические требования, разработчик не учел, что полномочиями по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (за соблюдением санитарно-гигиенических требований) наделен Роспотребнадзор.

Таким образом, проект акта вступает в противоречие с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым установлена недопустимость проведения в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

3. В сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия разработчик указал, что принятие проекта акта не повлечет дополнительных доходов и расходов средств федерального бюджета, а также других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом разработчик в разделе 14 сводного отчета "Необходимые для достижения заявленных целей регулирования мероприятия" не привел информацию об анализе лабораторной базы Роспотребнадзора и Россельхознадзора в части разграничения их компетенции, наличия у лабораторий необходимой аккредитации, предполагаемого объема анализов подконтрольной продукции.

Полагаем, что при реализации положений проекта акта может возникнуть целый ряд вопросов, связанных с проведением мероприятий, вызванных необходимостью передачи от Роспотребнадзора в ведение Россельхознадзора специализированных лабораторий, необходимых для проведения лабораторных исследований санитарно-гигиенических требований к пищевой продукции, в том числе к специализированной пищевой продукции, в том числе для диетического лечебного и диетического профилактического питания.

В качестве альтернативы проведения мероприятий по передаче в ведение Россельхознадзора лабораторий может возникнуть необходимость профессиональной подготовки целого штата санитарных врачей и специалистов, проведения аккредитации федеральных государственных бюджетных учреждений (референтных центров), подведомственных Россельхознадзору, на проведение исследований в рамках проектируемого регулирования.

Помимо значительных затрат на обучение специалистов, а также на приобретение необходимого лабораторного оборудования, необходима проработка организационно-технических, методологических, информационных и иных мероприятий.

Из ежегодного доклада Главного санитарного врача Российской Федерации, размещаемого на официальном сайте Роспотребнадзора, следует, что в рамках обеспечения надзора за соблюдением требований технических регламентов специалистами Роспотребнадзора ежегодно проводится более 1,5 млн. исследований в 84 центрах гигиены и эпидемиологии. В проведении лабораторных исследований занято более 10 тыс. специалистов.

Особо следует отметить, что для оценки соответствия специализированной продукции, особенно предназначенной для детского питания, требуется отдельное оборудование и оснащение лабораторий, определенный уровень компетентности сотрудников и владение соответствующими методиками измерений.

4. Обращаем внимание разработчика на следующую информацию.

В соответствии с Государственным докладом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору об осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) за 2014 год (АИС "Управление") квалификация центрального аппарата и территориальных подразделений Россельхознадзора позволяет сделать вывод об отсутствии специальностей, связанных с медицинскими и санитарными направлениями. Кроме того, приказ Минтруда России от 4 августа 2014 г. N 540н "Об утверждении профессионального стандарта "Ветеринарный врач" не содержит требований знания специалистами иного законодательства, кроме ветеринарного.

В то же время приказ Минобрнауки России от 27 августа 2014 г. N 1130 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по специальности 32.08.02 Гигиена питания (уровень подготовки кадров высшей квалификации)" содержит перечень профессиональных задач, среди которых осуществление контрольно-надзорных функций в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, связанных с питанием населения, в том числе осуществление надзора в сфере защиты прав потребителей.

Указанные задачи в профессиональном стандарте "Ветеринарный врач" не установлены.

Полагаем, что в соответствии с имеющейся штатной численностью специалистов в области ветеринарии Россельхознадзор не сможет реализовать полномочия по контролю за соблюдением обязательных требований технических регламентов к полному ассортименту пищевой продукции животного происхождения.

5. Как было указано в пункте 2 настоящего заключения, проект акта содержит риски дублирования контрольных и надзорных мероприятий, проводимых Россельхознадзором в проектируемой сфере контроля за соблюдением требований технических регламентов и Роспотребнадзором в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия.

На производственных объектах, в торговых организациях, в организациях, осуществляющих деятельность по перевозке пищевой продукции, одновременно производится, реализуется и перевозится пищевая продукция как животного, так и растительного происхождения. В обращении находится также неограниченный ассортимент многокомпонентной переработанной пищевой продукции, содержащей компоненты и животного и растительного происхождения.

Участники публичных консультаций указывают на риски одновременного проведения контрольных и надзорных мероприятий двумя ведомствами на производственных объектах и в торговых организациях, что повлечет неоднократное увеличение нагрузки как на надзорные органы так и на субъекты предпринимательской деятельности.

Из представленной разработчиком в сводном отчете и пояснительной записке к проекту акта информации не ясно, каким образом будут исключаться указанные риски.

6. Также следует отметить, что надзор за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза "Пищевая продукция в части ее маркировки" в части предоставления недостоверной информации осуществляется в рамках законодательства о защите прав потребителей. Полномочиями в области контроля за соблюдением прав потребителей наделен Роспотребнадзор.

7. Россельхознадзор аргументирует необходимость осуществления контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов в отношении переработанной пищевой продукцией животного происхождения необходимостью обеспечения прослеживаемости. Прослеживаемость такой продукции будет обеспечена в рамках электронной ветеринарной сертификации.

В случае реализации положения 4.2.6. Решения Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г.N 880 "О принятии технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции" ТР ТС 021/2011 (далее - ТР ТС 021/2011) о подготовке и представлении на утверждение Комиссии в установленном порядке проекта решения о внесении изменений в Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденный Решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2011 года N 317, в части исключения из него продукции, относящейся согласно ТР ТС 021/2011 к переработанной пищевой продукции животного происхождения, вопрос прослеживаемости продукции животного происхождения должен быть увязан с идентификацией, регистрацией животных и иными критериями идентификации в соответствии со статьей 56 Договора о Евразийском экономическом союзе.

Исходя из изложенного, считаем проект акта в представленной редакции необоснованным и не соответствующим действующему законодательству Евразийского экономического союза и Российской Федерации.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России может быть сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.