Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Решения Совета Евразийской экономической комиссии "О внесении изменений в технический регламент Таможенного союза "Технический регламент на масложировую продукцию" (ТР ТС 024/2011)" (от 01.06.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом VI Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект Решения Совета Евразийской экономической комиссии "О внесении изменений в технический регламент Таможенного союза "Технический регламент на масложировую продукцию" (ТР ТС 024/2011) (далее соответственно - проект акта, регламент), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Роспотребнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 38 - 42 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта в срок с 16 февраля по 16 марта 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/10/02-16/00046276).

Предложения и замечания к проекту акта сведены в сводку предложений по итогам публичного обсуждения текста проекта акта.

В соответствии с пунктом 44 Правил Минэкономразвития России провело публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности, с субъектами Российской Федерации. Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" и другие, а также в ряд профессиональных союзов и ассоциаций, являющихся участниками отношений, на которые направлено регулирование проекта акта.

С целью выработки объективной позиции по проекту акта Минэкономразвития России 17 мая 2016 г. провело совещание с представителями федеральных органов исполнительной власти и профессиональных союзов и ассоциаций, принимавших участие в рассмотрении проекта акта. В совещании приняли участие представители Минсельхоза России, Минпромторга России, Минтранса России, Роспотребнадзора, Росстандарта, а также около тридцати представителей профессиональных союзов и ассоциаций, среди которых Масложировой Союз России, Некоммерческая организация "Ассоциация производителей и потребителей масложировой продукции", Союз производителей растительных масел, Ассоциация предприятий масложировой промышленности Евразийского экономического союза, ОАО "РЖД", Национальный союз производителей молока (Союзмолоко), Национальный союз пищевых производителей (НСПП), Ассоциация производителей и потребителей масложировой продукции, Союз производителей пищевой продукции Таможенного союза, Балтийский пищевой союз, ООО "Юнилевер Русь", ООО "Нестле Россия" и другие.

Проектом акта предлагается внести следующие изменения в регламент:

- установить требования к перевозке растительного масла в транспортных средствах, емкости которых выполнены из нержавеющей стали или низкоуглеродистой стали, имеющей гигиеническое покрытие, инертное в отношении растительных масел, а также иными дополнительными условиями перевозки масла;

- дополнить регламент перечнями веществ, после перевозки которых в транспортных средствах запрещается или разрешается перевозить растительное масло, предназначенное для пищевых целей;

- дополнить регламент требованием об обязательной обработке растительного масла методом рафинации (дезодорации) после перевозки его наливом;

- установить численное значение критерия рафинации (дезодорации) растительного масла на уровне 0,9 мэкв/кг.

В рамках публичных консультаций и обсуждения проекта акта были выявлены две противоположные позиции:

- поддержать проект акта, предлагающий регламентировать и установить особые требования к условиям перевозки растительных масел в части конструкции транспортных средств и материалов, из которых должны быть выполнены емкости для транспортирования пищевого растительного масла, а также установить численное значение перекисного числа масла на уровне "не более 0,9 мэкв/кг" в качестве "критерия рафинации и/или дезодорации";

- сохранить действующее регулирование, установленное регламентом, поскольку оно является достаточным и гармонизированным с международными требованиями. Предлагаемые проектом акта изменения в регламент не имеют надлежащего научного обоснования, являются избыточными, и их реализация потребует значительных капиталовложений и переходного периода не менее трех-шести лет.

По результатам оценки регулирующего воздействия, с учетом информации, представленной участниками публичных консультаций, итогов совещания по проекту акта, Минэкономразвития России выработало следующую позицию:

За исключением положения о дополнении регламента перечнями веществ, после перевозки которых в транспортных средствах запрещается или разрешается перевозить растительное масло, предназначенное для пищевых целей (проектируемые приложения 6 и 7 к регламенту), другие проектируемые изменения к регламенту являются недостаточно обоснованными или устанавливающими избыточные требования, не соответствующие возможным рискам утраты безопасности растительного масла, предназначенного для пищевых целей.

1. Проектом акта предлагается установить в пункте 5 статьи 10 регламента необходимость рафинации и/или дезодорации растительных масел и их фракций, вводимых в состав пищевой продукции, после их транспортирования наливом в жидком нерасфасованном виде, за исключением пищевой масложировой продукции, перевозимой наливом водными видами транспорта: в танкерах с емкостями, внутренняя поверхность которых выполнена из нержавеющей стали либо имеет гигиеническое покрытие из эпоксидной смолы или технических эквивалентов, если три предшествующих груза являются пищевой продукцией.

Из предлагаемой редакции изменения остается неясным, данное требование распространяется только на перевозку растительного масла наливом водным транспортом или оно также распространяется и на перевозку масла в автомобильных и железнодорожных цистернах.

При этом разработчик не уточняет, подлежит ли повторной рафинации и дезодорации рафинированное (дезодорированное) масло, перевозимое в железнодорожных или автоцистернах с оптового склада или маслозавода на предприятие пищевой промышленности (хлебозавод, кондитерскую фабрику или организацию, осуществляющую фасовку масла в потребительскую упаковку, и т. п), а также подлежит ли обязательной рафинации растительное масло, которое изначально не предполагалось подвергать рафинации (нерафинированное подсолнечное масло, нерафинированное оливковое масло и т.п), однако перевозилось наливом в автоцистерне, предназначенной для перевозки растительного пищевого масла.

Предлагаемая редакция изменения в регламент содержит риск требования обязательной неоднократной рафинации (дезодорации) всех видов растительного масла, что содержит риск утраты маслом вкусовых и иных потребительских свойств.

Считаем необходимым уточнить случаи обязательной обработки растительного масла способом рафинации (дезодорации), в противном случае указанное изменение носит избыточный характер.

2. Разработчик предлагает пунктом 2 статьи 15 регламента установить обязательное требование к автомобильным и железнодорожным цистернам и контейнерам для перевозки растительных масел в части выполнения их внутренней поверхности из нержавеющей стали или из низкоуглеродистой стали, имеющей гигиеническое покрытие, инертное в отношении растительных масел.

Обращаем внимание разработчика, что в настоящее время емкости вагонов-цистерн изготавливаются не из углеродистых сталей, а из низколегированных сталей с последующим нанесением на внутреннюю поверхность защитных гигиенических покрытий (по желанию заказчика цистерн), в связи с тем, что углеродистые стали не соответствуют требованиям технического регламента Таможенного союза. "О безопасности железнодорожного подвижного состава" (ТР ТС 001/2011)".

В качестве обоснования предлагаемого требования разработчик приводит положения Кодекса практики FEDIOL "Нормы и правила перевозки в Европейский союз и на его территории наливных грузов масел и жиров, которые будут (или могут быть) использованы для потребления человеком"; а также ряд требований Кодекса Алиментариус.

Из информации, представленной профессиональными союзами и ассоциациями, занятыми в производстве и обращении масложировой продукции, качество и безопасность отечественной масложировой продукции соответствует международным стандартам. Российская масложировая отрасль успешно конкурирует с европейскими поставщиками, о чем свидетельствует сокращение импорта готовой масложировой продукции на российский рынок на 25-30 % и увеличение экспортных поставок отечественной масложировой продукции. Поставки на экспорт растительных масел увеличились многократно и достигли в 2015 г. объема свыше 2,2 млн. т. Полагаем, что выявление нарушений международных правил при перевозке растительных масел негативно повлияло бы на объемы поставок за рубеж.

Анализ деятельности масложировой отрасли Российской Федерации в части обращения масложировой продукции, представленный Ассоциацией производителей и потребителей масложировой продукции, показывает, что в 2015 г. масложировой ресурс Российской Федерации составил 6,1 млн.т., общий импорт тропических масел составил 0,9 млн.т. Общий объем растительных масел, перевезенных наливом в железнодорожных вагонах цистернах составил 1,4 млн.т, из которых тропические масла составили 0,14 млн.т.(приложение к заключению).

При этом разработчиком не представлено подтвержденной информации о случаях нарушения требований перевозки растительных масел в части предшествующих грузов или ухудшения показателей безопасности масла, предназначенного для пищевых целей. Представители бизнес-сообщества информировали, что в течение 2014-2015 гг. при осуществлении государственного контроля не зафиксировано ни одного случая упомянутых нарушений.

На территории Российской Федерации свыше 100 предприятий и организаций осуществляют перевозки растительного масла, в которых задействовано 3100 фактических железнодорожных вагонов-цистерн. Все вагоны-цистерны включены в перечень, сформированный ОАО РЖД, в который включены номера вагонов-цистерн, используемых исключительно для перевозки растительных масел. Логистический контроль за включенными в перечень вагонами-цистернами осуществляется в информационной системе ИТРАН. Такой контроль делает невозможным подачу под погрузку растительного масла, предназначенного на пищевые цели, вагонов-цистерн, не включенных в указанный перечень. Однократные нарушения, выявленные в 2012-2013 гг., когда для погрузки растительного масла подавались цистерны, в которых перевозились непищевые грузы, были учтены, все такие цистерны исключены из перечня и выведены из эксплуатации для перевозки масла.

Исходя из того, что в Российской Федерации и странах ЕАЭС не производятся специально спроектированные для перевозки растительных масел железнодорожные вагоны-цистерны, внутренняя поверхность которых выполнена из нержавеющей стали или из низкоуглеродистой стали, имеющей гигиеническое покрытие, все включенные в реестр цистерны выполнены из низколегированных сталей с последующим нанесением на внутреннюю поверхность защитных гигиенических покрытий (по желанию заказчика цистерн) или без такого покрытия. Это было подтверждено на совещании представителями ОАО "РЖД". При этом ими было заявлено, что только на разработку и проектирование таких цистерн потребуется 2-3 года. В перечне цистерн, используемых для перевозки пищевых продуктов, содержится 342 вагона цистерны, выполненных из нержавеющей стали, на долю которых приходится около 7 % перевозок масла. Изначально цистерны из нержавеющей стали проектировались и создавались для перевозки соковых и виноматериалов, имеющих более агрессивную среду. Используемые для масла цистерны из нержавеющей стали прошли дополнительную сертификацию.

Обращаем внимание, что замена существующего парка железнодорожных цистерн, предназначенных для перевозки растительных масел, на цистерны, выполненные в соответствии с проектируемыми изменениями, только в Российской Федерации потребует инвестирования в размере до 18 млрд. руб. и сроков от 3 до 6 лет.

Разработчик не представил информации об объемах перевозок растительного масла наливом на территории стран - членов Евразийского экономического союза, а также о проведении оценки предполагаемых затрат на замену парка цистерн и контейнеров для перевозки растительных масел наливом на территории данных стран.

По информации организаций, осуществляющих перевозку растительного масла автомобильным транспортом, автомобильные цистерны для перевозки пищевых продуктов имеют более разнообразный ассортимент и выполнены как из нержавеющей стали, так и иных материалов, инертных к маслу, включая обработку внутренней поверхности современными материалами, допущенными к контакту с пищевой продукцией. Более подробный анализ автопарка в части материала емкостей, предназначенных для перевозки растительного масла не проводился. Однако организации, осуществляющие перевозки пищевой продукции, представили информацию, что логистика не допускает использование цистерн и контейнеров, предназначенных для перевозки пищевой продукции, под перевозку непищевых продуктов.

Разработчик не представил достаточных обоснований о наличии риска для безопасности масел и контаминации в масло токсичных веществ при перевозке растительных пищевых масел в соответствии с требованиями, установленными статьей 15 регламента, и предусматривающими, что "перевозка пищевой масложировой продукции должна обеспечивать ее сохранность и безопасность в течение срока годности в соответствии с требованиями регламента, внутренняя поверхность грузовых отделений транспортных средств должна быть выполнена из моющихся и нетоксичных материалов, а условия перевозки определяет грузоотправитель в соответствии с условиями, установленным изготовителем для перевозки пищевой масложировой продукции".

В соответствии с действующими техническими регламентами Таможенного союза на другие виды пищевой продукции, условия перевозки и хранения каждого вида пищевой продукции также устанавливаются ее производителями.

Учитывая изложенное, полагаем, что проектируемые требования к дополнительной детализации условий перевозки растительных масел носят избыточный и преждевременный характер.

3. При проектировании дополнения 7 к статье 15 регламента в части соблюдения условий, максимально уменьшающих контакт продукта с воздухом, при перевозке масложировой продукции наливом в жидком нерасфасованном виде, разработчиком не уточняется технологический способ уменьшения такого контакта.

По мнению экспертов и специалистов по проектированию и изготовлению транспортных средств, принявших участие в публичном обсуждении проекта акта, для выполнения проектируемого требования требуется проведение дополнительных изыскательских работ.

4. Проектируемое дополнение 9 к статье 15 регламента предполагает, что "транспортное средство, предназначенное для перевозки пищевой масложировой продукции должно сопровождаться документацией, обеспечивающей прослеживаемость перевозимых в нем грузов". Однако разработчик не уточняет, какая именно документация обеспечивает указанную прослеживаемость. Количество и наименование груза, а также маршрут транспортного средства отражаются в товарно-транспортных накладных. В случае, если под "документацией, обеспечивающей прослеживаемость" разработчиком понимаются товарно-транспортные накладные, остается неясным, за какой период указанные накладные на перевозимый товар должны сопровождать транспортное средство.

Полагаем данное регулирование избыточным вследствие отсутствия механизма его реализации.

5. Разработчик предлагает внести изменения в Приложение 1 "Требования к допустимым уровням показателей безопасности пищевой масложировой продукции" к регламенту в части установления допустимого уровня перекисного числа для рафинированных дезодорированных кокосового масла, пальмового масла, пальмоядрового масла и их фракций, вводимых в состав пищевой продукции, не более 0,9 мэкв/кг.

Необходимо отметить, что вопрос о снижении предельного уровня перекисного числа до 0,9 мэкв/кг, а также придания данному показателю статуса показателя безопасности тропических масел рассматривался разработчиком в течение трех лет.

На совещаниях, проводимых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти с участием представителей организаций, осуществляющих деятельность в сфере производства и обращения растительных масел, научных организаций и иных заинтересованных субъектов экономической деятельности, с целью принятия решения по указанному вопросу, неоднократно принималось решение о подготовке научного обоснования для подтверждения необходимости внесения в регламент нормы перекисного числа, установленной ГОСТ 31647-2012 "Масло пальмовое рафинированное дезодорированное для пищевой промышленности. Технические условия". В указанном стандарте показатель перекисного числа является показателем качества, при этом данный показатель может быть изменен в процессе технологической обработки (рафинации). До настоящего времени научное обоснование необходимости проектируемого регулирования не подготовлено.

Значение перекисного числа на уровне не более 10,0 мэкв/кг, как одного из показателей, указывающих на возможность применения растительного масла в пищу, является установленной международной нормой. Оно установлено в мировом своде стандартов - "Codex Alimentarius", утвержденном международной комиссией ФАО/ВОЗ.

Предлагаемое разработчиком значение перекисного числа на уровне 0,9 мэкв/кг в два раза жестче нормы по перекисному числу для масел, предназначенных для детского питания, которые были разработаны Институтом питания РАМН специально для СанПиН 2.3.2.1078-01 "Продовольственное сырье и пищевые продукты. Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы" (далее - СанПиН 2.3.2.1078-01), действующих на территории России и стран СНГ длительный период.

Согласно нормативной документации Евросоюза (CODEX Stan 210) для нерафинированных масел норма перекисного числа установлена 15 мэкв/кг, а для рафинированных - 10 мэкв/кг. Согласно CODEX Stan 33 для высокоолеинового оливкового масла, являющегося эталоном пищевых растительных масел, установлена норма для нерафинированных 15-20 мэкв/кг, а для рафинированных - не более 5 мэкв/кг. Норма, принятая Таможенным союзом, по величине данного показателя - более жесткая, в сравнении с принятой Евросоюзом нормой.

Требования по показателям безопасности для растительных масел, в том числе и показателю окислительной порчи "перекисное число" на уровне "не более 10,0 мэкв/кг", изложенные в регламенте, установлены на основании нормативов СанПиН 2.3.2.1078-01 и гармонизированы с соответствующим стандартом Комиссии Кодекса Алиментариус ФАО/ВОЗ (CODEX-STAN 210 "Codex Standard for Named Vegetable Oils" - Codex Alimentarius Commission FAO/WHO). При этом тропические масла не выделены в отдельную группу, как требующие особого внимания при употреблении в качестве пищевой продукции. Разработчиком не представлены научные данные о рисках, которые могут причинить вред здоровью человека, при употреблении пальмового, пальмоядрового и других тропических масел в пищу.

Полагаем избыточным внесение в регламент показателя качества рафинированного (дезодорированного) - перекисного числа, установленного ГОСТ 31647-2012 "Масло пальмовое рафинированное дезодорированное для пищевой промышленности. Технические условия" в виде показателя безопасности для рафинированных (дезодорированных) масел.

По мнению экспертов, принявших участие в публичном обсуждении проекта акта, показатель перекисного числа характеризует содержание первичных продуктов окисления (перекисей и гидроперекисей) и не является основным показателем окислительной порчи жиров. Основным показателем степени окисленности жиров являются вторичные продукты окисления (альдегиды, кетоны, оксикислоты и др.), накопление которых контролируется величиной такого показателя, как анизидиновое число. Именно эти соединения представляют опасность для нормального физиологического функционирования человеческого организма.

Таким образом, Минэкономразвития России отмечает отсутствие достаточного научного обоснования для установления в регламенте ограничительной нормы перекисного числа 0,9 мэкв/кг.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводке предложений по итогам публичного обсуждения текста проекта акта, Минэкономразвития России сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 6 л. в 1 экз.