Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении порядка проведения и оформления плановых (рейдовых)заданий на проверку воздушных судов в процессе их эксплуатации и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований." (от 15.03.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минтранса России "Об утверждении порядка проведения и оформления плановых (рейдовых) заданий на проверку воздушных судов в процессе их эксплуатации и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Целью предлагаемого регулирования является установление порядка оформления плановых (рейдовых) заданий на осмотр, обследование транспортных средств воздушного транспорта в процессе их эксплуатации.

Степень оценки регулирующего воздействия указана разработчиком в сводном отчете как средняя. Вместе с тем в настоящее время порядок проведения, оформления и содержания плановых (рейдовых) заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, а также корреспондирующие обязанности организаций - эксплуатантов воздушных судов, не определен.

Таким образом, проект акта содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем степень регулирующего воздействия должна быть определена как высокая.

Следовательно, по результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком не соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 13 по 27 ноября 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 14 декабря 2015 г. по 1 февраля 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru, ID проекта - 02/08/11-15/00042209.

Пунктом 7 сводного отчета указано, что действие проекта акта будет распространяться на представителей авиационной отрасли. Количественная оценка участников отношений разработчиком не проведена.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета, основанием для разработки проекта акта является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

По итогам рассмотрения проекта акта Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на следующие замечания.

1. Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на то, что сопроводительные материалы к представленной редакции проекта акта не содержат предметных обоснований, подтверждающих целесообразность принятия проекта акта, а также невозможность достижения целей регулирования в рамках имеющегося правового поля.

В пункте 3.2 сводного отчета разработчиком указывается на отсутствие негативных эффектов, возникающих в связи с наличием проблемы, на решение которой направлено предлагаемое регулирование. Одновременно сообщаем, что согласно информации, представленной на официальном сайте Ространснадзора, только в период с 19 по 26 февраля 2016 г. осуществлены 123 инспекторских проверки, что отражает значительную интенсивность мероприятий в области государственного (контроля) надзора в сфере гражданской авиации.

В этой связи считаем избыточным введение дополнительных форм контрольно-надзорных мероприятий.

Дополнительно считаем необходимым отметить, что в октябре 2014 г. Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации по вопросу совершенствования системы государственного контроля, государственного надзора и разрешительных функций представил системное видение изменения контрольно-надзорной деятельности, ядром которого является внедрение риск-ориентированной модели. По итогам данной встречи были одобрены основные этапы реформирования государственного надзора и контроля в соответствии с данной концепцией (резолюция от 14 октября 2014 г. N ДМ-П36-7711).

Согласно перечню поручению Президента Российской Федерации от 4 января 2015 г. N Пр-13 Правительство Российской Федерации в целях повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности разрабатывает проект федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле.

Целями вышеуказанной деятельности в области создания риск-ориентированной модели контрольно-надзорных функций являются помимо прочего переориентация контрольно-надзорной деятельности на объекты повышенного риска, отсутствие плановых проверок для объектов низкого риска, повышение результативности контрольно-надзорной деятельности, выражающиеся в улучшении общественно-значимых показателей, повышение эффективности использования материальных, финансовых и человеческих ресурсов, общее снижение числа проверок и объема задействованных для их проведения ресурсов при одновременном снижении причиняемого ущерба жизни и здоровью граждан.

Вместе с тем предлагаемое проектом акта регулирование приведет к возникновению дополнительных форм контроля (надзора), что не будет способствовать снижению административной нагрузки на хозяйствующие субъекты.

2. Пунктом 3 проекта акта установлено, что целью оформления плановых (рейдовых) заданий и их результатов является проведение мероприятий по проверке выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области воздушного транспорта, и закрепление результатов проведенных указанных мероприятий.

Следовательно, предлагаемое регулирование фактически дублирует процедуры, предусмотренные Положением о федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 236 (далее - Положение).

3. Положения проекта акта не содержат норм, позволяющих однозначно определить правовые последствия для хозяйствующих субъектов в случае, если по итогам проведения планового (рейдового) задания будут выявлены те или иные нарушения.

Следует отметить, что значительное количество воздушных судов переданы в эксплуатирующую организацию по договору лизинга, то есть эксплуатирующая организация в ряде случаев может не иметь возможности самостоятельно устранить несоответствия, указанные в отчете об инспекции воздушного судна.

Устранение указанных несоответствий также способно привести к срыву установленного расписания, приведет не только к избыточным расходам авиакомпаний, но также и аэропортов.

Одновременно полагаем возможным риск возникновения ситуации, при которой отчет об инспекции воздушного судна на перроне и акт контроля загрузки, содержащие информацию о выявленных нарушениях, будут являться основанием для проведения внеплановой проверки в отношении организации.

В этой связи остается концептуально не ясной целесообразность и своевременность введения предлагаемого регулирования.

4. В соответствии с частью 5 статьи 2 Закона N 294-ФЗ мероприятиями по контролю являются действия должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном порядке экспертов, в том числе по проведению плановых (рейдовых) осмотров.

Статьей 13.2 Закона N 294-ФЗ предусматривается, что плановые (рейдовые) осмотры проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Закона N 294-ФЗ также распространяются основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), в том числе открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), включая информацию об организации и о проведении проверок.

Представленная редакция проекта акта не предполагает информирования владельцев воздушных судов о проведении плановых (рейдовых) заданий в отношении принадлежащей им собственности, а также процедуры опубликования плана проведения соответствующих заданий.

В этой связи отмечаем необходимость дополнения проекта акта нормами согласующимися с принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), установленными Законом N 294-ФЗ.

5. Обращаем внимание разработчика на то, что проект акта не содержит норм об ознакомлении с результатами проверки и о направлении копии отчета об инспекции воздушного судна на перроне и акта контроля загрузки в организацию, эксплуатирующую воздушное судно, в отношении которого проводилось плановое (рейдовое) задание.

Пункт 8 проекта акта при этом устанавливает, что отчет об инспекции воздушного судна на перроне должен содержать подпись командира воздушного судна, ознакомленного с отчетом результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований воздушного судна.

То есть проектом акта не предусматривается ознакомление с указанным отчетом лица, на которое возложены обязанности по руководству организации, эксплуатирующей воздушное судно, или владельца воздушного судна, а также наличие в отчете подписи соответствующего лица.

Отсутствие вышеуказанных норм в проекте акта противоречит положениям статьи 21 и принципам защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), Закона N 294-ФЗ.

6. В соответствии с пунктом 9 Положения необходима разработка административного регламента, определяющего сроки и последовательность административных процедур при осуществлении федерального государственного транспортного надзора, разрабатываемого и утверждаемого в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373.

Таким образом, например, сроки проведения административных процедур и перечень мероприятий по контролю, а также ряд других норм, предусмотренные разделами II и III проекта акта, должны быть предметом указанного административного регламента, а не проекта акта.

Отдельно следует отметить, что разработка нормативных правовых актов, необходимых для принятия проекта акта или в его развитие ни сводным отчетом, ни иными сопроводительными материалами к проекту акта не предусмотрены.

Считаем в настоящее время вопрос о необходимости принятия проекта акта не достаточно проработанным.

7. В соответствии с пунктом 8(1) правил проведения оценки регулирующего воздействия в случае, если проекты актов имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в соответствии с утвержденной Министерством экономического развития Российской Федерации методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования.

Проектом акта отмена таких требований не предусматривается.

В этой связи отмечаем, что согласно пункту 29 правил проведения оценки регулирующего воздействия указанные факты могут служить основанием для возврата проекта акта разработчику для доработки.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.