Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об установлении требований при обращении с группами однородных отходов I - V классов опасности" (от 02.06.2016 г. N 16394-ОФ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "О требованиях при обращении с группами однородных отходов I - V классов опасности" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан во исполнение пункта 4 статьи 14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах), пункта 5.2.66 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком не соблюдены.

Необходимо отметить, что в соответствии Правилами разработчиком определена степень регулирующего воздействия проекта акта как высокая.

Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 8(1) Правил проведения оценки регулирующего воздействия), если проекты актов имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в соответствии с утвержденной Минэкономразвития России методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования (приказ Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. N 669).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 27 ноября 2015 г. по 10 декабря 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 25 февраля 2015 г. по 29 апреля 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru, ID проекта акта 02/08/11-15/0042875.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета действие проекта акта будет распространяться на индивидуальных предпринимателей (4541,6 тыс. ед.) и юридических лиц (2487,2 тыс. ед.), в процессе деятельности которых образуются отходы производства и потребления.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 18 мая 2016 г. по 27 мая 2016 г. В рамках публичных консультаций поступили позиции ПАО АНК "Башнефть", Комитета по экологии и природопользованию РСПП, ООО Сибирская ГК, Ассоциации "Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики", Ассоциации производителей шин, ООО "Комплекс "Экология Поволжья".

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний.

1. Минэкономразвития России концептуально не поддерживает необходимость установления в настоящее время требований при обращении с группами однородных отходов I - V классов опасности по следующим основаниям.

1.1. Анализ устанавливаемых проектом акта требований для каждой группы однородных отходов показывает, что большинство требований являются общими для обращения с любыми отходами: требования по приему отходов, требования к накоплению, обезвреживанию, размещению отходов, приоритеты при выборе способов обращения с отходами. Целесообразность дублирования общих требований при установлении требований для каждой группы однородных отходов отсутствует.

Полагаем, что для каждой группы однородных отходов должны устанавливаться исключительно специфические для этой группы требования.

1.2. Кроме того, согласно частям 3-4 статьи 13.1 Закона об отходах приняты Правила обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения (постановление Правительства Российской Федерации от 11 мая 2001 г. N 370) и Правила обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения (постановление Правительства Российской Федерации от 11 мая 2001 г. N 369).

В соответствии с частью 2 статьи 24.6 Закона об отходах сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Правительством Российской Федерации, которые до настоящего времени не приняты.

Согласно абзацу 7 статьи 5 Закона об отходах к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относятся установление требований, правил и нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время законодательно установлены различные критерии и параметры, по которым определяется специфика регулирования деятельности по обращению с отходами (по видам отходов, по видам деятельности с отходами, по целям регулирования и прочее).

1.3. Дополнительно законом об отходах предусмотрен ряд прямых запретов и разрешительных "исключений" на осуществление видов деятельности по обращению отходов. Так, согласно части 8 статьи 12 Закона об отходах захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации, запрещается. Перечень видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно части 10 статьи 12 Закона об отходах запрещается применение твердых коммунальных отходов для рекультивации земель и карьеров.

В соответствии с частью 11 статьи 12 Закона об отходах при ликвидации горных выработок могут использоваться вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности в соответствии с проектом ликвидации горных выработок.

1.4. При этом разработчиком в сводном отчете не приведен расчет финансовых издержек индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, обязанных соблюдать вводимые проектом акта требования. Также не приведены экономические обоснования необходимости введения столь жесткой системы регулирования накопления отходов на производстве.

В предлагаемой редакции проект акта не решает существующую проблему регулирования обращения с отходами, решение которой надо начинать с установления общих требований при обращении с отходами.

2. В проекте акта используются термины "места (площадки) для накопления отходов", "помещение", "специализированная площадка", "сооружение", "помещение или площадка под навесом с водонепроницаемым основанием". Все эти термины необходимы для обозначения места накопления однородных отходов. Считаем необходимым в каждом из приложений к проекту акта однозначно определить термины для обозначения мест накопления однородных отходов и применить их по всему тексту проекта акта.

3. В пункте 12 приложения N 1, пункте 17 приложения N 2, пункте 12 приложения N 3, в пункте 9 приложения N 4 к проекту акта устанавливаются требования, касающиеся размещения четырех групп однородных отходов в объектах размещения отходов (далее - ОРО), которые должны соответствовать установленным требованиям.

При этом действующим законодательством не установлены какие-либо требования к ОРО, регулирующие размещение в них отходов бумаги, отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей, отходов пластмассы, отходов шин. Указанная отсылочная норма является установлением неопределенных требований к хозяйствующим субъектам. Считаем необходимым исключить пункт 12 приложения N 1, пункте 17 приложения N 2, пункте 12 приложения N 3, в пункте 9 приложения N 4 к проекту акта или установить переходный период для его вступления в силу с момента принятия и вступления в силу требований к ОРО.

4. В пункте 7 приложения N 1, в пунктах 10 и 11 приложения N 2 к проекту акта устанавливаются требования к транспортированию отходов бумаги, аккумуляторов и аккумуляторных батарей, в то время как согласно пункту 2 статьи 16 Закон об отходах порядок транспортирования отходов I - IV классов опасности, предусматривающий дифференцированные требования в зависимости от вида отходов и класса опасности отходов, требования к погрузочно-разгрузочным работам, маркировке отходов, требования к обеспечению экологической безопасности и пожарной безопасности, устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.

Таким образом, устанавливая в данном проекте акта требования к транспортированию отходов, Минприроды России не учитывает тот факт, что полномочия по установлению этих требований предоставлены Минтрансу России.

Таким образом, предлагаемые нормы противоречат действующему законодательству и должны быть исключены из проекта акта.

5. Проектом акта устанавливаются требования по обработке некоторых групп отходов. К обработке разработчики относят, в том числе сортировку и очистку от инородных примесей бумаги, пластмасс, шин. Следовательно, согласно проекту акта разделение отходов по их видам представляет собой обработку отходов.

В соответствии со статьей 9 Закона об отходах обработка отходов относится к лицензируемым видам деятельности. В результате этого создается существенный административный барьер (в виде необходимости получения лицензии) для ведения организациями раздельного накопления различных видов отходов, так как для раздельного накопления отходы необходимо предварительно рассортировать. Наиболее вероятно, что это приведет к отказу организаций от осуществления раздельного накопления отходов, что значительно затрудняет их дальнейшую утилизацию.

Для исключения этих неблагоприятных последствий предлагаем заменить в пункте 8 приложения N 1, пункте 7 приложения N 3, пункте 6 приложения N 4 к проекту акта слово "обработка" на слово "накопление".

6. Считаем, что требования по ограждению мест накопления отходов на специализированных площадках (пункт 6 приложения N 1, пункт 5 приложения N 3, пункт 4 приложения N 4 к проекту акта), с целью исключения попадания посторонних лиц, является избыточным, так как на производственных объектах, на которых может осуществляться деятельность по накоплению отходов бумаги и изделий из бумаги, потерявших потребительские свойств, отходов продукции из пластмасс, отходов шин, покрышек, камер автомобильных, уже предусмотрен ограниченный допуск производственного персонала и охрана объекта. В случае принятия данного положения, природопользователь будет вынужден понести необоснованные финансовые затраты на ограждение мест накопления на территориях производственных объектов, производственных площадок, доступ на которые ограничен и находящихся под охраной.

7. Пунктом 9 приложения N 1, пунктом 14 приложения 2, пунктом 8 приложения N 3, пунктом 7 приложения N 4 предусмотрены приоритеты при обращении с отходами. При этом в проекте акта отсутствуют критерии, по которым можно достоверно определить отсутствие или наличие технической возможности или экономической целесообразности утилизации или обезвреживания видов отходов.

8. Замечание к приложению N 1.

Согласно пункту 4 приложения N 1 к проекту акта накопление отходов бумаги может осуществляться отдельно по каждому виду отходов, которые предварительно были рассортированы (разделены) непосредственно в процессе хозяйственной деятельности, приводящей к их образованию, в целях их дальнейшей утилизации.

В связи с тем, что количество видов отходов бумаги в ФККО постоянно увеличивается, обеспечить вышеуказанное накопление отдельно по каждому виду трудновыполнимо на практике, даже если в процессе хозяйственной деятельности отходы бумаги были предварительно рассортированы (разделены).

Полагаем, что требования к накоплению отходов бумаги должны определяться требованиями к последующему обращению с этими отходами. В случае, если последующее обращение связано с использованием этих отходов в качестве сырья, требования к сырью должны быть заданы соответствующим регламентом. Например, для обезвреживания отходов бумаги путем сжигания, отсутствует необходимость раздельного сбора отходов бумаги по видам отходов.

Также целесообразность в раздельном сборе и накоплении отходов однородных отходов (тем более, с разделением по видам отходов) отсутствует, если данные отходы подлежат размещению в ОРО.

9. Замечания к приложению N 2.

9.1. В пункте 16 приложения N 2 к проекту акта устанавливается, что обезвреживание отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей, отходов электролитов должно осуществляться на специализированных установках, соответствующих требованиям, установленным законодательством в области государственной экологической экспертизы и охраны атмосферного воздуха, снижающих негативное воздействие отходов на окружающую среду.

Законодательством в области государственной экологической экспертизы и охраны атмосферного воздуха не установлены какие-либо требования к специализированным установкам для обезвреживания отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей. Таким образом, в указанном пункте устанавливаются неопределенные требования к хозяйствующим субъектам.

Аналогичное замечание может быть предъявлено к пункту 11 приложения N 1, пункту 11 приложения N 3, пункту 9 приложения N 4.

9.2. Пункт 17 приложения N 2 к проекту акта закрепляет требование о размещении отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей.

Следует отметить, что из-за высокого риска загрязнения окружающей среды аккумуляторы и аккумуляторные батареи в зарубежных странах подлежат утилизации и не размещаются в ОРО. Указанную практику целесообразно распространить и Российской Федерации.

Согласно части 8 статьи 12 Закона об отходах захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты, подлежащие утилизации, запрещается. Перечень видов отходов, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается (далее - перечень), устанавливается Правительством Российской Федерации. До настоящего времени указанный перечень не установлен.

При доработке проекта акта считаем возможным внести предложения в части установления запрета на захоронение отходы аккумуляторов и аккумуляторных батарей в проекте перечня.

9.3. Пунктом 10 приложения N 2 вводятся условия к транспортировке отходов, которыми допускается транспортировка отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей только с не поврежденными корпусами. Проектом акта не установлены требования по обращению (включая транспортировку) отходов аккумуляторов и аккумуляторных батарей с поврежденным корпусом. Остается неясным, каким образом следует поступать в случае, если их корпуса повреждены, а утилизации в месте накопления невозможна.

10. Замечание к приложению N 3.

Пунктом 6 приложения N 3 и пунктом 3 приложения N 4 предусмотрено накопление отходов пластмасс под навесом и при условии их защиты от воздействия прямого солнечного света и атмосферных осадков. Считаем данное требование необходимо в части приложения N 3 распространить только на отходы пластмассы, загрязненной опасными химическими веществами, исключая крупногабаритные отходы.

11. Замечания к приложению N 4.

11.1. В пункте 3 приложения N 4 установлены требования по защите покрышек от воздействия прямых солнечных лучей. Реализация указанных требований предусматривает накопление отходов шин в помещении или под навесом. Вместе с этим, не учитываются габариты шин, накопление которых в помещении или под навесом реализовать не всегда возможно. Учитывая, что при эксплуатации шин они постоянно находятся под прямым воздействием солнечного света, устанавливаемое проектом акта требование к накоплению отходов шин является искусственным обременением хозяйствующих субъектов, которое необоснованно затрудняет ведение хозяйственной деятельности.

11.2. Считаем необходимым разграничить в проекте акта Приказе следующие понятия.

В соответствии со статьей 1 Закона об отходах утилизация отходов представляет собой использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

Обезвреживание отходов - это уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Следовательно, сжигание изношенных шин в целях получения энергии - это утилизация, а сжигание отходов шин в целях сокращения их объема, массы - это обезвреживание.

Кроме того, согласно ГОСТ Р 54095-2010 (п. 5.2.3) "Ресурсосбережение. Требования к экобезопасной утилизации отработавших шин" сжигание шин в целях получения энергии признается одним из способов утилизации изношенных шин.

Точное использование терминологии и разграничение понятий утилизация и обезвреживание необходимо для того, чтобы минимизировать риски производителей и импортеров шин, поскольку указанные производители и импортеры в соответствии с частями 1-3, 7 статьи 24.2 Закона об отходах обязаны обеспечивать утилизацию отходов от использования этих товаров в соответствии с перечнем товаров и нормативами утилизации, установленными Правительством Российской Федерации, или уплатит экологический сбор.

Следовательно, разграничение понятий необходимо для того, чтобы производители и импортеры понимали, каким образом можно обеспечить норматив утилизации шин, а что утилизацией признано не будет. Указанное в итоге отразится на размерах уплаты экологического сбора, а также на выстраивании инфраструктуры по утилизации и/или обезвреживания шин.

В связи с этим предлагаем пункт 8 приложения N 4 к проекту акта изложить в следующей редакции:

"8. Сжигание отходов шин в целях получения энергии является утилизации отходов. Сжигание отходов шин в целях сокращения их объема, массы и снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду является обезвреживанием отходов.".

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 17 л. в 1 экз.