Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении некоторых изменений в Основы ценообразования в сфере теплоснабжения" (от 10.09.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения ОРВ), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Основы ценообразования в сфере теплоснабжения" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 29 марта 2016 г. по 11 апреля 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в срок с 13 апреля 2016 г. по 26 апреля 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/03-16/00047444).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения ОРВ, разработчиком соблюдены.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета основанием для разработки проекта акта является поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 30 декабря 2015 г. N АД-П9-8971. В случае принятия проекта акта согласно пункту 7 сводного отчета предлагаемым правовым регулированием могут быть затронуты интересы теплоснабжающих, теплосетевых организаций, а также потребителей тепловой энергии (без их количественной оценки).

В соответствии с пунктом 28 правил проведения ОРВ Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 5 мая 2016 г. по 12 мая 2016 г., в результате которых получено 2 отзыва от ПАО "Интер РАО" и Ассоциации "Совет производителей энергии", которые учтены в настоящем заключении.

С учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний к проекту акта в рамках подготовки настоящего заключения, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на следующие замечания.

1. В соответствии с подпунктом "г" пункта 5(3) в редакции проекта акта к категориям потребителей, приравненных к населению, реализация тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя которым осуществляется по регулируемым ценам (тарифам) на товары и услуги в сфере теплоснабжения, отнесены теплоснабжающие организации, приобретающие тепловую энергию (мощность) и (или) теплоноситель для реализации тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, необходимых для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и категориям потребителей, указанных в подпунктах "а" - "в" пункта 5(3).

Вводимая норма представляется избыточной по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 1 декабря 2014 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" (далее - Закон N 404-ФЗ) статья 8 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ) дополнена частью 2.1, согласно которой соглашением сторон договора теплоснабжения и (или) договора поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, но не выше цен (тарифов) на соответствующие товары в сфере теплоснабжения, установленных органом регулирования в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации, определяются следующие виды цен на товары в сфере теплоснабжения, за исключением тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, реализация которых необходима для оказания коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению населению и приравненным к нему категориям потребителей:

1) цены на тепловую энергию (мощность), производимую и (или) поставляемую с использованием теплоносителя в виде пара теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям;

2) цены на теплоноситель в виде пара, поставляемый теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям;

3) цены на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, поставляемые теплоснабжающей организацией, владеющей на праве собственности или ином законном основании источником тепловой энергии, потребителю, теплопотребляющие установки которого технологически соединены с этим источником тепловой энергии непосредственно или через тепловую сеть, принадлежащую на праве собственности и (или) ином законном основании указанной теплоснабжающей организации или указанному потребителю, если такие теплопотребляющие установки и такая тепловая сеть не имеют иного технологического соединения с системой теплоснабжения и к тепловым сетям указанного потребителя не присоединены теплопотребляющие установки иных потребителей.

При этом важно отметить, что ограничение по виду схемы подключения предусмотрено только пунктом 3 части 2.1 Закона 190-ФЗ. Пункты 1 и 2 предусматривают возможность поставки по свободным договорам тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя в виде пара вне зависимости от схемы подключения, а также от наличия или отсутствия иных подключенных потребителей.

Системная трактовка пунктов 1 - 3 части 2.1 Закона 190-ФЗ приводит к выводу, что пункт 3 относится к отношениям, связанным с поставкой тепловой энергии в виде горячей воды. В противном случае пункты 1 и 2 содержали бы соответствующую оговорку ("за исключением случая, указанного в пункте 3 настоящей части").

Таким образом, подпункт "г" вновь вводимого проектом акта пункта 5(3) в основы ценообразования в сфере теплоснабжения необоснованно ограничивает действие Закона 190-ФЗ в редакции Закона 404-ФЗ (подтверждается приведенным ниже примером по ООО "ЛУКОЙЛ-Энергосети)*(1).

Например, ООО "Лукойл-Энергосети" (г. Саратов) - теплоснабжающая организация (далее - ТСО). ТСО приобретает пар у Саратовской ТЭЦ-2 и осуществляет теплоснабжение паром нескольких потребителей: завод "Саратоворгсинтез", население, социальные потребители.

Согласно пунктам 1 и 2 части 2.1 статьи 8 Закона N 190-ФЗ в редакции Закона N 404-ФЗ ТСО имеет право приобретать пар у ТЭЦ по свободным ценам (до 2018 года - не выше, чем установленные для ТЭЦ тарифы на поставку с коллекторов в паре), а также ТСО имеет право осуществлять теплоснабжение потребителей в паре, кроме населения (также с ограничением в виде тарифа ТСО для потребителей).

Однако проект постановления (подпункт "г" пункта 5(3) в редакции проекта акта) вводит новые ограничения по сравнению с вышеуказанным законом. ТСО попадет в категорию, приравненную к населению, следовательно, свободные договоры станут невозможны.

В том числе невозможной станет закупка по свободной цене пара у ТЭЦ и невозможна поставка промышленного пара заводу по нерегулируемым ценам, что необоснованно ограничит участников правоотношений.

Таким образом, Минэкономразвития России считает, что указанная норма содержит избыточные требования, что требует ее исключения из проекта акта либо детальной проработки механизма соблюдения баланса интересов всех участников правоотношений.

2. Согласно пункту 3 проекта акта при осуществлении определенных видов деятельности ведется раздельный учет доходов и расходов, а также объемов тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых по ценам, определяемым по соглашению сторон и по регулируемым ценам (тарифам), в том числе по договорам, заключаемым с населением и приравненными к нему категориями потребителей. При этом на практике существует риск невозможности выполнения указанной нормы должным образом. Так, например, потребители, которые рассчитываются по регулируемым тарифам и потребители, которые рассчитываются по ценам, определяемым по соглашению сторон, получают тепловую энергию от одних теплоисточников и присоединены к одним тепловым сетям, таким образом вести корректно раздельный учёт затрат, не представляется возможным.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить указанный пункт либо доработать редакцию пункта 3 постановляющей части проекта акта в части внесения соответствующих изменений в приказ ФСТ России от 12 апреля 2013 г. N 91 "Об утверждении Единой системы классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, а также Системы отчетности, представляемой в федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов), органы местного самоуправления поселений и городских округов", детализирующих ведение раздельного учета доходов и расходов, а также объемов тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых по ценам, определяемым по соглашению сторон и по регулируемым ценам (тарифам), в том числе по договорам, заключаемым с населением и приравненным к нему категориям потребителей.

На основании оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о соответствии цели регулирования проекта акта предлагаемому способу решения проблемы.

Учитывая вышеизложенное, Минэкономразвития России считает, что проект акта содержит положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Источник: письмо Ассоциации "Совет производителей энергии" от 23 мая 2016 г. б/н