Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "Об акционерных обществах" и признании утратившим силу Федерального закона "О внесении изменения в статью 42 Федерального закона "Об акционерных обществах" (N 35108-ОФ/Д26и от 03.12.2015 г.)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" (в части порядка выплаты дивидендов акционерным обществом)", разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Министерством финансов Российской Федерации (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан во исполнение пункта 47 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2014 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 2590-р, и пункта 7.15 плана реализации государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2014 г. N 1105-р, а также в целях совершенствования процедур выплаты дивидендов акционерам российских акционерных обществ путем исключения из Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее - Федеральный закон N 208-ФЗ) положений, затрудняющих выплату дивидендов акционерным обществом в случае наличия реальной возможности такой выплаты (с учетом защищенности интересов кредиторов общества).

Проект акта представлен для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия повторно. Ранее Минэкономразвития было подготовлено и направлено в адрес разработчика отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия на проект акта от 30 июня 2015 г. N 17210-ОФ/Д26и (далее - заключение N 17210-ОФ/Д26и).

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в сроки с 19 февраля 2015 г. по 6 марта 2015 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) с 27 апреля 2015 г. по 27 мая 2015 г. посредством их размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: www.regulation.gov.ru/project/23369.html. Кроме того, с 8 октября 2015 г. по 17 октября 2015 г. разработчиком проведены публичные обсуждения доработанного проекта акта посредством его размещения на официальном сайте по адресу: www.regulation.gov.ru/projects#npa=20707.

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, по итогам публичного обсуждения доработанного проекта акта замечания и предложения поступили от ОАО "НК "Роснефть". Замечания и предложения данного участника публичных обсуждений включены разработчиком в сводку предложений.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в сроки с 17 ноября 2015 г. по 20 ноября 2015 г. с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования.

По результатам дополнительных публичных консультаций были получены отзывы ПАО "Газпром нефть", ПАО "Татнефть", ПАО "Газпром" и Российского союза промышленников и предпринимателей. Содержащиеся в указанных отзывах замечания и предложения по проекту акта приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице результатов проведения публичных консультаций.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что процедуры проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком в целом соблюдены.

Вместе с тем необходимо отметить, что замечания к сводному отчету, содержащиеся в заключении N 17210-ОФ/Д26и, устранены разработчиком не в полном объеме.

Кроме того, имеются следующие замечания по проекту акта.

1. Абзац первый пункта 2 статьи 32 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее - Федеральный закон N 208-ФЗ) в редакции проекта акта содержит норму, предусматривающую возможность определять размер дивидендов по привилегированным акциям каждого типа в том числе как долю (процент) от показателя (показателей) бухгалтерской (финансовой) отчетности общества.

Однако в соответствии с Положением по бухгалтерскому учету "Бухгалтерская отчетность организации" (ПБУ 4/99), утвержденным приказом Минфина России от 6 июля 1999 г. N 43н, бухгалтерская отчетность является единой системой данных об имущественном и финансовом положении организации и о результатах ее хозяйственной деятельности, составляемой на основе данных бухгалтерского учета по установленным формам. В состав форм входит бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, приложения и пояснения к ним. При этом указанной нормой проекта акта не определяется, какие показатели и из каких форм бухгалтерской отчетности являются исходными для расчета суммы дивидендов.

Также отмечаем, что далеко не все показатели бухгалтерской отчетности общества отражают его реальную финансовую возможность выплачивать дивиденды.

В связи с изложенным и в целях исключения правовой неопределенности предлагаемого проектом акта регулирования считаем необходимым определить показатель (перечень показателей) бухгалтерской (финансовой) отчетности, который (которые) могут быть использованы при определении размера дивидендов по привилегированным акциям без ущерба для текущей хозяйственной деятельности общества и его финансового положения в будущем.

Данное замечание также касается и положений пункта 2 статьи 1 проекта акта (проектируемый пункт 2 статьи 42 Федерального закона N 208-ФЗ).

2. Пунктом 2 статьи 1 проекта акта предлагается изменить редакцию пункта 2 статьи 42 Федерального закона N 208-ФЗ, исключив тем самым норму, определяющую в качестве источника выплаты дивидендов прибыль общества после налогообложения (далее - чистая прибыль), а для дивидендов по привилегированным акциям - чистую прибыль общества и (или) ранее сформированные для этих целей специальные фонды общества.

Исключение указанной нормы противоречит положениям пункта 1 статьи 43 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), в соответствии с которыми дивидендом признается любой доход, полученный акционером (участником) от организации при распределении прибыли, остающейся после налогообложения (в том числе в виде процентов по привилегированным акциям), по принадлежащим акционеру (участнику) акциям (долям) пропорционально долям акционеров (участников) в уставном (складочном) капитале этой организации. Кроме того, у акционерного общества в настоящее время отсутствуют иные финансовые источники для начисления и выплаты дивидендов кроме чистой прибыли и ранее сформированных для выплаты дивидендов по привилегированным акциям специальных фондов общества. В этих условиях, считаем, что предлагаемое проектом акта изменение редакции пункта 2 статьи 42 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ возможно только в том случае, если разработчиком будут определены в проекте акта нормы, устанавливающие альтернативные финансовые источники начисления и выплаты дивидендов.

Также отмечаем, что в соответствии с положениями подпунктов 1, 2 пункта 3 статьи 284 НК РФ налогообложение дохода юридических лиц в виде дивидендов осуществляется по льготной ставке 13%, а в некоторых случаях - по ставке 0%. Однако выплата обществом дивидендов своим участникам за счет иных источников, чем определено пунктом 1 статьи 43 НК РФ, приведет к обложению указанного дохода по ставкам, предусмотренным пунктом 1 статьи 284 НК РФ, что увеличит налоговую нагрузку на юридических лиц и снизит инвестиционную привлекательность российской экономики.

3. Предусмотренное НК РФ понятие дивиденда как дохода, полученного акционером (участником) от организации при распределении прибыли, остающейся после налогообложения, используется также и в иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

В частности, пунктом 1 статьи 67 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено право участника хозяйственного общества принимать участие в распределении прибыли общества. В соответствии с положениями статьи 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" акция является эмиссионной ценной бумагой, закрепляющей права ее владельца на получение части прибыли акционерного общества в виде дивидендов.

По мнению Минэкономразвития России и участников публичных консультаций, предоставление права обществу выплатить дивиденды при наличии у него убытков может повлечь за собой риски распределения имущества общества, не являющегося его доходом. Между тем, такое право акционеров не предусмотрено действующим законодательством и противоречит самой природе отношений акционеров и общества, а именно: акционеры объединяют свои вклады для ведения коммерческой деятельности обществом, участвуют в прибыли, полученной обществом, и распределяют между собой имущество общества при его ликвидации.

Предлагаемый проектом акта подход, когда дивиденды рассматриваются как право на имущество общества, противоречит основным принципам корпоративного управления. Согласно пункту 1.2 части А "Принципы корпоративного управления" Кодекса корпоративного управления, одобренного 13 февраля 2014 г. Правительством Российской Федерации, право акционера на дивиденды является правом на участие в прибыли общества.

Следует отметить, что распределение имущества общества между акционерами в период осуществления им текущей финансово-хозяйственной деятельности может привести к уменьшению активов общества, сворачиванию коммерческой активности, формированию у инвесторов и акционеров ошибочного мнения о результатах деятельности общества и к невыполнению обязательств перед кредиторами. При этом возникающая неопределенность источника выплаты дивидендов может привести к их необоснованному завышению, когда сумма дивидендов превышает реальные финансовые возможности общества по их выплате.

Кроме того, предоставление акционерам права распределять имущество общества, стоимостью превышающее сумму чистой прибыли, станет непривлекательным фактором для иностранных инвесторов (особенно для держателей российских облигаций), поскольку такая возможность приводит к неустойчивости активов общества и создает риск их удешевления.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии проблемы, на решение которой направлено предлагаемое проектом акта регулирование, и о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.