Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в закон Российской Федерации О ветеринарии" (подготовлен Минсельхозом России 17.11.2016)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в закон Российской Федерации "О ветеринарии"
(подготовлен Минсельхозом России 17.11.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

В современной правовой системе России сложилась требующая разрешения ситуация с идентификацией предприятий, производящих животных и продукцию животного происхождения различного назначения.

До 2015 года эта ситуация наносила ущерб только обеспечению безопасности указанных предприятий и безопасности и качеству производимой ими продукции, и, соответственно, усложняла и делала менее эффективной систему надзорных и контрольных мер, направленных на их обеспечение.

В 2015 году эта ситуация стала вредить и экспортному потенциалу России в части экспорта продукции животного происхождения.

Дело заключается в том, что у российских производственных объектов (предприятий) нет единой национальной системы идентификации.

В данном случае имеется в виду именно производственный объект (предприятие) как пространственно-изолированный имущественный комплекс, а не предприятие как юридическое или физическое лицо, поскольку единственное de- jure - предприятие может включать в свой состав несколько изолированных производственных объектов с разными или одинаковыми функциями.

В плане обеспечения биологической безопасности основное значение имеет не то кому конкретный производственный объект (предприятие) принадлежит или с какими производственными объектами (предприятиями) оно связано, а то, как обеспечивается на нем биологическая и пищевая безопасность.

Для обеспечения работы национальной системы идентификации производственных объектов (предприятий) требуется ведение соответствующего национального Реестра и его использование.

Он же требуются для обеспечения прослеживаемости животных и продукции животного происхождения, которое, как это признано мировым сообществом, является одной из главных методологических основ обеспечения биологической и пищевой безопасности.

В настоящее время в России ведется целый ряд реестров, которые включают, среди прочих, предприятия, производящие животных и продукцию животного происхождения.

Это, например, реестры: ИНН, ЕГРЮЛ, ЕГРИП.

Однако указанные реестры являются основой для идентификации юридических и физических лиц (не всех физических лиц: ЛПХ, где производится огромное количество животных и продукции животного происхождения, не охватываются этими реестрами), а не производственных объектов (предприятий) как имущественных комплексов.

В России имеется еще один имеющий отношение к рассматриваемому вопросу реестр - КЛАДР. К сожалению, как и предыдущие, он имеет фискальный характер, хотя технологически в сочетании с предыдущими способен идентифицировать предприятия (как имущественные комплексы) по их местоположению. Однако КЛАДР также не применим в полном объеме для идентификации предприятий, поскольку производственных объектов или предприятий может располагаться в одном здании.

В законодательстве ЕАЭС сделаны две попытки ввести реестр производственных объектов (предприятий) как имущественных комплексов.

Основа первой заложена реализована в Решении от 9 октября 2014 г. N 94 "О положении о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору)".

В частности им предусмотрено ведение ветеринарными надзорными органами стран-членов ЕАЭС двух реестров предприятий.

Первый - Реестр предприятий третьих стран ("реестр предприятий третьих стран" - реестр организаций и лиц, осуществляющих производство, переработку и (или) хранение подконтрольных товаров (продукции), ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза).

Второй - Реестр предприятий Таможенного Союза ("реестр предприятий Таможенного союза" - реестр организаций и лиц, осуществляющих производство, переработку и (или) хранение подконтрольных товаров (продукции), перемещаемых с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена). В России отвечает за работу по ведению своей части данных реестров Россельхознадзор и ветеринарные службы субъектов Российской Федерации.

Вторая попытка сделана в Техническом Регламенте Таможенного Союза "О безопасности пищевой продукции". Он предусматривает государственную регистрацию как средство осуществление допуска юридического лица или индивидуального предпринимателя к деятельности по получению, переработке (обработке) "непереработанного продовольственного (пищевого) сырья животного происхождения" и ведение соответствующего Реестра зарегистрированных производственных объектов.

Данный Технический регламент предусматривает регистрацию производственных объектов следующим образом:

"Государственной регистрации подлежат производственные объекты, на которых осуществляется деятельность по получению, переработке (обработке) непереработанного продовольственного (пищевого) сырья животного происхождения, а именно следующие процессы производства (изготовления) пищевой продукции:

а) убой продуктивных животных и птицы, переработка (обработка) продуктов убоя продуктивных животных и птицы для производства (изготовления) пищевой продукции;

б) прием сырого молока, сырых сливок и сырого обезжиренного молока и (или) их переработка (обработка) при производстве (изготовлении) молочной продукции;

в) производство (изготовление) и переработка (обработка) яиц сельскохозяйственной птицы и продуктов их переработки;

г) производство (изготовление) и переработка (обработка) продукции аквакультуры и улова водных биологических ресурсов (нерыбные объекты промысла), за исключением продукции растительного происхождения."

При этом термин "непереработанное продовольственное (пищевое) сырье животного происхождения" не определен.

Учитывая это, не понятно: какие же точно объекты подлежат регистрации, а какие - нет. Ясно, что оба этих Реестра предполагают использование уникальных идентификационных номеров предприятия как имущественного комплекса (одному юридическому или физическому лицу может принадлежать несколько предприятий). Выдаются эти уникальные идентификационные номера "компетентным органом" (орган ветеринарного надзора третьей страны) или "уполномоченным органом" (орган ветеринарного надзора государства-члена).

Совершенно такой же, в целом, методологии придерживается большинство стран-членов ВТО (в это большинство входят все развитые страны и наиболее заметные из развивающихся). Разница состоит лишь в двух аспектах.

Первый заключен в том, что аналоги нашего Реестра предприятий Таможенного Союза обычно национальные, а не наднациональные. Причем даже в ЕС реестры предприятий - национальные, а не ЕСовские.

Второй - в том, что реестры зарубежных стран включают все предприятия такого типа, а не только те, которые имеют право на перевозку подконтрольных товаров из одной страны в другую.

Соответственно, Реестр предприятий Таможенного Союза имеет один крупный недостаток: в нем отсутствуют предприятия, которые НЕ осуществляют перемещение произведенных ими товаров из одной страны-члена ЕАЭС в другую.

Если предприятие такого перемещения не осуществляет, то оно не должно находиться в Реестре предприятий Таможенного Союза. Такое предприятие может осуществлять как производство и оборот животных и продукции животного происхождения для его реализации в России, так и их производство и оборот для экспортирования в третьи страны.

Иными словами, такие предприятия не имеют уникального в масштабах ЕАЭС или России идентификационного номера. При попытке обеспечить экспорт продукции такого предприятия компетентные органы третьих стран требуют от Россельхознадзора предоставления уникального идентификационного номера предприятия, которые, как уже сказано, в правовой системе России отсутствует.

До настоящего времени Россельхознадзор вынужден действовать вне правового поля (т.е. предоставлять предприятиям - экспортерам псевдо номера - номера, произвольно распределяемые Росселхознадзором предприятиям), чтобы обеспечить доступ российской продукции таких предприятий на внешние рынки. Все это представляет собой существенный барьер для развития экспортного потенциала России в данном секторе.

Подобным Россельхознадзору образом (за рамками правового поля) вынуждены действовать, и действуют, ветеринарные службы субъектов Российской Федерации, которым в каждодневной работе необходимы реестры объектов ветнадзора.

В 2016 году появилось еще более существенное препятствие, основанное на отсутствии данного российского Реестра, и касающееся одного весьма перспективного с нашей точки зрения и нового для России метода международной торговли.

Он заключается в том, что крупные сетевые маркеты начинают проявлять заинтересованность в осуществлении de-facto экспорта продукции животного происхождения в третьи страны путем его перемещения из России на другой торговый объект (непосредственно в гипермаркет или на логистический объект), принадлежащей той же сетевой компании.

Например, Ашан перемещает свои товары из России со своего логистического объекта на другой свой же логистический объект, расположенный в Таджикистане или, например, во Франции.

По нашему мнению, такой тип экспорта очень перспективен и даже при его ограниченном распространении он означает возможность экспорта сотен тысяч тонн российской продукции животного происхождения.

Для традиционных путей экспорта российской продукции животного происхождения, когда экспорт осуществляет производитель продукции или компания - посредник, проблемы, порождаемые отсутствием национального Реестра трудно преодолимы, но преодолимы.

В то же время для рассматриваемого нового пути экспорта отсутствие Реестра становится практически непреодолимым препятствием. Причиной этого является то, что страны-экспортеры требуют уникальный национальный идентификационный номер предприятия - производителя. Именно - производителя подконтрольного товара, каковым гипермаркеты не являются.

Дело в том, что у любой сетевой компании огромное количество поставщиков, причем их перечень может быстро меняться.

В этом случае те методы (индивидуальная работа с каждым предприятием - экспортером, осуществляемая вне правового поля и присвоение ему псевдо номера), которые с умеренными успехами использует Россельхознадзор в продвижении на экспорт продукции крупнейших наших производителей, в данном случае совершенно не применим, так как он не обеспечивает работу в режиме реального времени. А только такой режим способен поддерживать экспортную активность гипермаркетов.

В Российской Федерации в прошлом была предпринята попытка частичного разрешения этого вопроса в отношении предприятий - производителей продукции животного происхождения, предназначенной в пищу людям.

Требование иметь реестр таких предприятий имеется в техническом регламенте Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции".

Во исполнение введенных им норм и требований был разработан проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об уполномоченном органе Российской Федерации по государственной регистрации производственных объектов, осуществляющих деятельность по получению, переработке (обработке) непереработанного продовольственного (пищевого) сырья животного, происхождения".

Этот проект за годы, прошедшие со времени его разработки, так и не был принят или переработан.

Причиной такой ситуации является настойчивое желание Роспотребнадзора вести такой Реестр, которое натолкнулось на возражения Россельхознадзора.

Суть возражений Россельхознадзора состоит в следующем.

Во-первых, предприятия производители продукции животного происхождения производят не только продукцию животного происхождения пищевого назначения. Поэтому ведение Реестра предприятий - производителей продукции животного происхождения пищевого назначения не является решением данного вопроса. Не является, поскольку "за бортом" остаются предприятия - производители животных, кормов для животных и иной (кроме пищевой) продукции животного происхождения.

Во-вторых, в отношении экспорта животных и продукции животного происхождения (в том числе - пищевой) зарубежными "партнерами" Россельхознадзора являются ветеринарные организации, а не аналоги Роспотребнадзора. Аналоги Роспотребнадзора, как таковые, вовне постсоветского пространства (и в некоторых странах постсоветского пространства) отсутствуют вообще.

В-третьих, в отношении обеспечения ветеринарного надзора (контроля) в любом случае необходимо ведение Реестра объектов ветнадзора. Это значит, что ведение реестра должны осуществлять Россельхознадзор и госветслужбы субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, по предложению Роспотребнадзора все предприятия должны вноситься в Реестр по разрешительному принципу (т.е. сначала - внесение в Реестр, а на этой основе - начало деятельности), тогда как Россельхознадзор настаивал на уведомительном принципе для большинства (исключая особо- опасные - бойни, разделочные предприятия, молокосборные пункты и т.п.) предприятий.

По этим и некоторым иным причинам ведение такого Реестра не может осуществляться Роспотребнадзором.

В ходе последовавших дискуссий была предпринята попытка разделить ведение Реестра между Россельхознадзором и Роспотребнадзором.

Однако ведомствам не удалось договориться о разделении предприятий между ними: не удалось сформировать признаки предприятия, которое должно вноситься в Реестр тем или иным.

Есть такие типы предприятий, распределение которых между двумя ведомствами не вызывает сомнений ни у кого. Например, фермы и бойни должен вносить в Реестр Россельхознадзор (и ветслужбы субъектов Российской Федерации), а предприятия, производящие продукты питания для детей и спецпитание (для спортсменов, кормящих матерей, диетическое и т.п.) - Роспортребнадзор.

В то же самое время есть предприятия, которые осуществляют несколько видов деятельности, часть из которых, вне всяких сомнений, должна быть подконтрольна ветнадзору, а другая часть - санэпиднадзору и надзору в области защиты прав потребителей.

Есть также вертикально-интегрированные предприятия, т.е. предприятия, которые, например, осуществляют убой животных, разделку туш, обвалку, изготовление готовых мясопродуктов и хранение перечисленных товаров. Они вообще не могут подразделяться на группы по этим принципам.

По нашему мнению, адекватно разделить предприятия по формальным принципам на две таких группы не удастся.

По мнению Россельхознадзора в подходах, которые разрабатываются в России, есть крупные принципиальные ошибки.

Первая из них заключается в том, что Реестр рассматривается мера, как разрешающаяся деятельность. Т.е., по сути, внесение в Реестр становится как бы видом лицензирования деятельности.

По нашему мнению, внесение в Реестр должно играть роль извещения государства о начале деятельности. Сам же Реестр должен представлять собой систему сбора регистрационных данных, информации о производимой (хранимой, оборачиваемой) продукции, контрольных и надзорных данных о предприятии и его продукции.

Вторая из них заключается в том, что нашими оппонентами Реестр рассматривается в своей основе как ведомственный Реестр.

По нашему мнению данный Реестр должен быть межведомственным.

Третья из них заключается в том, что внесение в Реестр означает предоставление предприятию неких прав (например, выпускать данную продукцию).

По нашему мнению внесение в Реестр, осуществляемое по уведомительному принципу, должно предоставлять предприятию тот набор прав, для получения которых не надо ни каких разрешительных процедур (например, право содержать молочный скот и производить свежее молоко).

Затем, когда предприятие уже внесено в Реестр, могут, если это необходимо, проводиться необходимые в соответствии с законодательством или желаемые предприятием процедуры, предоставляющие новые наборы прав. Например, права экспортировать продукцию в такую-то страну (например, право экспортировать мороженое в страны ЕС, или права производить детское питание).

Четвертая из них предполагает использование традиционной, сильно забюрокраченной и довольно продолжительной процедуры: заявление рассмотрение заявления - назначение инспекции - ожидание очереди на инспектирование - инспектирование - акт об инспектировании - выявление

недостатков - ликвидация недостатков - реинспектирование - внесение в реестр - начало деятельности.

По нашему мнению процедура должна быть следующей.

Внесение предприятия в Реестр должно осуществляться в виде интернет - сервиса. При этом уполномоченное лицо предприятия регистрируется как пользователь ГИС, осуществляющей поддержание Реестра. После регистрации это уполномоченное лицо вносит необходимые данные о предприятии в Реестр посредством специального веб-интерфейса.

ГИС проверяет доступные данные о регистрируемом предприятии в on-line режиме, или режиме близком к нему, и при положительном результате предприятие вносится в Реестр. С этого момента предприятие имеет уникальный регистрационный номер, может осуществлять иные виды деятельности, для осуществления которых не установлено разрешительных процедур, становится объектом соответствующих видов надзора (контроля).

Затем, если это необходимо предприятию, уполномоченное лицо посредством того же веб-интерфейса указывает дополнительные права, которые предприятие хочет иметь (например - право осуществлять убой скота, или право, осуществлять производство детского питания, или право осуществлять экспорт в ЕС).

На основе этих данных формируются заявки в компетентные ведомства на проведение соответствующих процедур.

Соответствующий интерфейс регистрации on-line регистрации предприятий Россельхознадзором уже создан и испытан. В реестре предприятий, который ведется в настоящее время Россельхознадзором (без легальной на то основы) зарегистрировано более 300000 российских предприятий. Их перерегистрации в случае, если вышеупомянутые наши предложения будут приняты, не потребуется

Для решения этих проблем Россельхознадзор предлагает внесение следующих изменений в законодательство Российской Федерации:

- поручить Россельхознадзору исполнять функции оператора ФГИС, в которой осуществляется регистрация предприятий и поддержание Реестра зарегистрированных предприятий.

- поручить Россельхознадзору исполнять функции оператора Реестра, ответственного за присвоение предприятиям национальных регистрационных номеров.

- поручить госветслужбам субъектов Российской Федерации исполнять функции операторов Реестра в части предоставления зарегистрированным в Реестре предприятиям, расположенным на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, тех специальных прав, для получения которых необходимо прохождение ветеринарных разрешительных процедур в целях внутренней торговли (включая торговлю со странами ЕАЭС).

- поручить Россельхознадзору исполнять функции оператора Реестра в части предоставления зарегистрированным в Реестре предприятиям тех специальных прав, для получения которых необходимо прохождение ветеринарных разрешительных процедур в целях международной торговли (включая торговлю со странами ЕврАзЭС и третьими странами).

- поручить Роспотребнадзору исполнять функции оператора Реестра в части предоставления зарегистрированным в Реестре предприятиям тех специальных прав, для получения которых необходимо прохождение разрешительных процедур в области санитарно-эпидемиологического контроля (надзора).

- поручить Росрыболовству исполнять функции оператора Реестра в части предоставления зарегистрированным в Реестре предприятиям тех специальных прав, для получения которых необходимо прохождение разрешительных процедур в области охраны и воспроизводства ВБР.

- поручить Росрезерву исполнять функции оператора Реестра в части предоставления зарегистрированным в Реестре предприятиям тех специальных прав, которые необходимы для деятельности Росрезерва.

- поручить ветеринарно-санитарным и санитарным службам силовых ведомств функции операторов Реестра в части предоставления зарегистрированным в Реестре предприятиям тех специальных прав, которые необходимы для деятельности этих ведомств.

Работу с Реестром организовать с учетом наших предложений, изложенных

выше.

В случае согласия с нашим предложением поручить Минсельхозу России, Россельхознадзору разработать и внести в Правительство проект соответствующее постановление Правительства.