Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. N 482" (подготовлен Минтрансом России 14.08.2018)

Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. N 482"
(подготовлен Минтрансом России 14.08.2018 г.)

Текст проекта

Досье на проект

В соответствии со статьей 12 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной границе) Порядок установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу, а также общие требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению соответствующих зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через Государственную границу, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В рамках реализации этих полномочий Правительством Российской Федерации издано постановление от 26 июня 2008 г. N 482 "Об утверждении Правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации" (далее - Правила N 482).

В целях совершенствования нормативного правового регулирования в Российской Федерации в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации и системы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, во исполнение пункта 2 раздела II протокола заседания Государственной пограничной комиссии от 3 октября 2017 г. N 2 Минтрансом России разработан проект постановления Российской Федерации "О внесении изменений в Правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2008 г. N 482" (далее - проект постановления).

Проектом постановления предлагается внести изменения в Правила установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации (далее - проект изменений).

1. Пункты 1 и 7(а) проекта изменений.

Формой паспорта пункта пропуска через таможенную границу Евразийского Экономического союза, утвержденной Решением Комиссии Таможенного союза от 22 июня 2011 г. N 688, в разделе I. "Общие сведения" пунктом 1 предусмотрено отражение информации о наименовании пункта пропуска.

При этом на практике сложилось, что наименования пунктов пропуска указываются в международных договорах (соглашениях) Российской Федерации об установлении пунктов пропуска.

В целях приведения в соответствие нормативной правовой базы Российской Федерации с вышеуказанным международным актом, проектом постановления предлагается закрепить необходимость отражения в проектах актов Правительства Российской Федерации об установлении пунктов пропуска наименований пунктов пропуска.

Аналогичное предложение представлено в пункте 5 проекта постановления относительно необходимости указания наименования пункта пропуска в нормативном правовом акте Минтранса России об открытии пункта пропуска.

2. Пункты 2 и 3 проекта изменений.

Предлагается в первый абзац пункта 13 Правил N 482 дополнить слова "и технического оснащения" в целях приведения к единообразию используемой в Правилах N 482 терминологии (в действующей редакции абзаца второго данного пункта слова "и технического оснащения" отражены в аналогичном контексте).

Также изменения редакции пункта 14 Правил N 482 вызваны тем, что в ходе работы межведомственных комиссий по проверке соответствия пунктов пропуска требованиям к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (далее - МВК), члены МВК в ряде случаев руководствуются типовыми (общими) требованиями к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, ветеринарного и карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска, которые утверждены соответствующими нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами ведомств.

При этом в соответствии с пунктом 14 Правил N 482 на этапах подготовки к  строительству пункта пропуска, оборудованию зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять контроль в пунктах пропуска, согласовывается соответствующая проектная документация. Указанная проектная документация разрабатывается на основании технических требований, предъявляемых государственными контрольными органами индивидуально к каждому пункту пропуска, которые формируются в соответствии с вышеуказанными ведомственными нормативными правовыми актами, регламентирующими типовые (общие) требования.

В связи с чем, нередко работа МВК, по началу, выстраивается в ключе проверки соответствия требованиям, указанным в ведомственных нормативных правовых актах, а не требованиям, указанным в задании на проектирование, согласованным в установленном порядке со всеми государственными контрольными органами. Указанный факт в ряде случаев вызывает недопонимание и конфликтные ситуации между членами МВК, что может способствовать срыву работы МВК и не достижению намеченных результатов, даже в случае полного соответствия требованиям, указанным в проектной документации.

На основании изложенного, в целях приведения в соответствии с действующим законодательством, предлагается изложить пункт 14 Правил N 482 в предложенной редакции по следующему тезису: проектная документация разрабатывается на основании общих требований к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению, и согласовывается с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

3. Пункт 4 проекта изменений.

Предлагается в абзаце первом пункта 15 после слов "окончания строительства" дополнить слова "(реконструкции) пункта пропуска" - в целях приведения к единообразию применяемой в Правилах N 482 терминологии (в действующей редакции абзаца первого пункта 13 Правил N 482 слова "(реконструкции) пункта пропуска" отражены в аналогичном контексте).

Также, в развитие пункта 3 проекта изменений, предлагается изменить редакцию пункта 15 Правил N 482 по следующему тезису: МВК создается по проверке соответствия пункта пропуска проектной документации (а не общим типовым требованиям).

Таким образом, после принятия предлагаемой редакции пункта 15, работа МВК будет проводиться единообразно, без допущения возможности частичного искажения смысла положений Правил, и только по проверке соответствия представленным и согласованным в составе проектной документации техническим решениям, учитывающим требования к строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска.

4. Пункт 5 проекта изменений.

Изменения необходимы в развитие вышеуказанных предложений (пункты 2, 3 настоящей пояснительной записки).

5. Пункт 6 проекта изменений.

В целях обеспечения выполнения функций, связанных в том числе с эксплуатацией зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, обустройства мест пересечения государственной границы Российской Федерации, распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1308-р создано федеральное государственное казенное учреждение "Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы".

В соответствии с уставом ФГКУ Росгранстрой, утвержденным распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 23 июня 2016 г. N СА-78-р (далее - Устав ФГКУ Росгранстрой), одной из основных целей деятельности Дирекции является обеспечение выполнения функций по эксплуатации объектов государственной границы.

Для достижения целей деятельности Дирекция организует осуществление эксплуатации зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 3.3.3., 3.3.4, 3.3.5 Устава ФГКУ Росгранстрой, в целях обеспечения функционирования (эксплуатации) зданий, помещений и  сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, Дирекция заключает соответствующие договоры аренды либо безвозмездного пользования в отношении указанного имущества.

Таким образом, Минтранс России самостоятельно не заключает договоры безвозмездного пользования в отношении имущества в пунктах пропуска с собственниками этого имущества, необходимого для организации государственного контроля.

На основании изложенного, в целях исключения разночтений и приведения положений правовых актов к единой понятийно-терминологической системе, в пункте 16(1) Правил N 482 предлагается внести уточнение в части учреждения, которое заключает с собственниками имущества договоры безвозмездного пользования.

6. Пункт 7(б) проекта изменений.

На основании подписанного всеми членами МВК акта комиссии Минтранс России в 2-месячный срок принимает нормативный правовой акт об открытии пункта пропуска.

Сложилась практика обращений ряда руководителей субъектов Российской Федерации с просьбой рассмотреть вопрос о возможности начала работы подразделений государственных контрольных органов в пунктах пропуска на основании акта МВК - до принятия установленным вышеуказанного нормативного правового акта об открытии пункта пропуска.

В целях оптимизации данной работы и исключения необходимости взаимодействия по указанным вопросам, а также практики издания отдельных поручений Правительства Российской Федерации соответствующим федеральным органам исполнительной власти, предлагается закрепить норму, предусматривающую возможность начала функционирования пункта пропуска до принятия Минтрансом России нормативного правового акта об открытии пункта пропуска - при условии полной технической готовности и подписания членами МВК акта комиссии без замечаний, согласованного руководителями территориальных государственных контрольных органов.

Данное предложение поступило в Минтранс России письмом Пограничной службы ФСБ России от 14 апреля 2017 г. N 21/7/3/2744.

7. Пункт 8 проекта изменений.

В соответствии с пунктом 20 Правил N 482, в целях обеспечения функционирования (эксплуатации) пункта пропуска Минтранс России создает администрацию пункта пропуска. При этом полномочия, права, функциональные задачи и организационная структура администрации пункта пропуска действующей нормативной правовой базой не определены.

Решения администрации пункта пропуска должны обладать юридической силой, которая определяется их способностью выступать в роли регулятора управленческих отношений органов и организаций, осуществляющих деятельность в пункте пропуска.

В целях совершенствования нормативного правового регулирования в данной сфере пунктом 8 проекта изменений предлагается закрепить за Минтрансом России полномочия по утверждению нормативным правовым актом положения об администрации пункта пропуска по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять контроль в пунктах пропуска.

В данном положении определить структуру, функции и полномочия администрации пункта пропуска.

8. Пункт 9 проекта изменений.

Пунктом 24 Правил N 482 определены основные направления координации деятельности подразделений государственных контрольных органов, администраций пункта пропуска и администраций морского порта, речного (озерного) порта, аэропорта (аэродрома), железнодорожной, автомобильной станции или вокзала.

При этом на практике значительный спектр вопросов, которые целесообразно рассматривать в рамках координации деятельности в пункте пропуска, не попадает под указанные основные направления деятельности, либо технически относится к направлению "разработка и реализация предложений по совершенствованию работы пункта пропуска".

В целях совершенствования нормативного правового регулирования и определения задач, функций, полномочий и прав координационного совета пункта пропуска, порядка его создания, организации и проведения, участия в его деятельности заинтересованных лиц, предлагается наделить Минтранс России полномочиями по принятию нормативного правового акта об утверждении типового регламента работы координационного совета пункта пропуска, согласованного федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять контроль в пунктах пропуска.

Проектом изменений также предусматривается, что на основании утвержденного Минтрансом России в установленном порядке типового регламента работы координационного совета пункта пропуска руководителем администрации разрабатывается для каждого пункта пропуска соответствующий регламент работы координационного совета с учетом местных особенностей и лиц, который утверждается в ходе заседания координационного совета пункта пропуска.

9. Пункт 10 проекта изменений.

Дополнение второго абзаца в пункт 29 Правил N 482 обуславливается тем, что согласно действующей редакции указанного пункта проведение работ, направленных на изменение пределов пункта пропуска, попадает под понятие реконструкции пункта пропуска.

При этом с учетом практики правоприменения и накопленного опыта в области определения и утверждения пределов пунктов пропуска, порядок работы по которым установлен Правилами определения пределов пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2008 г. N 253 (далее - Правила N 253), изменение пределов пункта пропуска не всегда влечет за собой реконструкцию пункта пропуска.

Например, работа по определению пределов может проводиться в целях уточнения (актуализации) уже ранее утвержденных пределов пунктов пропуска, в целях исключения либо дополнения каких-либо участков (объектов, помещений) из/в пределы пункта пропуска.

Причем также имеют место случаи технических ошибок либо упущений на этапе определения географических координат пределов пунктов пропуска, в результате которых те или иные объекты не вошли в перечень первоначальных объектов, подлежащих включению в пределы пунктов пропуска. С имеющимися утвержденными пределами пункта пропуска необходимо провести работу по включению существующих и эксплуатируемых дополнительных зданий, помещений, сооружений.

Таким образом, норма о том, что проведение работ, направленных в том числе на изменение пределов пункта пропуска, является реконструкцией - не всегда в полной мере соответствует действительности. В связи с чем проектом изменений предлагается внести уточнение о том, что проведение работ, направленных на изменение пределов пункта пропуска, без проведения реконструкции имеющихся, строительства новых зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пункте пропуска, а также без проведения иных работ, направленных на изменение вида, классификации, категории, пропускной способности пункта пропуска, не является реконструкцией пункта пропуска.

10. Пункт 11 проекта изменений.

В целях совершенствования и оптимизации по времени работы по рассмотрению предложений о проведении реконструкции пунктов пропуска проектом изменений предлагается закрепить расширенный перечень материалов, документов и сведений, необходимых к представлению инициаторами проведения реконструкции пунктов пропуска в Минтранс России для всестороннего и детального изучения и подготовки заключений о целесообразности/нецелесообразности реконструкции пунктов пропуска.

Данные предложения направлены на повышение качества подготовки документов инициаторами, так и на оперативность и всесторонность их рассмотрения Минтрансом России, и далее заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Представленные предложения не противоречат актам Таможенного союза, соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация предложений проекта постановления не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, не потребует внесения изменений в иные акты Правительства Российской Федерации, будет осуществляться Министерством транспорта Российской Федерации в пределах установленных Правительством Российской Федерации предельной численности и фонда оплаты труда государственных гражданских служащих Минтранса России, а также ассигнований, предусмотренных Минтрансу России в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.