Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (подготовлен Минздравом России 14.11.2017)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"
(от 04.12.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минздравом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком не соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 14 ноября по 4 декабря 2017 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/11-17/00075117) (далее - официальный сайт).

Положениями проекта акта вносятся изменения в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Согласно проектируемым изменениям медицинские организации государственной или муниципальной систем здравоохранения, находящиеся на территории Российской Федерации, наделяются исключительным правом на выдачу документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и выданных по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у данного иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции).

Согласно действующему законодательству проводить указанные медицинские осмотры и выдавать на их основании соответствующие документы вправе как организации государственной и муниципальной систем здравоохранения, так и частные медицинские организации.

Таким образом, проектом акта предлагается исключить возможность проведения вне медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения медицинских освидетельствований иностранных граждан и лиц без гражданства и выдачи им медицинских заключений для получения разрешительных документов в сфере миграции.

Как отмечает разработчик, указанные изменения вносятся в целях усиления контроля за проведением медицинских осмотров иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем проектом акта не предусмотрено конкретных мер по усилению контроля за проведением медицинских осмотров указанных категорий лиц.

В качестве проблемы, на решение которой направлен предложенный способ регулирования, разработчик указывает увеличение количества иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации и не имеющих действительных документов, подтверждающих право законного пребывания на территории Российской Федерации.

При этом в качестве негативных эффектов, возникающих в связи с наличием указанной проблемы, разработчик указывает "сохраняющийся уровень "иностранной" преступности вопреки реализации заинтересованными органами государственной власти комплекса мер, направленного на пресечение незаконной миграции и противодействие преступности в миграционной сфере - мигрантами совершаются преступления против собственности, порядка управления, жизни и здоровья людей, а также в сфере незаконного оборота наркотиков".

1. Учитывая, что целью медицинского освидетельствования является предупреждение распространения инфекционных заболеваний, опасных для окружающих, полагаем, что проектируемое регулирование не решает заявленных разработчиком проблем, а именно проблему нелегальной миграции и проблему преступности среди иностранных граждан.

Кроме того, статистических данных, а также информации, на основании которой разработчиком был сделан вывод о численном увеличении иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию Российской Федерации, не имеющих действительных документов, подтверждающих право законного пребывания на территории Российской Федерации, а также аналитических материалов, подтверждающих корреляцию между оказанием услуг негосударственными организациями по оформлению документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией, и количеством выявленных иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих "действительных документов, подтверждающих право законного пребывания" в Российской Федерации, разработчиком не представлено.

Не представлены также данные о существенном росте нарушений в области оказания услуг по медицинскому освидетельствованию мигрантов, в том числе медицинскими организациями негосударственной формы собственности.

Представляется, что в случае выявления подложных документов, подтверждающих прохождение соответствующих медицинских освидетельствований, контролирующие органы вправе применять соответствующие наказания в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовного кодекса Российской Федерации, а также предъявлять претензии медицинским организациям в рамках лицензионного контроля.

Согласно сводке основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за 2016 год*(1) оформлено 149 013 разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, 1 510 378 патентов. В целом количество фактов постановки на миграционный учет в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства за 2016 год составило 14 337 084.

По информации Федеральной службы государственной статистики, за 2016 год число медицинских организаций государственной формы собственности составило 7 200, число медицинских организаций негосударственной формы собственности - 3 538.*(2)

Информация о количестве приезжих, поставленных на миграционный учет,и наличии медицинских организаций разных форм собственности в разбивке по федеральным округам представлена в таблице 1.

Таблица 1

Округ	Количество приезжих, поставленных на миграционный учет	Количество медицинских организаций государственной формы собственности	Количество медицинских организаций негосударственной формы собственности	Количество медицинских организаций всех форм собственности	Доля медицинских организаций негосударственной формы собственности (в процентах)
ЦФО	5 958 101	1 616	989	2 605	38
СЗФО	2 637 186	823	622	1 445	43
ЮФО	1 248 324	758	308	1 066	29
СКФО	271 170	493	68	561	12
ПФО	1 402 136	1 360	728	2 088	35
УФО	977 883	607	245	852	29
СФО	1 111 410	1 073	369	1 442	26
ДФО	730 874	470	209	679	31
ВСЕГО	14 337 084	7 200	3 538	10 738	243

Таким образом, при вступлении в силу проектируемых норм (если учитывать данные по 2016 году) нагрузка медицинских организаций государственной формы собственности увеличится в среднем по Российской Федерации на 30%. При этом в Северо-Западном федеральном округе доля медицинских организаций частной формы собственности составляет 43%, в Центральном федеральном округе - 38%, в Приволжском федеральном округе - 35%, т.е. в этих округах нагрузка на государственные медицинские организации увеличится еще больше.

При этом необходимо учитывать, что медицинские организации не специализируются исключительно на обследовании иностранных граждан, и соответственно существенно возросший поток пациентов в государственные медицинские организации может привести к увеличению очередей и нагрузки на медицинский персонал, а также времени оформления необходимой документации, что, в свою очередь, может иметь негативные социальные последствия.

Одновременно обращаем внимание, что согласно сводке основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь-декабрь 2017 года количество фактов постановки на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства составило 15 710 227*(3), что на 1 373 143 человека больше чем 2016 году.

Таким образом, количество мигрантов, нуждающихся в услугах по медицинскому освидетельствованию на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам и лицам без гражданства в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации, имеет тенденцию к росту.

Исключение негосударственных медицинских организаций из процедуры медицинского освидетельствования иностранных граждан с учетом возрастающего потока въезжающих, нуждающихся в услугах по соответствующему медицинскому освидетельствованию, как представляется, может иметь серьезные негативные последствия не только для рынка медицинских услуг, но и для социальной стабильности.

2. Представляется, что проектируемое регулирование может привести к нарушению Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В частности, пунктом 1 статьи 15 указанного закона определено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В частности, запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

3. Обращаем внимание, что определением Верховного суда Российской Федерации от 18 декабря 2013 г. N 77-АПГ 13-4 (далее - определение Верховного суда) признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановление Администрации Липецкой области от 7 июня 2013 года N 265 "О совершенствовании медицинского освидетельствования граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия, кандидатов в водители и водителей транспортных средств на территории Липецкой области" об ограничении возможности проведения медицинского освидетельствования граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия и медицинского освидетельствования кандидатов в водители и водителей транспортных средств врачами-специалистами психиатром, психиатром-наркологом только государственными специализированными медицинскими учреждениями.

Согласно определению Верховного суда федеральный законодатель, вводя в статье 65 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323) понятие медицинского освидетельствования и определяя виды медицинского освидетельствования (части 1 и 2), указал на то, что медицинское освидетельствование проводится медицинскими организациями независимо от их организационно-правовой формы, а определение порядка медицинского освидетельствования осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 4).

Согласно Закону N 323 медицинская деятельность - это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, а медицинская организация - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Организация охраны здоровья основывается на функционировании и развитии не только государственной, муниципальной, но и частной систем здравоохранения (пункты 10 и 11 статьи 2, части 2 и 5 статьи 29 Закона N 323).

Медицинское освидетельствование на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством, медицинское освидетельствование на наличие противопоказаний к владению оружием, медицинское освидетельствование на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического), как и медицинское освидетельствование на наличие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа иностранным гражданам и лицам без гражданства в выдаче либо аннулировании разрешения на временное проживание,или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации входят в перечень работ (услуг), составляющих лицензируемую медицинскую деятельность (приложение к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года N 291).

Согласно определению Верховного суда факты нарушения законодательства медицинскими организациями не лишают возможности соответствующий компетентный орган в этом случае ставить вопрос о прекращении действия лицензии в порядке, предусмотренном статьями 19 и 20 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Аналогичные решения были вынесены определением Верховного суда Российской Федерации от 12 января 2012 г. N КАС11-771, определением Конституционного суда Российской Федерации от 18 июля 2017 г. N 1751-О, решением Верховного суда Российской Федерации от 10 июля 2009 г. N ГКПИ09-652, решением Верховного суда Российской Федерации от 15 ноября 2011 г. N ГКПИ11-1646.

4. Сводный отчет, сформированный разработчиком, представлен в Минэкономразвития России с нарушением положений пункта 15 Правил.

В частности, сводный отчет не содержит информации об анализе международного опыта в соответствующей сфере деятельности, об оценке количества участников отношений, оценке расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей или ограничений либо изменением содержания таких обязанностей или ограничений.

Согласно информации официального сайта в рамках проведенных разработчиком публичных консультаций была получена 81 позиция, в том числе Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, саморегулируемой организации "Союз организаций, осуществляющих санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия "За профилактическую медицину", ООО "Мобил.Мед", Частной клиники N1, медицинского центра "Медпроф", медицинского центра "Sunмедэксперт", медицинского диагностического центра Специальный МДЦ-с, группы компаний "Эко-безопасность". Участниками публичных консультаций была высказана высокая обеспокоенность в связи с возможным принятием проекта акта и отсутствием обоснований необходимости исключения возможности проведения вне медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения медицинских освидетельствований иностранных граждан и лиц без гражданства и выдачи им медицинских заключений для получения разрешительных документов в сфере миграции.

Следует отметить, что полученные разработчиком предложения и замечания включены в сводку замечаний и предложений без указания сведений об их учете либо причинах отклонения. При этом согласно пункту 20 Правил разработчик обязан рассмотреть все предложения, поступившие в установленный срок в связи с проведением публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, и составить сводку предложений с указанием сведений об их учете или причинах отклонения, которая подписывается руководителем структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, ответственного за подготовку проекта акта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) https://мвд.рф/deljatelnost/statistics/migracinnaya/item/926655 0

*(2) Здравоохранение в России. 2017: Стат.сб./Росстат. - М.,З-46 2017. - 170 с.

*(3) https://мвд.рф/deljatelnost/statistics/migracinnaya/item/121621 86