Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства сельского хозяйства РФ "Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" (от 18.09.2018 г. N 26712-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минсельхоза России "Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно позиции разработчика, проектируемое регулирование направлено на актуализацию методов по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, не были соблюдены разработчиком в не полном объеме. Сводный отчет не содержит полной информации о проектируемом регулировании, разработчиком не соблюдены требования по подготовке сводного отчета, установленные Методикой оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика). Замечания к представленному сводному отчеты изложены в настоящем заключении.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта в срок с 9 июня по 2 июля 2018 г. Поступившие в ходе публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета замечания и предложения были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта - 02/08/05-18/00080513).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в срок с 5 по 11 сентября 2018 г. были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта и сводному отчету. По итогам дополнительных публичных консультаций в адрес Минэкономразвития России поступили позиции РСПП, ПАО "Газпром Нефть", ПАО "Лукойл", АО "Водоконал", АО "Ростовводоканал", ООО "Арзамасский водоканал", ООО "Россошанские Коммунальные Системы", ООО "Водоканал", ГУП "Стравополькрайводоканал", ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга", МУП "Ульяновскводоканал", МУП "Сарапульский водоканал", МУП "Горэнерго", МУП "Салаватводоканал", МУП "Екатеринбургский водоканал", МУП "Астрводоканал", МУП "Северокомрск Водоканал", а также представителей научного сообщества. Позиции участников публичных консультаций были учтены при подготовке настоящего заключения.

По итогам анализа положений проекта акта с учетом результата публичных консультаций к проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Пунктами 2.3 и 2.5 проекта акта устанавливается обязанность хозяйствующих субъектов проводить специализированные исследования по разработке нормативов качества воды, в том числе ПДК в водных объектах рыбохозяйственного значения для индивидуальных веществ и смесей веществ, используемых в хозяйственной и иной деятельности, связанной с неизбежным сбросом или риском их поступления в водный объект (при транспортировке, погрузочно-разгрузочных операциях и т.д.), за исключением химически инертных, биологически неактивных и отдельных веществ, указанных в пункте 2.13 проекта акта.

Фактически проектом акта устанавливается обязанность хозяйствующих субъектов по установлению нормативов ПДК в водах водных объектов рыбохозяйственного значения для любых веществ и их смесей, используемых в хозяйственной деятельности.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 4.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7 "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 г. N1316-р утвержден Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды (далее - Перечень).

Таким образом, представляется целесообразным в постановляющей части проекта акта предусмотреть его обязательность применения только при разработке нормативов ПДК для загрязняющих веществ из указанного Перечня.

2. Проект акта представляет собой описание методик проведения соответствующих исследований, методик проведения процедур при осуществлении количественного химического анализа веществ и рассчитан на круг лиц, специализирующихся в области разработки нормативов ПДК. Согласно позиции участников публичных консультаций, устанавливаемые проектируемым регулированием требования не являются однозначными.

Многие процедуры, предписываемые проектом акта, не определены должным образом и их осуществление базируется исключительно на экспертном мнении специалистов, проводящих научное исследование, т.е. основано на субъективном подходе их реализации. Указанное является справедливым относительно следующих положений проекта акта.

2.1. Так, например, из анализа п. 2.11 проекта акта следует, что для разработки норматива ПДК используется информация, содержащаяся в открытых источниках (справочная литература, статьи, паспорт вещества, информационная карта Российского регистра потенциально опасного химического и биологического вещества). Вместе с тем критерии достаточности, а также обоснованности при осуществлении поиска, анализа и использования этой информации в проекте акта не установлены.

2.2. В пункте 2.12 проекта акта устанавливается, что оценка мутагенного и канцерогенного действия веществ проводится в том случае, если имеются научные сведения или косвенные данные, свидетельствующие о потенциальной генотоксичности самого вещества или его метаболитов.

Порядок установления наличия научных сведений или косвенных данных, свидетельствующих о потенциальной генотоксичности самого вещества или его метаболитов, в проекте акта не определен.

Таким образом, устанавливаются неопределенные условия для принятия решения, что предоставляет правоприменителю дискреционные полномочия и не будет способствовать реализации единых методических и методологических подходов при разработке нормативов.

2.3. В пункте 3.2 проекта акта устанавливается, что для каждого тест-организма установлен круг тест-параметров (или тест-функций), которые являются основными и контролируются в обязательном порядке. Иные тест-параметры являются вспомогательными и могут быть использованы для уточнения пределов действующих концентраций или для установления особенностей действия исследуемого вещества.

По мнению участников публичных консультаций, в проекте акта и приложениях к нему не определены критерии и порядок установления круга тест-параметров (или тест-функций), которые являются основными и контролируются в обязательном порядке, а также вспомогательных тест-параметров, неясно какие особенности действия исследуемого вещества устанавливаются с помощью вспомогательных тест-параметров.

Нормы, устанавливаемые большинством пунктов проекта акта, имеют существенные недостатки, связанные с их неопределенностью, являющейся следствием отсутствия соответствующих порядков действий, предписываемых этими нормами, неопределенности используемых терминов при их конструировании.

Кроме того, необходимо отметить, что значительное количество положений проектируемого регулирования имеют рекомендательный характер. Так, в пункте 1.1 приложения N 2 к проекту акта при исследованиях рекомендуется опираться на "традиции лаборатории", а разделы "характеристика организма" проекта акта имеют скорее справочный характер, описывая историю происхождения и место обитания определенного тест-организма.

Учитывая вышесказанное, считаем целесообразным придать проекту акта рекомендательный характер, путем его принятия в виде Методических рекомендаций по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе предельно нормативов допустимых концентраций вредных веществ в воде водных объектов рыбохозяйственного значения.

3. В пунктах 1.6 и 2.5 проекта акта имеются отсылочные нормы на ГОСТ Р 12.1.052-97 "Система стандартов безопасности труда. Информация о безопасности веществ и материалов (паспорт безопасности). Основные положения", который утратил силу 1 сентября 2002 года в связи с изданием постановления Госстандарта Российской Федерации от 18 апреля 2002 года N 159-ст. Минэкономразвития России считает необходимым внести соответствующие изменения в пункты 1.6 и 2.5 проектируемого регулирования.

4. Кроме того, Минэкономразвития России сообщает о необходимости учета при доработке сводного отчета следующих замечаний.

4.1. В пункте 3 сводного отчета некорректно описаны проблемы, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, не проведена оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы.

Считаем необходимым обратить внимание на пункты 3.4-3.4.8 Методики, в соответствии с которыми формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее осуществления.

4.2. В пунктах 1.6, 5 сводного отчета цели предлагаемого регулирования сформулированы некорректно. В соответствии с пунктом 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

4.3. В пункте 12 сводного отчета не приведены основные риски возникновения негативных последствий при принятии проекта акта.

Также разработчиком не проведена оценка риска того, что заявленные цели регулирования не будут достигнуты, а также риска нежелательных последствия для адресатов, а также лиц, не являющихся адресатами предлагаемого разработчиком правового регулирования.

4.4. Необходимо также отметить, что пункты 6, 7, 10, 11, 13-15 не заполнены разработчиком в соответствие с требованиями Методики.

4.5. Разработчиком не был проведен анализ международного опыта в соответствующей сфере деятельности. Считаем необходимым обратить внимание разработчика на анализ международного опыта, проведенный участниками публичных консультаций. Также отмечаем, что вся информация, используемая при изучении нормативов для отдельных загрязняющих веществ воды водных объектов, используемых в разных странах, получена из открытых источников сети "Интернет".

При проведении сравнительного анализа (таблица ниже), участниками публичных консультаций были изучены и представлены нормативы ПДКрыбхоз, устанавливаемые проектируемым регулированием, аналогичные стандарты, закрепленные в различных нормативных правовых актах Великобритании и Европейского Союза (ЕС), а также требования Международной "Хельсинской комиссии" по защите морской среды Балтийского моря (ХЕЛКОМ).

Перечень загрязняющих веществ	Нормативы ПДКрыбхоз (мг/куб. дм )	Стандарты Великобритании (мг/куб. дм)	Стандарты ЕС, (мг/куб. дм)	Стандарты ХЕЛКОМ,(мг/куб. дм)
Железо общее	0,1	1,0	2,0
Медь	0,001	0,01	0,1	0,5
Нефтепродукты	0,05			5
Никель	0,01	0,15		1,0
Свинец	0,006	0,01	0,05	0,5
Цинк	0,01	0,075	5,0	2,0

По результатам проведенного анализа международного опыта регулирования данной сферы можно сделать вывод, что нормативы качества воды водных объекта в Российской Федерации более "жесткие", чем в европейских странах (экологически благополучных).

Таким образом, тест-организмы (объекты) и критерии для установления норматива ПДК, принятые в Российской Федерации и европейских странах, различаются. При этом в Российской Федерации выбраны тест-организмы (объекты), наиболее чувствительные к воздействию загрязняющих веществ. Вместе с тем, по мнению участников публичных консультаций, установление "жестких" нормативов, выполнение которых невозможно даже в условиях реализации наилучших доступных технологий, не гарантирует обеспечение качества воды в водном объекте, отвечающего установленным нормативам.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 2.6 проекта акта в случае существенных расхождений нормативов для искусственных веществ (ксенобиотиков) с зарубежными оценками, такой норматив может быть пересмотрен/уточнен по результатам мониторинга.

Считаем целесообразным распространить указанное правило на все нормативы, разрабатываемые в соответствие с проектом акта, а также при его доработке учесть анализ международного опыта регулирования указанной области.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.