Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении правил обеспечения безопасности перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (от 20.11.2018 г. N 33941-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318, рассмотрело проект приказа Минтранса России "Об утверждении правил обеспечения безопасности перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=82554.

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета в срок с 25 июля по 14 августа 2018 года.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 30 октября по 8 ноября 2018 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Ассоциации международных автомобильных перевозчиков, Ассоциации европейского бизнеса и Российского союза промышленников и предпринимателей.

Проектом акта предлагается утвердить правила обеспечения безопасности перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом взамен правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных приказом Минтранса России от 15 января 2014 г. N 7 (далее - приказ N 7).

При этом значительное число норм проекта акта аналогичны нормам приказа N 7 и, по мнению субъектов предпринимательской деятельности, сохраняют существующие неопределенности в правоприменении приказа N 7.

В этой связи к проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Подпунктом 2 пункта 4 проекта акта устанавливается, что субъект транспортной деятельности осуществляет ежегодное планирование мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, в том числе:

- по распределению обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения среди работников субъекта транспортной деятельности;

- по оценке текущей ситуации, связанной с ДТП, дисциплиной и административной практикой в отношении работников субъекта транспортной деятельности;

- по организации эксплуатации транспортных средств (техническое обслуживание и ремонт, технический осмотр, предрейсовый или предсменный контроль технического состояния транспортных средств);

- по внутреннему контролю нарушений требований безопасности дорожного движения и их устранению.

Вместе с тем проектом акта не определен закрытый перечень мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, подлежащий ежегодному планированию, а также критерии, позволяющие считать обязанность по планированию исполненной, что может привести к злоупотреблениям со стороны контролирующих органов при проведении проверок.

Кроме того, проектом акта не установлено, каким образом субъект транспортной деятельности может осуществлять планирование указанных мероприятий. Так, представляется более определенным установить требование о необходимости распределения обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения среди работников субъекта транспортной деятельности, так как осуществление планирования указанного мероприятия может быть затруднительным в связи изменением штатной численности и обязанностей работников субъекта транспортной деятельности.

Аналогично представляется целесообразным в случае необходимости установить требование об исполнении предусмотренных подпунктом 2 пункта 4 проекта акта мероприятий, а не о ежегодном их планировании.

2. Пунктом 6 проекта акта утверждается перечень сведений, подлежащих установлению в ходе анализа причин и условий, способствовавших возникновению ДТП.

Представляется, что указанный перечень не включает всю совокупность возможных причин и условий возникновения ДТП. Так, например, проектом акта не предлагается анализировать самочувствие водителя непосредственно в момент управления транспортным средством, наличие технических неисправностей транспортного средства в момент ДТП, наличие иных участников дорожного движения в момент ДТП и т.д.

Кроме того, приказом Минтранса России от 2 апреля 1996 г. N 22 утверждена форма учета ДТП владельцами транспортного средства, предусматривающая фиксацию условий и обстоятельств, способствовавших возникновению ДТП.

В этой связи считаем целесообразным синхронизировать требования проекта акта и приказа Минтранса России от 2 апреля 1996 г. N 22.

3. Пунктом 21 проекта акта утверждается перечень документов, которыми субъект транспортной деятельности должен обеспечить водителей при перевозке грузов.

Отмечаем, что указанный перечень не учитывает документы, которые должны находиться на транспортном средстве во время осуществления международных перевозок, в том числе карточку допуска на транспортное средство для осуществления международных автомобильных перевозок, предусмотренную Положением о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2001 г. N 730.

Вместе с тем пункт 21 проекта акта содержит требование о необходимости наличия договора фрахтования или договора перевозки груза. В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Устав автомобильного транспорта) заключение договора перевозки груза подтверждается транспортной накладной. В этой связи считаем наличие у водителя договора перевозки груза избыточным и в ряде случаев неисполнимым.

Кроме того, в соответствии со статьей 18 Устава автомобильного транспорта перевозка груза осуществляется транспортным средством, предоставляемым на основании договора фрахтования, в случае перевозки груза с сопровождением представителя грузовладельца, перевозки груза, в отношении которого не ведется учет движения товарно-материальных ценностей. При этом, если иное не предусмотрено соглашением сторон, договор фрахтования заключается в форме заказа-наряда на предоставление транспортного средства для перевозки груза.

Учитывая изложенное, считаем необходимым указать случаи, в которых необходимо наличие договора фрахтования у водителя, а также предусмотреть возможность наличия указанного договора в форме заказа-наряда.

4. Абзацем вторым пункта 22 проекта акта устанавливается, что при размещении груза на транспортном средстве должны соблюдаться требования по эксплуатации тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства с грузом, не являющимся неделимым.

Вместе с тем в настоящее время законодательством Российской Федерации указанные требования не предусмотрены, в связи с чем полагаем необходимым исключить рассматриваемую норму.

5. Пунктом 43 проекта акта устанавливается перечень документов, которыми должен быть обеспечен водитель при перевозке пассажиров, в том числе расписание движения по маршруту при осуществлении перевозок по заказу.

При этом законодательством Российской Федерации не установлено обязанности наличия расписания движения транспортного средства при осуществлении перевозок по заказу. Таким образом, указанная норма подлежит исключению.

6. Пунктами 45, 47, 60-62 проекта акта устанавливаются требования к маршрутам регулярных перевозок пассажиров автомобильным и городским наземным электрическим транспортом.

В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" маршруты регулярных перевозок устанавливаются, изменяются уполномоченными органами исполнительной власти и местного самоуправления,в том числе по предложению юридического лица, индивидуального предпринимателя или уполномоченного участника договора простого товарищества, имеющих намерение осуществлять регулярные перевозки или осуществляющих регулярные перевозки по данному маршруту.

При этом в соответствии с пунктом 1 проекта акта Правила обеспечения безопасности перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждаемые проектом акта, определяют основные задачи и требования по обеспечению безопасности при организации и осуществлении перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, предъявляемые к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим перевозки пассажиров и грузов. Вместе с тем решение об установлении либо отказе в установлении регулярного маршрута принимается органом исполнительной власти или органом местного самоуправления.

Кроме того, пунктом 45 проекта акта установлено, что в случае если маршрут регулярных перевозок пассажиров автобусами включает железнодорожный переезд, субъектом транспортной деятельности осуществляется предварительное обследование такого маршрута. Принимая во внимание порядок установления регулярного маршрута, установление обязанности по обследованию маршрута субъектов транспортной деятельности представляется необоснованным.

Таким образом, требования к организации маршрутов регулярных перевозок не могут предъявляться к субъектам транспортной деятельности и подлежат исключению из проекта акта.

7. Пунктами 52-56, 59 проекта акта устанавливаются требования к наплавным мостам и переправам через водные преграды.

При этом указанные требования должны быть распространены на владельцев указанных переправ и не могут предъявляться к субъектам транспортной деятельности, так как не регулируют деятельность перевозчиков.

Учитывая изложенное, указанные пункты подлежат исключению.

8. Проект акта имеет значительное количество норм, дублирующих требования действующего законодательства Российской Федерации. В ряде случаев это может привести к сложностям в правоприменении проекта акта.

Так, пунктами 39-41 проекта акта устанавливаются требования к перевозке опасных грузов. При этом пунктом 3 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. N 272 (далее - Правила), установлено, что Перевозка опасных грузов автомобильным транспортом в городском, пригородном и междугородном сообщении осуществляется в соответствии с требованиями, установленными приложениями A и B Европейского соглашения о международной дорожной перевозке опасных грузов от 30 сентября 1957 г. (ДОПОГ) и Правилами.

Частью 6 статьи 12.31.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) установлена административная ответственность за осуществление перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом с нарушением требований, установленных приказом N 7, за исключением предусмотренных частями 1 - 5 статьи 12.31.1, статьей 11.15.1, частью 2 статьи 11.23 и статьей 12.21.1 КоАП. Представляется, что указанная норма будет применяться и к проекту акта.

Таким образом, в случае нарушения правил перевозок опасных грузов субъект транспортной деятельности может быть привлечен к административной ответственности как в соответствии с частью 6 статьи 12.31.1 КоАП, так и в соответствии со статьей 12.21.2 КоАП.

Аналогичные риски могут быть выявлены в отношении пункта 44 проекта акта, устанавливающего необходимость соблюдения лицензионных требований, установленных пунктом 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2012 г. N 280, ответственность за нарушение которых предусмотрена статьей 14.1.2 КоАП, а также в отношении пункта 20 проекта акта.

Также обращаем внимание, что Минтрансом России разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности за нарушение правил перевозки скоропортящихся пищевых продуктов", в случае вступления в силу которого также существует риск привлечения к ответственности по двум статьям КоАП.

9. Обращаем внимание разработчика на то, что при принятии приказа Минтранса России от 10 марта 2016 N 53 "О внесении изменений в Правила обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 15 января 2014 г. N 7" Правительством Российской Федерации было дано поручение от 18 февраля 2016 г. N АД-П9-872 о необходимости разработки и утверждения государственного стандарта, устанавливающего требования к безопасной перевозке грузов автомобильным транспортом.

Вместе с тем информация о разработке и утверждении такого стандарта в сопроводительных материалах отсутствует.

10. Считаем также целесообразным привести пункт 1 проекта акта в соответствие Федеральному закону от 30 октября 2018 г. N 386-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами" в части круга лиц, на которых распространяется проект акта.

Кроме того, отмечаем, что разработчиком в сводке предложений по итогам размещения текста проекта акта указано, что ряд замечаний участников публичных консультаций учтены. Вместе с тем редакция, направленная для подготовки настоящего заключения, не отражает учет замечаний. Минэкономразвития России обращает внимание на необходимости доработки проекта акта с учетом решений разработчика об учете замечания по результатам публичных консультаций, отраженных в сводке предложений.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По итогам оценки регулирующего воздействия сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.