Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2016 г. N 284." (от 30.01.2019 г. N 2186-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в ставки сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, отходы от использования которых подлежат утилизации, уплачиваемого производителями товаров, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров (экологического сбора)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пояснительным материалам проект акта разработан по итогам практики правоприменения постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2016 г. N 284 "Об установлении ставок сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, отходы от использования которых подлежат утилизации, уплачиваемого производителями товаров, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров (экологического сбора)".

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно.

Ранее проект акта был направлен разработчиком для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия письмом от 19 декабря 2018 г. N 02-19-31/32248. Письмом Минэкономразвития России от 24 декабря 2018 г. N 38374-СШ/Д26и разработчик был уведомлен о несоблюдении процедуры оценки регулирующего воздействия в связи с отсутствием доработанного сводного отчета в комплекте документов.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются производители и импортеры товаров (без их количественной оценки), а также центральный аппарат Росприроднадзора и его территориальные подразделения.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 1 октября 2018 года по 26 октября 2018 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/07/10-18/00084472). Поступившие в ходе публичных обсуждений замечания и предложения включены разработчиком в сводку предложений и прокомментированы.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 11 января по 18 января 2019 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции Ассоциации производителей шин, ООО "Центр коммунального хозяйства", Ростовского регионального агентства поддержки предпринимательства, замечания и предложения которых были учтены в настоящем заключении.

Кроме того, ранее в Минэкономразвития России поступили обращения от Союза российских производителей пиво-безалкогольной продукции, Национальной мясной ассоциации, Ассоциации производителей и потребителей масложировой продукции, Американской торговой палаты в России, некоммерческой ассоциации "РусПЭК", Содружества производителей фирменных торговых марок "RusБренд", Национального союза производителей молока, Объединения производителей, поставщиков и потребителей алюминия, Союза производителей безалкогольных напитков и минеральных вод, которые также были учтены при подготовке заключения.

По результатам анализа положений проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при его доработке.

1. Согласно пояснительным материалам проектом акта предусматривается повышение размеров ставок экологического сбора по всем группам товаров и упаковки товаров в целях усиления их стимулирующей роли. Кроме того, разработчиком планируется, что объем поступлений от уплаты экологического сбора за 2019 год в случае принятия проекта акта составит 7,46 млрд. руб.

При подготовке проекта акта разработчиком были учтены предложения производителей, импортеров и переработчиков, а также предложения Минпромторга России. При этом в ряде групп товаров при определении ставки экологического сбора, в соответствии с пояснениями разработчика, применен подход, при котором ставка определена исходя из усредненного размера ставки на основании предложений производителей и импортеров с одной стороны и переработчиков с другой.

По информации разработчика, при установлении размеров ставок экологического сбора по группам товаров, группам упаковки товаров, по которым отсутствовали предложения об увеличении размеров ставок экологического сбора, применен размер действующих ставок экологического сбора, умноженных на произведение среднегодовых значений индекса потребительских цен за 2017-2019 годы, в соответствии со Среднесрочным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации до 2024 года.*(1)

Таким образом, по тридцати трем группам товаров и упаковки ставку экологического сбора предложено увеличить на 11,4%, по двум группа товаров - на 13,5%, по двум группам товаров - на 20% и 21,4% соответственно, по девяти группам товаров и упаковки - на 28%, по пяти группам товаров и упаковки - в три раза (на 200%), по одной группе товаров - в 9,7 раз (на 870%), по одной группе товаров - в 13,5 раз (на 1250%), по одной группе товаров ставка оставлена на прежнем уровне. Предложенная минимальная ставка составляет 2423 руб., максимальная - 40650 руб.

Повышение ставок экологического сбора, по экспертным оценкам, приведет к увеличению платежной нагрузки на 1,7 млрд. рублей для производителей безалкогольных напитков и минеральных вод, на 1,5 млрд. рублей для производителей молочных продуктов.

При этом в 2017 году общая сумма сбора составила 1,3 млрд. рублей, следовательно, разработчиком прогнозируется увеличение финансовой нагрузки на хозяйствующие субъекты по сравнению с 2017 г. на 6 млрд. рублей*(2).

Согласно части 5 статьи 24.5 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) ставка экологического сбора определяется на основе среднего объема затрат (текущие затраты) на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию единичного изделия или единицы массы изделия, утратившего свои потребительские свойства. В ставку экологического сбора может включаться удельная величина затрат на создание объектов инфраструктуры, предназначенных для этих целей.

Вместе с тем Федеральным законом N 89-ФЗ не предусмотрено проведение индексации ставок экологического сбора, а также не установлены периодичность и порядок их пересмотра.

Таким образом, с учетом совокупности норм действующих нормативных правовых актов определен подход к установлению ставок экологического сбора,при котором данная ставка может быть изменена только в случае изменения объема текущих затрат на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию единичного изделия или единицы массы изделия, утратившего свои потребительские свойства,что требует соответствующего обоснования и оценки. Вместе с тем действующими нормативными правовыми актами не установлены правовые основания для пересмотра установленных ставок экологического сбора.

Таким образом, может быть сделан вывод о том, что увеличение ставок экологического сбора с учетом индекса потребительских цен за 3 года, в частности, по группам NN 1-9, 17-20, 25-27, 29-30, 32-36, 41-45, 53-54, предлагается осуществить в отсутствие нормативно закрепленных оснований такого увеличения.

2. Согласно позиции Ассоциации производителей шин цены на комплексную услугу по сбору, транспортировке и утилизации изношенных шин в настоящее время колеблются в следующих диапазонах в зависимости от региона России: 2 500-5 600 рублей за тонну в Центральном и Южном федеральных округах, 2 000-5 000 рублей за тонну в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.

Таким образом, действующая в настоящее время ставка экологического сбора на группу N 18 "Шины, покрышки и камеры резиновые" на уровне 7 109 рублей за тонну уже существенно превышает среднюю рыночную цену на услуги по их утилизации.

Если умножить текущую максимальную рыночную цену (5600 рублей за тонну) на произведение среднегодовых значений индекса потребительских цен за 2017-2019 годы, установленных в Среднесрочном прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации до 2024 г., то результат (6 238 рублей) будет ниже текущей ставки в 7 109 рублей за тонну.

При этом большинство переработчиков изношенных шин, с которыми работают производители и импортеры шин, активно развиваются в рамках текущего уровня цен на услуги по исполнению механизма расширенной ответственности производителя: наращиваются мощности, организуются пункты сбора шин у физических лиц, что исключает необходимость включения в ставку экологического сбора удельной величины затрат на создание объектов инфраструктуры, как это предусмотрено Федеральным законом N 89-ФЗ.

Дополнительно следует отметить, что по итогам анализа поясняющих документов Минэкономразвития России пришло к выводу, что в отношении отдельных групп товаров и упаковки ставки экологического сбора были изначально завышены, принимая во внимание включение в их состав инвестиционной составляющей для тех отраслей, мощности которых по состоянию 2015 год были недозагружены, следовательно, инвестирование для их наращивания не требовалось (по ряду позиций инвестиционная составляющая в составе ставки составила более пятикратного размера текущего объема затрат на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию единичного изделия или единицы массы изделия, утратившего свои потребительские свойства).

Кроме того, по мере развития системы утилизации той или иной группы товаров инвестиционная составляющая в размере ставка должна стремиться к нулю. Учитывая вышеизложенное, размер ставок должен предусматривать их снижение в отношении таких групп товаров и упаковки в эквиваленте к уровню снижения потребности в инвестициях. Несмотря на это, такой подход при проектировании ставок разработчиком не был применен.

С целью обеспечения инвестиционной привлекательности российского рынка производителей товаров, формирования прозрачных механизмов ведения бизнеса считаем необходимым разработчику обеспечить предсказуемость и обоснованность установления любых экологических платежей. Более того, отсутствие адресного расходования поступлений от уплаты экологического сбора не гарантирует последующего распределения поступивших доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на удовлетворение инвестиционной потребности отрасли переработки. Например, собранные средства от экологического сбора на утилизацию пластмассовой упаковки могут быть распределены в качестве субсидий в дотационные субъекты Российской Федерации, при этом велика вероятность, что непосредственно переработчики отходов указанные средства получить не смогут.

В этой связи при условии внесения изменений в Федеральный закон N 89-ФЗ в целях установления правовых оснований пересмотра размера ставок экологического сбора представляется экономически целесообразным пересмотр ставок экологического сбора по итогам не менее чем десятилетнего периода их действия, по итогам которого можно будет проанализировать эффективность механизма расширенной ответственности производителя и рассчитать ставки экологического сбора на новый период.

С учетом вышеизложенного Минэкономразвития России рекомендует разработчику исходить из установленного действующим законодательством подхода при определении ставок и принятии решения об их пересмотре.

3. По группам товаров N 10-16, а также группам упаковки N 50-51 (бумага, картон и упаковка из них) по предложению Минпромторга России и саморегулируемой организации Ассоциация "Лига переработчиков макулатуры" ставки экологического сбора увеличены на 28% и предложены на уровне 3 055 руб. за 1 тонну.

Согласно части 5 статьи 24.5 Федерального закона N 89-ФЗ экологический сбор рассчитывается посредством умножения ставки экологического сбора на массу товара или на количество единиц товара (в зависимости от вида товара) либо на массу упаковки товара, выпущенных в обращение на территории Российской Федерации, и на норматив утилизации, выраженный в относительных единицах.

В соответствии с частями 11-12 статьи 24.2 Федерального закона N 89-ФЗ нормативы утилизации устанавливаются с учетом экономических условий, потенциальной опасности отходов для здоровья человека и окружающей среды, а также технологической возможности их утилизации и подлежат пересмотру раз в три года. Нормативы утилизации для каждой группы товаров, группы упаковки товаров устанавливаются в процентах от общего количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, выраженного в единицах массы или единицах товаров, либо упаковки товаров, выраженного в единицах массы упаковки, использованной для таких товаров.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2017 г. N 2971-р "Об утверждении нормативов утилизации отходов от использования товаров на 2018-2020 годы" по указанным выше группам товаров и упаковки установлены самые высокие нормативы утилизации (см. таблицу N 1).

Таблица N 1. Норматив утилизации по отдельным группам товаров и упаковки

Группа N	Наименование	Норматив утилизации (в процентах)
		2018 год	2019 год	2020 год
10	Бумага и картон гофрированные, тара из гофрированной бумаги и картона	25	35	45
11	Мешки и сумки бумажные	10	15	20
12	Тара, упаковка бумажная и картонная прочая	10	15	20
13	Изделия хозяйственные из бумаги или картона	10	15	20
14	Принадлежности канцелярские бумажные	10	15	20
15	Бобины, катушки, шпули из бумаги и картона	0	5	10
16	Издательская продукция печатная	10	15	20
50	Упаковка из гофрированного картона	25	35	45
51	Упаковка из бумаги и негофрированного картона	10	15	20

С учетом существенного увеличения норматива утилизации по группам N 10 и N 50 считаем увеличение ставок экологического сбора на 28% необоснованным, содержащим риск неисполнения норматива утилизации, отказа от уплаты экологического сбора и заключения договоров с заведомо недобросовестными переработчиками.

Считаем необходимым рекомендовать разработчику оценить в совокупности исполнимость норматива утилизации в условиях увеличения его и параллельного увеличения ставок экологического сбора и ограничиться изменением норматива утилизации, учитывая, что концептуальной задачей регулирования отношения в рамках Федерального закона N 89-ФЗ является создание системы утилизации отходов производства и потребления, а не увеличение фискальной нагрузки на производителей товаров и увеличение поступлений в бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

4. Согласно пояснительной записке по группам товаров N 21-24 и группе упаковки товаров N 49 "Упаковка полимерная" ставку экологического сбора предлагается увеличить в три раза до уровня 10 432 руб. за 1 тонну на основании предложения Комитета по природопользованию и экологии ООО "Деловая Россия", с учетом поручения Правительства Российской Федерации об увеличении ставки экологического сбора по группе товаров "Изделия пластмассовые упаковочные" с целью стимулирования использования возобновляемых материалов (пункт 9 плана мероприятий по развитию алюминиевой промышленности и стимулированию спроса на алюминиевую продукцию высоких пределов на 2018-2023 гг., утвержденного протоколом совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 27 июня 2018 г. N ДК-П9-115пр (далее - План).

Вместе с тем пункт 9 Плана предусматривает повышение ставки экологического сбора только в отношении группы товаров N 21 "Изделия пластмассовые упаковочные" с целью стимулирования использования возобновляемых материалов.

Однако проектом акта по группам упаковки N 47-48 ("Упаковка металлическая из стали" и "Упаковка металлическая из алюминия") предлагается повысить ставки с 2 423 руб. за 1 тонну до 2 699 руб. (увеличение на 11%) и 2 748 руб. (увеличение на 13%) за 1 тонну соответственно. По группе товаров N 31 "Тара металлическая легкая, укупорочные средства из алюминия" ставка увеличена на 13,5% до 2 748 руб. за 1 тонну.

Подобный непропорциональный рост ставок взаимозаменяемых, как предполагает разработчик, видов упаковки представляется непоследовательным. Цель использования возобновляемых видов материалов (в частности, алюминия) будет достигнута только в случае одновременного повышения как ставок экологического сбора на пластмассовую, так и на металлическую упаковку.

В противном случае переработчики и производители не будут заинтересованы в сборе отходов металлической упаковки, а все силы будут направлены на утилизацию пластмассовой упаковки.

С учетом изложенного считаем необоснованным увеличение ставок по группам товаров N 22-24 и группе упаковки товаров N 49, в том числе принимая во внимание то, что указанные группы не поименованы в пункте 9 Плана. Кроме того, предлагаем разработчику рассмотреть вопрос об уменьшении ставок платы на упаковку из пластмассы (группа N 21) и увеличении ставок экологического сбора на упаковку из металлов.

5. По группе товаров N 37 "Элементы первичные и батареи первичных элементов" и N 39 "Батареи аккумуляторные" размеры ставок экологического сбора увеличены на 21% до уровня 40 650 руб. за 1 тонну.

По группе товаров N 46 "Фильтры для двигателей внутреннего сгорания" ставка экологического сбора была увеличена в 9,7 раз и предложена на уровне 22 486 руб. за 1 тонну на основании предложений Комитета по природопользованию и экологии Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и Ассоциации переработчиков электронной и электробытовой техники. По группе товаров N 38 "Аккумуляторы свинцовые" ставка была увеличена в 13,5 раз и предложена на уровне 27 320 руб. за 1 тонну.

Разработчиком предполагается, что действие проекта акта должно быть распространено на правоотношения, возникшие 1 января 2019 года. Вместе с тем производители импортеры товаров уже сформировали свои бюджеты доходов и расходов на 2019 год, определив расходы на уплату экологического сбора исходя из действующих ставок экологического сбора.

Учитывая вышеизложенное, увеличение ставок по указанным группам товаров приведет к необоснованным и незапланированным затратам хозяйствующим субъектов, может стать причиной ухудшения их финансового состояния.

6. В Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года (далее - Стратегия) определено, что по состоянию на 2014 год переработчики термопластиковых бутылок в России были загружены на 50-60 % из-за отсутствия необходимого количества сырья.

По мнению участников публичных консультаций, причиной недозагрузки производств является неэффективная система сбора отходов. Ситуация с загрузкой перерабатывающих предприятий не решена до сих пор, а предложение повысить из-за этого ставку экологического сбора является фактическим искусственным стимулированием повышения спроса на услуги переработчиков.

Согласно Стратегии в 2018-2021 годах на первом этапе развития отрасли утилизации отходов необходимо максимально задействовать существующие мощности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, осуществить меры экономического стимулирования в целях привлечения инвестиций.

Фактическое отсутствие в настоящий момент нормативно закрепленного механизма расчета ставок экологического сбора, в том числе условий пересмотра установленных ставок, фактически вводит элемент неопределенности относительно периода действия ставок и потенциального предела их увеличения, является существенным препятствием для соблюдения принципов макроэкономической стабильности для бизнеса и прозрачности принимаемых решений.

Финансово-экономическое обоснование к проекту акта не содержит разъяснений относительно применяемого механизма расчета ставок экологического сбора. Разработчиком применен избирательный подход к повышению ставок экологического сбора. Выбор компромиссных значений, учитывающих интересы сторон, участвовавших в обсуждении размера ставок, не основан на какой-либо финансово-экономической модели и, по сути, представляет собой результат непрозрачно принятого решения. В настоящее время НИУ ВШЭ начата работа по государственному контракту в части обоснования ставок экологического сбора, определения норматива утилизации и изменения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Срок выполнения контракта установлен на 31 декабря 2020 года*(3).

Учитывая тот факт, что продукты переработки отдельных видов отходов являются ценным сырьем, а их стоимость превышает затраты на сбор, транспортирование, обработку и утилизацию (например, стоимость переработанных пластиковых отходов в зависимости от фракции и этапа утилизации варьируется от 35 до 80 тысяч рублей за тонну), и такие продукты остаются в собственности переработчиков отходов и вовлекаются ими в хозяйственный оборот, по сути происходит двойное финансирование процессов, связанных с утилизацией отходов: через ставки экологического сбора и продажу продуктов переработки отходов.

Таким образом, считаем, что расчет ставки экологического сбора должен подкрепляться экономическим обоснованием с оценкой эффективности текущих и предлагаемых ставок, а также финансово-экономической моделью расчета ставок экологического сбора с обоснованием необходимости их роста в кратко- и долгосрочной перспективе.

В этой связи считаем необходимым рекомендовать разработчику провести необходимые исследования и аналитические работы для получения достаточного обоснования необходимости пересмотра ставок экологического сбора.

7. Увеличение ставок любого налогового и неналогового платежа сопряжено с увеличением фискальной нагрузки на субъект регулирования. При этом необоснованное и чрезмерное увеличение такой нагрузки относительно объемов полученных и потенциальных доходов от ведения предпринимательской деятельности в конечном итоге формирует экономическое поведение субъекта регулирования, в том числе в качестве плательщика обязательного публичного платежа. Чрезмерный объем фискальной нагрузки приводит либо к полной потере финансовой устойчивости субъекта регулирования и, как итог, к финансовой его несостоятельности, либо к его выбору в пользу девиантного поведения и уходу в "тень", использованию незаконных схем оптимизации налогообложения.

Учитывая, что система контроля за соблюдением требований Федерального закона N 89-ФЗ в части реализации расширенной ответственности производителей в настоящее только формируется, не установлены ее важные элементы и полномочия контролирующих органов (например, возможность встречной проверки соблюдения норматива утилизации), а также значительный объем нагрузки на административный аппарат контролирующего органа, инициативное увеличение ставок экологического сбора имеет значительный риск создания предпосылок для организации незаконных схем ухода от исполнения обязанности по расширенной ответственности.

Вместе с тем первоначальным концептуальным замыслом введения обязанности по уплате экологического сбора было создание альтернативного механизма исполнения требований по расширенной ответственности, в случае отсутствия заинтересованности у производителей товаров в организации самостоятельной утилизационной системы или привлечения на договорной основе организаций, лицензированных на оказание услуг в сфере обращения отходов. При этом задача по наращиванию объема поступления в бюджет бюджетной системы Российской Федерации изначально не ставилась.

Кроме того, затраты на уплату экологического сбора будут включены в себестоимость. Вырастет стоимость эксплуатации транспортных средств, поскольку к уплачиваемому утилизационному сбору будет необходимо уплачивать повышенный экологический сбор за утилизацию шин и аккумуляторов.

Поскольку в перечень товаров и упаковки, подлежащих утилизации, входят товары широкого потребления, можно сделать вывод о росте финансовой нагрузки на потребителей товаров.

Учитывая вышеизложенное, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на отсутствие правовых, экономических и иных оснований для пересмотра ставок экологического сбора, особенно в сторону их увеличения.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Ставка экологического сбора х 1,114, где 1,114 - произведение среднегодовых цен за 2017-2019 годы (1,037 х 1,027 х 1,046).

*(2) На момент подготовки заключения данные о сумме сбора за 2018 г. отсутствовали.

*(3) http://www.zakupki.gov.ru/epz/order/notice/ok44/view/supplier-r esult s.html?regNumber=0173100011318000015