Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 37 Закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (от 14.02.2019 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статью 37 Закона Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкультуры России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 22 ноября по 12 декабря 2018 г., а также проекта акта и сводного отчета в период с 28 декабря 2018 г. по 25 января 2019 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/11-18/00086013)

Минэкономразвития России письмом от 26 января 2018 г. N 1630-СШ/Д26и в адрес Минкультуры России было направлено отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия на предыдущую редакцию проекта акта, размещенную разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/11-17/00075333).

Направленная настоящим письмом Минкультуры России редакция проекта акта не учитывает замечания, направленные ранее в заключении об оценке регулирующего воздействия.

Положениями проекта акта предлагается закрепить за Минкультуры России полномочие по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования в части соблюдения образовательными организациями установленных федеральных государственных требований к минимуму содержания, структуре и условиям реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств.

В качестве проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, разработчик отметил отсутствие полномочий по осуществлению государственного надзора в сфере образования в части соблюдения установленных федеральных государственных требований к минимуму содержания, структуре и условиям реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств образовательными организациями, а также отсутствие объективной информации по внедрению в образовательный процесс изданных Минкультуры России нормативных правовых актов, специально подготовленных для образовательных организаций дополнительного образования детей (детских школ искусств по видам искусств), профессиональных образовательных организаций, реализующих интегрированные образовательные программы в области искусств, образовательные программы среднего профессионального образования в области искусств, и образовательных организаций высшего образования.

Вместе с этим обращаем внимание на следующие риски, связанные с реализацией положений проекта акта.

1. В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" образовательная деятельность подлежит лицензированию.

Образовательная деятельность как лицензируемый вид деятельности включает в себя оказание образовательных услуг по реализации образовательных программ по перечню согласно приложению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности". Реализация дополнительных общеобразовательных программ - дополнительных предпрофессиональных программ, согласно указанному приложению, подлежит лицензированию.

Лицензирование указанного вида деятельности относится к компетенции федерального органа исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования, или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия в сфере образования.

Таким образом, контрольно-надзорные мероприятия по соблюдению законодательства осуществляются органами исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере образования.

Кроме того, согласно статье 93 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273) государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.

В соответствии с частью 3 статьи 93 Закона N 273 федеральный государственный надзор осуществляется посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений требований законодательства об образовании.

Согласно положению о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки. Утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2018 г. N 885, функции по контролю и надзору в сфере образования и науки осуществляет Рособрнадзор.

Исходя из проектируемого регулирования, разработчиком предлагается установить новый вид государственного контроля (надзора) в сфере образования - федеральный государственный надзор в сфере образования в части соблюдения установленных федеральных государственных требований к минимуму содержания, структуре и условиям реализации дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств образовательными организациями, полномочия по осуществлению которого предлагается закрепить за Минкультуры России.

Обращаем внимание на возникновение двойного контроля со стороны разных контролирующих органов за соблюдением одних и тех же требований, что, как следствие, приведет к существенному росту административной нагрузки на предпринимателя и создаст дополнительный инструмент давления на него. На основании изложенного полагаем проектируемое регулирование избыточным.

Кроме того, обоснование выделения нового вида надзора из государственного контроля (надзора) за образовательной деятельностью, который в настоящее время согласно статье 93 Закона N 273-ФЗ уже предусматривает контроль за качеством образования через оценку соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам, а также надзор в сфере образования посредством предупреждения, выявления и пресечения нарушения требований законодательства об образовании, представленное разработчиком в сводном отчете к проекту акта, считаем недостаточным.

2. Как отмечает разработчик, основной группой участников проектируемого федерального государственного надзора в сфере образования за реализацией дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств являются государственные (муниципальные) образовательные организации дополнительного образования детей (детские школы искусств по видам искусств), профессиональные образовательные организации, реализующие интегрированные образовательные программы в области искусств, образовательные программы среднего профессионального образования в области искусств, и образовательные организации высшего образования. Из них 4955 - детские школы искусств по видам искусств, 235 - профессиональные образовательные организации отрасли культуры и 62 - образовательные учреждения высшего образования отрасли культуры.

Необходимо также отметить, что указанные организации расположены по всей территории Российской Федерации. Как отмечалось в ранее направленном заключении об оценке регулирующего воздействия на период 2016 года в Республике Башкортостан насчитывалось 122 детских школы искусств, Республике Дагестан - 87, Кабардино-Балкарской Республике - 29, Республике Мордовия - 39, Алтайском крае - 101, в Пермском - 72, Архангельской области - 37, Кемеровской области - 109, Ленинградской области - 76, Московской области - 210, Пензенской - 49, Ростовской области - 113, Саратовской области - 89*(1).

Минэкономразвития России также отмечало, что количество обучающихся в детских школах искусств в целом по стране растет (в 2016 году контингент обучающихся составил 1 555 118 человек, что на 21 764 человек (1,4%) больше показателя 2015 года (1 533 354)*(2)), что указывает на востребованность таких школ как социального института и, как следствие, на возможное увеличение их количества.

Статистических данных относительно территориальной разбивки указанных образовательных организаций, а также количества обучающихся в них на период 2017-2018 годов разработчиком не представлено.

Как отмечает разработчик, реализация проектируемого федерального государственного надзора будет осуществляться в рамках имеющейся кадровой обеспеченности Минкультуры России и не потребует дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета, осуществление проектируемого надзора будет осуществляться в пределах бюджетных ассигнований, предусматриваемых Минкультуры России в федеральном бюджете.

Вместе с тем, учитывая территориальное распределение указанных организаций, а также их количество, полагаем невозможной реализацию проектируемого регулирования в рамках установленных бюджетных ассигнований и имеющейся кадровой обеспеченности Минкультуры России.

Полагаем необходимым разработчику дополнительно проанализировать вопрос увеличения трудозатрат и потребностей в иных ресурсах в связи с возникновением новых полномочий, вводимых проектом акта.

3. Относительно обозначенной разработчиком в сводном отчете проблемы отсутствия объективной информации по внедрению в образовательный процесс изданных Минкультуры России нормативных правовых актов, специально подготовленных для образовательных организаций дополнительного образования детей (детских школ искусств по видам искусств), профессиональных образовательных организаций, реализующих интегрированные образовательные программы в области искусств, образовательные программы среднего профессионального образования в области искусств, и образовательных организаций высшего образования, связанной с отсутствием у Минкультуры России соответствующих полномочий по осуществлению государственного надзора, полагаем целесообразным в целях обеспечения качества реализации указанных программ, а также учета особенностей организации и осуществления образовательной деятельности в области искусств, обращаться к органам исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющим функции по контролю и надзору в указанной сфере, за соответствующей информацией.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) https://www.mkrf.ru/documents/o-sovremennom-sostoyanii-i-perspe ktiva kh-razvitiya-detskikh-shkol-iskusstv/

*(2) https://www.mkrf.ru/documents/o-sovremennom-sostoyanii-i-perspe ktiva kh-razvitiya-detskikh-shkol-iskusstv/