Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. N 719" (от 18.06.2019 г. N 19452-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. N 719" (далее соответственно - проект акта, Изменения), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации".

На основании пунктов 1.4 и 1.6 сводного отчета целью проекта акта является уточнение информации, представляемой заявителями для получения заключения о подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации, а также дополнение приложения к постановлению Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. N 719 "О подтверждении производства промышленной продукции в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 7.1 сводного отчета предлагаемым проектом акта могут быть затронуты интересы производителей промышленной продукции, заинтересованных органов государственной власти и местного самоуправления (без приведения количественной оценки).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 18 февраля по 15 марта 2019 года посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-коммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/02-19/00088582).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в период с 30 мая по 7 июня 2019 года проведены публичные консультации, по итогам которых по проекту акта в Минэкономразвития России поступили предложения и замечания, рекомендуемые для рассмотрения разработчику в целях их учета при доработке проекта акта (прилагаются).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Минэкономразвития России по результатам рассмотрения проекта акта обращает внимание на наличие следующих рисков его принятия в представленной редакции.

1. Подпунктом "а" пункта 1 Изменений проектируется требование, в соответствии с которым минимально допустимый уровень локализации средств и систем измерения и автоматизации для отнесения их к продукции, произведенной на территории Российской Федерации, должен составлять 0,45 и рассчитываться по формуле:

Ул = 0,1 х N1 + 0,1 х N2 + 0,4 х N3 + 0,4 х N4,

где N1 - доля фактически произведенной продукции по каждой технологической операции, рассчитываемая на основе регламентированных ГОСТ 3.1102-2011 документов, включающих карты технологического процесса, маршрутную карту и ведомости сборки изделия заявленного оборудования.

1.1. Необходимо обратить внимание, что предлагаемое регулирование носит недостаточно определенный характер. Так, согласно пункту 4.5 ГОСТ 3.1102-2011 устанавливается 27 видов основных технологических документов, в том числе ведомость оборудования, ведомость применяемости и т.п. Считаем избыточным указание в проекте акта в качестве обязательного требования необходимость осуществлять расчет уровня локализации средств и систем измерения и автоматизации в зависимости от документов, не имеющих прямого отношения к проведению технологических операций при производстве продукции.

Считаем целесообразным в рамках проекта акта определить конкретный перечень документов, на основе которых происходит расчет уровня локализации средств и систем измерения и автоматизации, относящихся непосредственно к осуществлению технологических операций.

1.2. Требуется обратить внимание, что согласно части 3 статьи 27 Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - закон N 162-ФЗ) установлено, что ссылки на национальные стандарты в нормативных правовых актах применяются путем приведения в них наименования и обозначения национальных стандартов с указанием даты утверждения и даты регистрации, пунктов, разделов национальных стандартов. Ссылки на информационно-технические справочники в нормативных правовых актах применяются путем приведения в них наименования и обозначения информационно-технического справочника с указанием даты его утверждения.

Одновременно в соответствии с частью 4 статьи 27 Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" тексты национальных стандартов и информационно-технических справочников, на которые даны ссылки, прилагаются к соответствующим проектам нормативных правовых актов при прохождении ими установленных процедур разработки и утверждения.

Таким образом, учитывая, что процедура разработки проекта акта включает в себя и проведение оценки регулирующего воздействия, в целях соблюдения законодательства Российской Федерации о стандартизации необходимо дополнить проект акта текстами национальных стандартов, на которые даны ссылки, с соответствующим последующим прохождением установленной процедуры оценки регулирующего воздействия проекта акта с приложением текста ГОСТ 3.1102-2011.

2. Согласно подпункту "б" пункта 1 Изменений проектируется требование, в соответствии с которым для отнесения фотоэлектрических модулей к продукции, произведенной на территории Российской Федерации, должно производиться изготовление фотоэлектрических преобразователей методами, включающими плазмохимическое осаждение, но не ограничивающимися ими, включая обработку кремниевых пластин и нанесение на их поверхность токопроводящих элементов (контактная сетка).

В соответствии с позициями, полученными в ходе публичных консультаций, в настоящее время существуют аналогичные и менее затратные технологии производства фотоэлектрических преобразователей. При этом следует обратить внимание, что применение указанной технологии в фотоэлектрических преобразователях, используемых в фотоэлектрических модулях, приведет к риску удорожания продукции, не требующей высоких технических характеристик соответствующих модулей (системы видеонаблюдения, осветительные системы, системы подсветки и питания знаков дорожной информации и светофоров, малые домашние фотоэлектрические системы, туризм).

Кроме того, принятие предлагаемого регулирования несет риск ограничения участия в конкурсных процедурах при осуществлении государственных закупок отечественных производителей, использующих фотоэлектрические преобразователи, при изготовлении которых используются отличные от плазмохимического осаждения производственные операции.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить указанное требование из редакции Изменений, поскольку указанные положения могут повлечь возникновение необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

С учетом информации, представленной разработчиком, в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.

Приложение
к заключению об оценке регулирующего воздействия
на проект постановления Правительства Российской Федерации

Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности по проекту постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. N 719" (далее соответственно- проект акта, проект изменений)

Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта.

Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" и другие, а также в ряд органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Всего по результатам публичных консультаций было получено 3 отзывов от:

1. АО "КЭМЗ";

2. АО "Рязанский завод металлокерамических приборов" ;

3. АО "ТЕЛЕКОМ-СТВ".

Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций по проекту акта

N п/п	Пункт проекта акта	Замечания и (или) предложения
1.	В целом по проекту акта	Некоторые отрасли промышленности на данный момент времени просто отсутствуют, а сроки их проектирования, сдачи в эксплуатацию и начало выпуска продукции составляет не менее 2 лет, то разумно было бы отложить вступление в силу данного постановления на 2-3 года.
2.	В целом по проекту акта	Количество рисков и негативных последствий при принятии проекта значительно. 1. Принятие постановления резко отрицательно повлияет на конкуренцию в данной области сохранив рынок для 2 или 3 крупных игроков рынка и отсечет от возможности развития средние и мелкие компании, пытающиеся привнести на рынок не стандартные или инновационные продукты. 2. Стоимость продукции на внутреннем рынке возрастет и отрицательно повлияет на возможность развития данной отрасли. 3. Произойдет консервация технологий. 4. Экспортные возможности российской промышленности в данном сегменте будут сведены к нулю. 5. В сегменте рынка, связанного с мелкими частными потребителями, ничего не изменится, доля импортных продуктов останется близкой к 90%, а для небольших проектов, связанных с муниципальными или со специализированными заказчиками, стоимость реализации возрастет в ценовом выражении на 15-20%, но не изменится в количественном.
3.	Подпункт б пункта 1 проекта изменений	Есть серьезные замечания по перечню операций по изготовлению фотоэлектрических модулей, обеспечивающих подтверждение их производства на территории Российской Федерации. В настоящее время существует несколько совершенно различных технологий изготовления фотоэлектрических модулей, среди которых ряд технологий вообще не использует кремниевые слитки и кремниевые пластины. Среди таких технологий есть достаточно перспективные и над ними работают большинство лабораторий и компаний во всем мире. При принятии таких ограничений эти технологии не попадут в разряд подтвержденных и существенно ограничат приход на рынок перспективных изделий и разработок. Совершенно не обосновано включение в перечень обязательных пунктов операции плазмохимического осаждения. Такие технологии в настоящее время присутствуют практически в любом технологическом цикле производства фотоэлектрических преобразователей, но не обязательны. Есть современные технологии, которые идут на смену плазмохимическому осаждению материалов. Их широкое внедрение возможно в течение 2-3 лет. Нельзя долговременный документ вводить без оглядки на возможное развитие. Представляется целесообразным не уточнять технологические этапы производства самих фотоэлектрических преобразователей, а ввести понятие: "Фотоэлектрические преобразователи должны быть изготовлены на территории Российской Федерации, а используемые в их производстве материалы на 70% должны быть тоже изготовлены на территории Российской Федерации.". Такая трактовка позволит включить в себя и кремниевые слитки и кремниевые пластины, и все операции по производству фотоэлектрических преобразователей.
4.	Подпункт б пункта 1 проекта изменений	К сожалению, в ОКПД 2 эти продукты вообще носят название "элементы фотогальванические 26.11.22.120", непонятно откуда появившееся, и относятся к компьютерному, электронному и оптическому оборудованию. Гораздо логичнее относить их к электрическому оборудованию как физические источники тока, но здесь всего лишь имеем код 27.11.32.120 установки генераторные прочие в разделе установок с двигателями с искровым зажиганием. Таким образом, в настоящее время отсутствует нормальная классификация продуктов по кодам. Различие между фотоэлектрическим преобразователем, кремниевым фотоэлектрическим преобразователем, фотоэлектрическим модулем (это термины рассматриваемого документа, не соответствующие ГОСТ) совершенно не определены и похоже понимаются как одно целое, хотя правильнее считать их различными продуктами (аналогично автомобильному двигателю и автомобилю - есть разные двигатели и разные автомобили, хотя автомобильный двигатель применяется только в автомобилях). Таким образом, по-хорошему необходима корректировка классификатора ОКПД 2 в соответствии с ГОСТ, а уж затем формирование требований к полностью определенным понятиям.
5.	Подпункт б пункта 1 проекта изменений	Абсолютно не прозрачно и неоднозначно понятие производства кремниевых слитков из вторичного сырья. Это путь к подтасовкам. Практически при любом производстве кремниевых слитков для солнечной энергетики используются обороты кремния, как добавка или как основной материал в том или ином количестве, и выделять это отдельным пунктом совершенно не обязательно. Однако под видом вторичного сырья может быть осуществлен импорт кондиционных кремниевых слитков, что нарушит правило честной конкуренции. Для добросовестных производителей кремниевых слитков этот пункт не нужен.
6.	Подпункт б пункта 1 проекта изменений	Предприятия, производящие фотоэлектрические модули могут и не иметь сервисного центра как такого, однако осуществлять ремонт, послепродажное и гарантийное обслуживание. Требование наличия центра приведет к необоснованному удорожанию фотоэлектрических модулей на рынке и невозможности производить фотоэлектрические модули по конкурентным ценам. Важно не наличие центра, а обеспечение производителем ремонта, послепродажного и гарантийного обслуживания.
7.	Подпункт б пункта 1 проекта изменений	Произойдет резкое ограничение производителей, использующих фотоэлектрические преобразователи, при изготовлении которых используются отличные от плазмохимического осаждения (HJT) производственные операции. В результате сборка фотоэлектрических модулей из таких фотоэлектрических преобразователей становится невозможной. Более того существуют типы фотоэлектрических преобразователей, изготавливаемые не из кремниевых пластин. Сборка таких модулей получается недопустима. Также становится невозможной сборка солнечных модулей из импортных фотоэлектрических преобразователей любых типов и любого производителя, что резко ограничивает номенклатуру и формфакторы фотоэлектрических модулей. Фотоэлектрические преобразователи по технологии HJT достаточно дорогие в изготовлении, в результате фотоэлектрические модули на их основе не смогут продаваться на рынках, где не требуются высокие технические характеристики (системы видеонаблюдения, осветительные системы, системы подсветки и питания знаков дорожной информации и светофоров, малые домашние фотоэлектрические системы, туризм). Таким образом под удар попадают не только частный рынок, но и муниципальные заказчики, для которых наличие сертификата происхождения более актуально. В результате происходит неоправданное расходование бюджетных средств. Также резко ограничиваются возможности небольших предприятий в разработке нестандартных или инновационных продуктов. Это практически исключает какой-либо экспорт в данной отрасли.
8.	Подпункт б пункта 1 проекта изменений	Производство кремниевого фотоэлектрического преобразователя - это отдельный производственный цикл, который может не переходить в производство фотоэлектрических модулей непосредственно на данном предприятии, и соответственно фотоэлектрический преобразователь может поставляться на продажу внутри страны или на экспорт. Т.е. это отдельный продукт для последующего изготовления фотоэлектрических модулей. Некорректно совмещать требования для производства фотоэлектрических преобразователей и требования для производства фотоэлектрических модулей в едином документе под кодом "фотоэлектрические модули".