Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 37 Федерального закона "О концессионных соглашениях" (подготовлен Минздравом России 12.08.2019)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 37 Федерального закона "О концессионных соглашениях"
(подготовлен Минздравом России 12.08.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Мероприятия по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) в здравоохранении, в том числе по расширению возможности участия частных инвесторов в проектах ГЧП предусмотрены Государственной программой Российской Федерации "Развитие здравоохранения" утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 N 1640, ведомственной целевой программой "Развитие фундаментальной, трансляционной и персонализированной медицины", утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 01.02.2019 N 42, и Комплексом мер, направленных на развитие инфраструктуры и ГЧП в здравоохранении,на 2019 - 2020 годы, утвержденным приказом Минздрава России от 18.04.2019 N 228.

Показателем указанной ведомственной целевой программы является увеличение количества заключенных концессионных соглашений и соглашений о ГЧП в здравоохранении.

В соответствии с Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" медицинские организации вне зависимости от форм собственности могут участвовать в реализации территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (далее соответственно - программа ОМС, ОМС).

При этом количество медицинских организаций частной системы здравоохранения, участвующих в реализации программы ОМС, с каждым годом растет. Так, если в 2013 году количество частных организаций, участвовавших в реализации программ госгарантий, составляло всего 7%,то в 2018 году их стало уже 32% от всех организаций. По некоторым направлениям, таким, например, как экстракорпоральное оплодотворение (далее - ЭКО), участие медицинских организаций частной системы здравоохранения составляет более 55% от общего объема оказанных услуг,в финансовом соотношении - это порядка 54% от общего объема финансирования по ЭКО.

Ряд медицинских организаций частной системы здравоохранения оказывает медицинскую помощь, в том числе в рамках программы ОМС, на базе государственной инфраструктуры, заключая с органами государственной власти договоры аренды, безвозмездного пользования и иные договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного имущества (далее - Договоры).

Согласно результатам анализа деятельности медицинских организаций частной системы здравоохранения в субъектах Российской Федерации, проведенного Минздравом России в I квартале 2019 года, одновременно участвуют в программе ОМС и используют государственную инфраструктуру для оказания медицинской помощи 206 медицинских организаций частной системы здравоохранения, с которыми заключено 282 соответствующих договора. При этом средний срок использования указанного имущества равен 6 годам, средняя продолжительность участия указанных организаций в программе ОМС составляет 4,8 года.

Такие медицинские организации взаимодействуют с органами государственной власти в целях предоставления медицинских услуг населению в сфере ОМС, которые должны быть обеспечены публично-правовыми образованиями в рамках установленных полномочий.

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" с медицинскими организациями могут быть заключены Договоры без проведения торгов.

Однако развитие государственной инфраструктуры здравоохранения на основании Договоров ограничено их целью и предметом, направленных на использование имущества, а не на привлечение инвестиций в данное имущество.

При этом Договоры, как правовые институты, не обеспечивают гарантии прав и законных интересов сторон в рамках реализации инвестиционной деятельности, направленной на развитие и модернизацию государственного имущества.

В свою очередь расторжение Договоров в целях проведения конкурсных процедур для заключения концессионных соглашений в отношении объектов государственной инфраструктуры здравоохранения, используемых медицинскими организациями частной системы здравоохранения, осуществляющими деятельность в сфере ОМС, может дестабилизировать оказание гражданам медицинской помощи в рамках программы ОМС.

Для привлечения внебюджетных инвестиций в государственную инфраструктуру здравоохранения необходимо создание правовых условий для заключения концессионных соглашений с медицинскими организациями частной системы здравоохранения без проведения конкурса при соблюдении одновременно следующих условий:

1) объектом заключаемого концессионного соглашения является имущество, которое было передано медицинской организации частной системы здравоохранения в соответствии с Договорами, создано и (или) в отношении данного имущества осуществлены мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым более производительным оборудованием, изменению технологического или функционального назначения объекта или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств, медицинской организацией частной системы здравоохранения по такому договору и в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" может быть объектом концессионного соглашения;

2) медицинская организация частной системы здравоохранения осуществляет деятельность в сфере ОМС и использует имущество, права владения и пользования которым возникли на основании одного из Договоров более 5 лет.

Создание указанных правовых условий позволит расширить перечень оснований заключения концессионных соглашений без проведения конкурса, предусмотренных статьей 37 Закона N 115-ФЗ.

Примером положительного опыта трансформации договора аренды в концессионное соглашение является реализуемый Минздравом России концессионный проект в г. Екатеринбурге (Екатеринбургский центр МНТК "Микрохирургия глаза") на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.08.2017 N 1859-р.

Вместе с этим законопроектом устанавливаются следующие требования к концессионному соглашению, заключаемому без проведения конкурса с медицинскими организациями частной системы здравоохранения:

- заключаемое концессионное соглашение должно содержать финансовую модель, разработанную в соответствии с требованиями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в сфере инвестиционной деятельности и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в сфере бюджетной деятельности;

- в случае если объектом концессионного соглашения является имущество, закрепленное за государственным бюджетным учреждением здравоохранения на праве оперативного управления, то заключаемое концессионное соглашение не влечет за собой ограничение (невозможность) осуществления данным учреждением деятельности, цели, предмет и виды которой определены его уставом;

- заключаемое концессионное соглашение должно содержать все существенные условия концессионного соглашения, установленные статьей 10 Закона N 115-ФЗ, и обязанности концессионера, установленные статьей 8 Закона N 115-ФЗ;

- заключаемое концессионное соглашение не должно предусматривать уменьшение инвестиционных обязательств концессионера по созданию и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения по сравнению с инвестиционными обязательствами, которые были предусмотрены Договорами в отношении имущества.

Проектируемое законопроектом требование относительно разработки финансовой модели к концессионному соглашению, заключаемому с медицинской организацией частной системы здравоохранения без конкурса, направлено на создание прозрачных условий принятия управленческих решений о заключении концессионных соглашений, и определении их существенных условий, в том числе относительно сроков соответствующих соглашений. Финансовая модель, позволяющая прогнозировать финансовые потоки концессионного проекта, рассчитывать показатели экономической деятельности и финансовой эффективности, а также оценивать их зависимость от исходных данных, является базовым документом для определения целесообразности использования механизма концессии и последующего контроля за достижением целевых показателей проекта.

В свою очередь, проектируемое законопроектом требование, ограничивающее передачу в концессию государственного имущества, закрепленного за государственным бюджетным учреждением здравоохранения на праве оперативного управления, если такая передача влечет за собой ограничение (невозможность) осуществления данным учреждением деятельности, цели, предмет и виды которой определены его уставом, направлено на сохранение экономической стабильности организаций государственной системы здравоохранения, профиля таких организаций, объемов, видов и условий оказываемой ими медицинской помощи, а также обеспечения доступности и качества медицинской помощи, оказываемой по программе ОМС.

Расширение возможностей использования механизмов концессии в сфере здравоохранения при условии сохранения профиля медицинских организаций, объемов, видов и условий оказываемой ими медицинской помощи по программе ОМС, определено в подпункте "д" пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 05.02.2014 N Пр-242.

Концепция законопроекта была рассмотрена и поддержана на заседании Координационного совета Минздрава России по ГЧП (протокол от 17.04.2019 N 07/23/32).

Органы государственно власти 82 субъектов Российской Федерации сообщили, что поддерживают законопроект, замечаний по законопроекту не имеют. Органы государственной власти 2 субъектов Российской Федерации направили предложения по редакции законопроекта.

Принятие законопроекта окажет положительное влияние на инвестиционный климат Российской Федерации и будет способствовать расширению практики привлечения внебюджетных инвестиций в объекты здравоохранения.

В настоящее время Федеральным Собранием Российской Федерации не рассматривается проект федерального закона, предусматривающий внесение аналогичных изменений в Закон.

Законопроект не противоречит Положениям Договора о Евразийском экономическом союзе и положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация положений законопроекта не потребует дополнительных бюджетных ассигнований и внесения изменений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации.