Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 52 Воздушного кодекса Российской Федерации" (подготовлен Минобороны России 03.12.2018)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 52 Воздушного кодекса Российской Федерации"
(подготовлен Минобороны России 03.12.2018 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации по вопросам медицинского обеспечения производства полетов государственной авиации и военно-врачебной экспертизы специалистов авиационного персонала государственной авиации" разработан во исполнение пункта 32 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2018 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2017 г. N 2925-р.

В законодательстве Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан и в воздушном законодательстве Российской Федерации произошли существенные изменения, которые требуют пересмотра подходов к организации медицинского обеспечения производства полетов государственной авиации и формированию системы отбора по состоянию здоровья специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях.

В настоящее время правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан урегулированы Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 61 Федерального закона N 323-ФЗ одной из целей военно-врачебной экспертизы является определение годности к военной службе (приравненной к ней службе), обучению (службе) по конкретным военно-учетным специальностям (специальностям в соответствии с занимаемой должностью).

Должности специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, относятся к военно-учетным специальностям летного состава авиации Вооруженных Сил Российской Федерации, ФСБ России, ФСО России, МЧС России, Росгвардии (специальностям граждан, проходящих приравненную к военной службу (работающих) на должностях летного состава), и к летным специальностям специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях организаций Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос", в связи с чем вопросы медицинского обследования и медицинского освидетельствования указанных граждан должны относиться к мероприятиям, проводимым в рамках военно-врачебной экспертизы.

В соответствии с частью 2 статьи 61 Федерального закона N 323-ФЗ порядок проведения военно-врачебной экспертизы в федеральных органах исполнительной власти и федеральных государственных органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (приравненная к ней служба), установлен Положением о военно-врачебной экспертизе, утвержденным Правительством Российской Федерации от 4 июля 2013 г. N 565 (далее - Положение о ВВЭ).

В тоже время, нормативное правовое регулирование вопросов отбора специалистов авиационного персонала, в том числе по состоянию здоровья, для осуществления деятельности в сфере государственной авиации и медицинского обеспечения производства полетов государственной авиации регулируются Воздушным кодексом Российской Федерации (далее - Воздушный кодекс).

Статьей 25 Воздушного кодекса предусмотрено, что государственное регулирование деятельности в области государственной авиации, в том числе организация допуска специалистов авиационного персонала по состоянию здоровья к производству полетов, осуществляется уполномоченным органом в области обороны.

Статьей 52 Воздушного кодекса определено, что требования к специалистам авиационного персонала государственной авиации устанавливаются федеральными авиационными правилами, которые в соответствии с пунктом 6 Положения о подготовке федеральных правил использования воздушного пространства и федеральных авиационных правил, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. N 360 "О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах" подлежат утверждению Министерством обороны Российской Федерации.

Федеральными авиационными правилами медицинского обеспечения полетов государственной авиации, утвержденными приказом Министра обороны Российской Федерации от 27 апреля 2009 г. N 265, вопросы организации и проведения медицинского освидетельствования специалистов авиационного персонала государственной авиации врачебно-летными комиссиями отнесены к комплексу медицинского обеспечения полетов, но порядок медицинского освидетельствования, требования к состоянию здоровья специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, в данном нормативном правовом акте отражения не нашли.

Одновременно Воздушным кодексом не предусмотрены полномочия Министерства обороны Российской Федерации об издании нормативного правового акта, определяющего порядок медицинского обследования и медицинского освидетельствования специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях.

Учитывая изложенное, возникла правовая коллизия между нормами статей 25, 52 Воздушного кодекса и статьей 61 Федерального закона N 323-ФЗ.

Согласно части 3 статьи 3 Федерального закона N 323-ФЗ в случае несоответствия норм об охране здоровья, содержащихся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, нормам Федерального закона N 323-ФЗ применяются нормы Федерального закона N 323-ФЗ.

При этом, пунктами 2 и 4 Положения о ВВЭ уже предусмотрено создание врачебно-летных комиссий, к компетенции которых отнесено проведение медицинского освидетельствования специалистов авиационного персонала государственной авиации.

В связи с тем, что вопросы военно-врачебной экспертизы специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, и установление требований к состоянию здоровья указанной категории граждан относятся к сфере охраны здоровья, их правовое регулирование должно осуществляться в соответствии со статьей 61 Федерального закона N 323-ФЗ.

В целях урегулирования имеющихся в законодательстве Российской Федерации вышеуказанных правовых коллизий, приведения Воздушного кодекса в соответствие с Федеральным законом N 323-ФЗ и создания единой для всех федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем составе государственную авиацию, и Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" системы медицинского обеспечения производства полетов и военно-врачебной экспертизы специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях разработан проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации по вопросам медицинского обеспечения производства полетов государственной авиации и военно-врачебной экспертизы специалистов авиационного персонала государственной авиации" (далее - законопроект).

Статья 1 законопроекта предусматривает:

внесение изменения в статью 25 Воздушного кодекса в целях исключения из сферы государственного регулирования в области государственной авиации, осуществляемого Министерством обороны Российской Федерации, вопросов военно-врачебной экспертизы специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, в том числе их медицинского обследования и медицинского освидетельствования, установления требований к состоянию здоровья указанных лиц;

внесение изменений в статью 52 Воздушного кодекса в целях исключения требований к состоянию здоровья специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, из сферы регулирования требований к специалистам авиационного персонала, устанавливаемыми федеральными авиационными правилами.

Законопроектом определяются категории граждан, занимающих должности специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях в связи с тем, что к данным категориям лиц применяются особые требования к состоянию здоровья: члены экипажа государственного воздушного судна (в том числе внешние пилоты, относящиеся к пилотам, управляющим беспилотными воздушными судами), лица, осуществляющие управление полетами, парашютисты и лица, участвующие в выполнении полетных заданий (далее - специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях). Вопросы медицинского обследования и медицинского освидетельствования специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, граждан из числа специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, граждан, поступающих на военную службу по контракту (поступающих на приравненную к военной службу, принимаемых на работу по трудовому договору) на должности специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, граждан, поступающих и обучающихся в военных профессиональных образовательных организациях и военных образовательных организациях высшего образования, реализующих образовательные программы в области подготовки специалистов авиационного персонала государственной авиации и отнесение установления требований к состоянию их здоровья к компетенции военно-врачебной экспертизы, проводимой в соответствии с Положением о ВВЭ.

При этом, к категории граждан, поступающих на военную службу по контракту на должности специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, относятся как граждане, пребывающие в запасе и учитываемые по военно-учетным специальностям специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, так и граждане, не прошедшие военную подготовку по военно-учетным специальностям специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, но окончившим федеральную государственную образовательную организацию высшего образования и имеющим профессиональную подготовку, позволяющую претендовать на замещение должностей специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях.

Законопроектом так же предусматривается:

установление Положением о ВВЭ периодичности прохождения военно-врачебной экспертизы во врачебно-летных комиссиях специалистами авиационного персонала государственной авиации, подлежащими медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях;

порядок и периодичность прохождения специалистами авиационного персонала государственной авиации, подлежащими медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, химико-токсикологического исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов, устанавливаемые федеральными авиационными правилами.

Статьей 53.1 Воздушного кодекса определяется понятие "медицинское обеспечение производства полетов государственной авиации". Медицинское обеспечение производства полетов государственной авиации определяется как комплекс организационных, лечебных, профилактических, реабилитационных и санитарно-противоэпидемических мероприятий (в том числе медицинских осмотров, проводимых в период между военно-врачебными экспертизами с установленной периодичностью, а так же предполетных и послеполетных медицинских осмотров), проводимых в целях обеспечения безопасности полетов государственных воздушных судов, сохранения и укрепления состояния здоровья, обеспечения профессионального долголетия специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, и повышения их работоспособности.

Медицинские осмотры, проводимые в период между военно-врачебными экспертизами с установленной периодичностью, осуществляются в целях динамического наблюдения за состоянием здоровья специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, раннего выявление у них признаков заболеваний и состояний, являющихся медицинскими противопоказаниями для выполнения полетов, управления полетами, управления беспилотным воздушным судном, выполнения парашютных прыжков, и в соответствии с требованиями к состоянию здоровья специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, устанавливаемыми Положением о военно-врачебной экспертизе.

Предполетные медицинские осмотры проводятся перед началом полётов, в целях выявления признаков состояний и заболеваний, препятствующих выполнению полетов, управлению полетами, управлению беспилотным воздушным судном, выполнению парашютных прыжков, летному обучению, в том числе алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и остаточных явлений такого опьянения, и в соответствии с медицинскими противопоказаниями, устанавливаемыми федеральными авиационными правилами.

Послеполетные медицинские осмотры проводятся после окончания полётов, в целях выявление признаков воздействия вредных и (или) опасных факторов полетов, управления полетами, управления беспилотными воздушными судами, выполнения парашютных прыжков и летного обучения на состояние здоровья специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, в том числе признаков острого заболевания или отравления, алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения.

Законопроектом предусматривается, что перечень категорий специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, которые проходят послеполетные медицинские осмотры, и основания для проведения послеполетных медицинских осмотров устанавливается федеральными авиационными правилами.

В данное время в соответствии с Федеральными авиационными правилами медицинского обеспечения полетов государственной авиации, утвержденными приказом Министра обороны Российской Федерации от 27 апреля 2009 г. N 265, послеполетным медицинским осмотрам подлежат только летчики и штурманы:

переучивающиеся и осваивающие применение на новой авиационной технике, - не менее 5 летных смен;

корабельной авиации - выборочно в период адаптации к условиям плавания;

вновь прибывшие, - не менее 5 летных смен;

в течение первого года службы после окончания военного учебного заведения - не менее 5 летных смен (в дальнейшем - по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц в течение первого года выполнения полетов);

после перерывов в полетах более 12 месяцев - не менее 5 летных смен;

допущенные к полетам после перенесенных заболеваний, - не менее 2 летных смен;

подвергшиеся воздействию перегрузок более 7 единиц;

выполнившие полетное задание с дозаправкой самолета в воздухе, полет на предельно малых высотах с огибанием рельефа местности.

Остальные летчики и штурманы послеполетному медицинскому осмотру подвергаются периодически, но не реже одного раза в 6 месяцев.

Законопроектом предусматривается установление федеральными авиационными правилами порядка медицинского обеспечения производства полетов государственной авиации, в том числе порядка и периодичности проведения специалистам авиационного персонала государственной авиации, подлежащим медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, медицинских осмотров, проводимых в период между военно-врачебными экспертизами с установленной периодичностью, порядка проведения им предполетных и послеполетных медицинских осмотров и перечней исследований, включаемых в указанные медицинские осмотры.

Статьей 53.1 Воздушного кодекса определяются источники финансирования расходов, связанных с реализацией мероприятий по медицинскому обеспечению производства полетов государственной авиации и проведению военно-врачебной экспертизы во врачебно-летных комиссиях.

Так, финансирование расходов, связанных с проведением гражданам военно-врачебной экспертизы врачебно-летными комиссиями, и медицинским обеспечением производства полетов государственной авиации, осуществляется за счет и в пределах средств, предусмотренных федеральным бюджетом соответствующим федеральным органам исполнительной власти, имеющим подразделения государственной авиации, и Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос", за исключением финансового обеспечения проведения в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения до медицинского освидетельствования во врачебно-летных комиссиях обязательных диагностических исследований гражданам из числа специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, пребывающим в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, Федеральной службы Безопасности Российской Федерации, при призыве на военные сборы, гражданам, поступающим в военно-учебные заведения, гражданам, поступающим на военную службу по контракту (приравненную к военной службу) на должности специалистов авиационного персонала государственной авиации, подлежащих медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, осуществляемого в рамках территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов и средств обязательного медицинского страхования.

В законопроект включены статьи 2 и 3, которые предусматривают внесение изменений в пункт 42 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" и часть 2 статьи 61 Федерального закона N 323-ФЗ. Данные положения позволят предоставить Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" полномочия по вопросам организации и проведения военно-врачебной экспертизы во врачебно-летных комиссиях, создаваемых в организациях Корпорации, специалистам авиационного персонала государственной авиации, используемой организациями Корпорации, подлежащим в соответствии с законодательством Российской Федерации медицинскому освидетельствованию во врачебно-летных комиссиях, и медицинского обеспечения производства полетов государственной авиации, используемой организациями Корпорации.

Предмет правового регулирования Положения о ВВЭ определен в статье 61 Федерального закона N 323-ФЗ, согласно части 2 которой Правительство Российской Федерации утверждает Положение о ВВЭ, предусматривающее порядок проведения военно-врачебной экспертизы в федеральных органах исполнительной власти и федеральных государственных органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (приравненная к ней служба), и создаваемых на военное время специальных формированиях.

При этом установленное частью 2 статьи 61 Федерального закона N 323-ФЗ содержание Положения о ВВЭ определяет только случаи проведения военно-врачебной экспертизы, связанные с военной службой или приравненной к ней службой, а также закрепляет закрытый перечень категорий граждан, порядок проведения военно-врачебной экспертизы которых устанавливается указанным Положением.

Госкорпорация "Роскосмос" не является федеральным органом исполнительной власти, в Госкорпорации "Роскосмос" не предусмотрена ни военная, ни приравненная к ней служба, а граждане из числа специалистов авиационного персонала государственной авиации, состоящие в трудовых отношениях с организациями Госкорпорации "Роскосмос", которыми используется государственная авиация, не подпадают ни под одну из перечисленных в части 2 статьи 61 Федерального закона N 323-ФЗ категорию граждан.

При этом в соответствии с частями 2 и 3 статьи 3 Федерального закона N 323-ФЗ нормы об охране здоровья данного Федерального закона имеют приоритет по отношению к нормам иных нормативных правовых актов Российской Федерации, включая федеральные законы, и в случае несоответствия норм об охране здоровья, содержащихся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, нормам Федерального закона N 323-ФЗ применяются нормы указанного Федерального закона.

Реализация законопроекта будет осуществляться за счет и в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных соответствующим федеральным органам исполнительной власти и Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Реализация законопроекта не потребует выделения дополнительных бюджетных средств из федерального бюджета.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а так же положениям иных международных договоров Российской Федерации.