Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (от 6 апреля 2020 г. N 10793-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрудом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в период с 22 октября по 12 ноября 2019 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/10-19/00096194).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил провело публичные консультации по проекту акта, в рамках которых были получены предложения и замечания от Союза работодателей атомной промышленности, энергетики и науки России, АО "Полиметалл УК", АО ХК "СДС-Уголь", АО Апатит, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Ассоциации "Общероссийское отраслевое объединение работодателей угольной промышленности", Российского союза промышленников и предпринимателей, АО "Воркутауголь", АО "СУЭК", ПАО "Южный Кузбасс", которые были учтены при подготовке настоящего заключения. Неучтенные предложения и замечания изложены в справке (прилагается).

1. Согласно информации из сводного отчета проект акта разработан во исполнение подпункта "а" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 23 августа 2019 г. N Пр-1707, утвержденного по итогам встречи Президента Российской Федерации с руководителями угледобывающих регионов, в части "совершенствования организации проведения медицинских осмотров работников угольной промышленности, в первую очередь работников, занятых на подземных работах" (далее - поручение Президента Российской Федерации).

Проектируемым регулированием предлагается внести изменения в статьи 213 и 330.3 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), регулирующие вопросы медицинских осмотров некоторых категорий работников и медицинских осмотров работников, занятых на подземных работах.

Следует отметить, что согласно пункту 1 поручения Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2019 г. N ДК-П9-7754, данного во исполнение поручения Президента Российской Федерации, ответственным исполнителем по обеспечению внесения изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих совершенствование организации проведения медицинских осмотров работников угольной промышленности, в первую очередь работников, занятых на подземных работах, является Минздрав России.

Информации о согласовании проекта акта с Минздравом России разработчиком не представлено. В пункте 1.2 сводного отчета в разделе о предоставлении сведений о федеральных органах исполнительной власти - соисполнителях указано об отсутствии таковых.

2. Проектируемым регулированием предлагается установить для отдельных категорий работников обязательные предсменные медицинские осмотры, которые должны проводиться перед началом рабочего дня (смены) или в начале рабочего дня (смены), а также медицинские осмотры, проводимые в течение рабочего дня (смены) и (или) послесменные, проводимые по окончании рабочего дня (смены) или в конце рабочего дня (смены). Время прохождения указанных медицинских осмотров будет включаться в рабочее время.

Согласно статье 91 ТК РФ рабочее время - время, в течение которого работник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка и условиями трудового договора должен исполнять трудовые обязанности, а также иные периоды времени, которые в соответствии с ТК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации относятся к рабочему времени.

Исходя из положений Руководства "Р 2.2.2006-05. 2.2. Гигиена труда. Руководство по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда", утвержденного Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 29 июля 2005 г., рабочий день (смена) - установленная законодательством продолжительность (в часах) работы в течение суток.

Согласно требованиям статьи 94 ТК РФ для работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, где установлена сокращенная продолжительность рабочего времени, максимально допустимая продолжительность ежедневной работы (смены) не может превышать при 36-часовой рабочей неделе - 8 часов, при 30-часовой рабочей неделе и менее - 6 часов.

Представляется, что в случае принятия проектируемых изменений работодатель будет вынужден оплачивать время, затраченное на проведение проектируемых медицинских осмотров, что приведет к необоснованным дополнительным расходам.

Так, время проведения медицинских осмотров перед началом рабочего дня (смены) и после рабочего дня (смены) при суммированном учете рабочего времени за один месяц на одного работника составит 5 часов (при 6-часовой и времени проведения медицинского осмотра 10 минут до начала смены и 10 после смены).

За год время, затраченное на проведение медицинских осмотров вне смены (до и после) одного работника, составит 60 часов. Согласно проектируемому регулированию такое время будет считаться рабочим, но по факту работник не выполняет свою трудовую функцию.

Принимая во внимание специфику ведения деятельности на подземных работах, а именно групповой формат спуска и подъема, у работников будет накапливаться переработка, которая согласно статье 152 ТК РФ будет квалифицироваться как сверхурочная работа и оплачиваться за первые два часа работы не менее чем в полуторном размере, за последующие часы - не менее чем в двойном размере.

При этом статьей 185 ТК РФ определены гарантии работникам, направляемым на медицинский осмотр: на время прохождения медицинского осмотра за работниками, обязанными в соответствии с ТК РФ проходить такой осмотр, сохраняется средний заработок по месту работы.

Таким образом, остается неясным, положениями какой статьи ТК РФ следует руководствоваться при принятии решения об оплате труда работником в случае принятия проектируемых положений.

Представляется, что отсутствие однозначности в механизме реализации проектируемых положений влечет неопределенность их правоприменения, что может привести к невозможности реализации хозяйствующими субъектами проектируемых требований, а также к дополнительным необоснованным затратам таких субъектов.

3. В разделе 7 сводного отчета разработчиком представлена приблизительная оценка количества участников проектируемых отношений в сфере угольной промышленности (работодателей и работников). В качестве источника разработчиком были взяты данные Фонда социального страхования Российской Федерации по состоянию за 2015 год.

Таким образом, разработчиком использовались приблизительные данные пятилетней давности, согласно которым "работодателей - около 208", "работников организаций - около 122053".

При этом остается неясным, представленные разработчиком данные - это общее число работников организаций угольной промышленности, включая работников, выполняющих административную функцию, либо исключительно тех, на кого распространится проектируемое регулирование (непосредственно занятые на подземных работах).

Предусмотренная разделом 11 сводного отчета оценка расходов и доходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения проектируемых обязанностей, разработчиком не представлена.

Вместе с этим согласно информации Минпромторга России*(1) по состоянию на 1 января 2019 г. добычу угля в Российской Федерации осуществляли 166 угольных предприятий, в том числе 57 шахт и 109 разрезов.

По данным, предоставленным в аналитическом обзоре "Итоги работы угольной промышленности России за январь-март 2019 года", подготовленном с использованием данных ФГБУ "ЦДУ ТЭК", Росстата, АО "Росинформуголь", Департамента угольной и торфяной промышленности Минэнерго России, а также пресс-релизов компаний*(2), среднесписочная численность рабочих по добыче угля на шахтах в указанный период составляла 39 296 человек, на разрезах - 51 660 человек. Среднемесячная заработная плата одного работника за январь-март 2019 года составила 59 094 рублей.

Таким образом, в случае, когда время, затраченное на проведение медицинских осмотров вне смены (до и после нее) одного работника, за год составит 60 часов (при 10-минутной длительности таких осмотров), работодатель будет вынужден дополнительно нести расходы в сумме порядка 24,6 тыс. рублей*(3) в год, так как данное время согласно проектируемому регулированию следует считать рабочим.

Принимая во внимание представленное выше количество занятых на работах по производству угля в I квартале 2019 г., дополнительные затраты на медицинские осмотры при осуществлении работ на шахтах в целом могут составить около 966,7 млн рублей, в разрезах - 1 млрд 270 млн рублей в год.

4. В разделах 1.4, 3.1 сводного отчета в качестве проблемы, на решение которой направлен предлагаемый проектом акта способ регулирования, условий и факторов ее существования обозначено "урегулирование вопроса прохождения работниками, занятых на подземных работах, медицинских осмотров (обследований) до начала рабочего дня (смены), а также по истечении рабочего дня (смены)", "совершенствование организации проведения медицинских осмотров работников угольной промышленности, в первую очередь работников, занятых на подземных работах".

В качестве негативных эффектов, возникающих в связи с наличием указанной проблемы, разработчиком в разделе 3.2 сводного отчета указано отсутствие в действующих положениях части 3 статьи 213 и 330.3 ТК РФ возможности организовывать прохождение медицинских осмотров работников указанной сферы до начала рабочего дня (смены) и по истечении рабочего дня (смены). При этом никаких данных, подтверждающих наличие проблемы и связанных с ней негативных эффектов, разработчиком не представлено.

В связи с изложенным сделать вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также оценить, чем обусловлена необходимость разработки проекта акта и внесение соответствующих изменений в ТК РФ, не представляется возможным.

Учитывая значительное число участников отношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, обращаем внимание на необходимость всестороннего анализа возможного объема финансовых затрат, а также анализа наличия необходимых ресурсов для возможности соответствия проектируемому регулированию.

Вышеуказанные сведения, обоснования и прогнозы последствий реализации предлагаемых решений имеют существенное значение для оценки регулирующего воздействия.

4. Также полагаем целесообразным отметить, что предложенные разработчиком изменения должны быть рассмотрены в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины", одной из ключевых задач реализации механизма которой является формирование новой системы нормативного регулирования, предполагающей введение актуализированных обязательных требований.

Подпунктом "б" пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации от 20 февраля 2019 г. N Пр-294 было поручено "при участии ведущих деловых объединений предпринимателей обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих отмену с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах".

Письмами Минтруда от 12 декабря 2019 г. N 19-0/10/П-11306 и от 9 октября 2019 г. N 19-0/10/П9019 в Минэкономразвития России были направлены протокол заседания рабочей группы по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере трудовых отношений и охраны труда, состоявшегося 3 декабря 2019 г., а также проекты структур нормативного регулирования в сфере государственного контроля (надзора), осуществляемого Федеральной службой по труду и занятости, подготовленные в соответствии с пунктом 3 плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 29 мая 2019 г. N 4714п-П36 (далее соответственно - проекты целевых структур, план мероприятий по реализации механизма "регуляторной гильотины").

Следует отметить, что в результате проведенного Минэкономразвития России в рамках исполнения плана мероприятий по реализации механизма "регуляторной гильотины" анализа проектов целевых структур был сделан вывод, что указанные структуры не соответствуют положениям Методики исполнения плана мероприятий по реализации механизма "регуляторной гильотины" (письмо Минэкономразвития Росси от 19 декабря 2019 г. N 44360-АХ/Д34и).

Обращаем внимание, что указанные целевые структуры нормативного регулирования должны быть согласованы с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и одобрены на заседании профильной рабочей группы, состав которой утвержден протоколом заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 8 октября 2019 г. N 1.

До настоящего времени соответствующие целевые структуры согласованы и утверждены не были.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

-------------------------------------------

*(1) https://minenergo.gov.ru/node/433

*(2) https://cyberleninka.ru/article/n/itogi-raboty-ugolnoy-promyshl ennosti-rossii-za-yanvar-mart-2019-goda

*(3) Сумма дополнительных затрат складывается исходя из следующих расчетов: (59094 руб. (среднемесячная плата в январе-марте 2019 года)/(36 (количество часов в неделе для работ с вредными и (или) опасными условиями труда)*4 (количество недель в месяце))*60 часов медицинских осмотров в год.