Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О мерах стимулирования перехода субъектов электроэнергетики на приобретение электронных компонентов и программных средств, производимых в Российской Федерации, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. N 925" (от 28.05.2020 N 17015-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О мерах стимулирования перехода субъектов электроэнергетики на приобретение электронных компонентов и программных средств, производимых в Российской Федерации, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. N 925" (далее соответственно - проект акта, Изменения), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании поручения Правительства Российской Федерации от 2 июля 2019 г. N ДК-П9-5517.

На основании пункта 1.6 сводного отчета целью проекта акта является переход субъектов электроэнергетики на обязательное приобретение электронных компонентов и программных средств, производимых в Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7.1 сводного отчета предлагаемым проектом акта могут быть затронуты интересы субъектов электроэнергетики, производителей отечественной компонентной базы и программных средств для интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством (а именно, систем удаленного мониторинга и диагностики, интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), автоматизированных систем управления технологическими процессами подстанций, автоматизированных систем технологического управления центров управления сетями) и/или компонентов к ним (без приведения количественной оценки).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 30 января по 18 февраля 2020 г. посредством размещения указанных документов ?на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/01-20/00099050).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в период с 6 по 13 мая 2020 г. проведены публичные консультации по проекту акта, по итогам которых поступили позиции АО "Новошахтинский завод нефтепродуктов", АО "Зарубежнефть", ООО "Афипский НПЗ", ООО "Иркутская нефтяная компания", ПАО "МОЭК", ПАО "Россети", не содержащие замечаний и предложений в отношении проекта акта, а также позиции Ассоциации гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний, Ассоциации некоммерческое партнерство территориальных сетевых организаций, Ассоциации "Национальный Объединенный Совет предприятий стекольной промышленности "СтеклоСоюз", Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", АО "Выксунский металлургический завод", АО "Татэнерго", АО "ЭнергосбыТ Плюс", ООО "ЕвразХолдинг", ООО "Кузбасская энергосетевая компания", ООО "Марийский нефтеперерабатывающий завод", ПАО "Т Плюс", ПАО "Таганрогский металлургический завод", которые частично учтены в настоящем заключении.

Минэкономразвития России по результатам рассмотрения проекта акта обращает внимание на наличие следующих возможных рисков его принятия в представленной редакции.

Следует обратить внимание, что пунктом 1 Изменений предполагается, что при осуществлении субъектами электроэнергетики закупок интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством (а именно, систем удаленного мониторинга и диагностики, интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), автоматизированных систем управления технологическими процессами подстанций, автоматизированных систем технологического управления центров управления сетями) и/или компонентов к ним (далее - ИСУЭХ) путем проведения конкурса или иным способом, при котором победитель закупки определяется на основе критериев оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, указанных в документации о закупке, или победителем в котором признается лицо, предложившее наиболее низкую цену договора, оценка и сопоставление заявок на участие в закупке, которые содержат предложения о поставке таких систем, в состав которых входят исключительно радиоэлектронная продукция, включенная в единый реестр российской радиоэлектронной продукции, и исключительно программное обеспечение (далее - ПО), включенное в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных (далее - российского происхождения), по стоимостным критериям оценки производятся по предложенной в указанных заявках цене договора, сниженной на 30 %, при этом договор заключается по цене договора, предложенной участником в заявке на участие в закупке. Аналогичные положения в части приоритета закупки ИСУЭХ российского происхождения и порядка использования критериев оценки поданных заявок проектируются пунктами 2 и 3 Изменений.

Следует обратить внимание, что в соответствии с позицией, представленной в ходе публичных консультаций, развитие и поддержание в рабочем состоянии ранее созданных ИСУЭХ может быть затруднено необходимостью обеспечения корректного сопряжения (взаимодействия) российского и иностранного ПО. Кроме того, покупка дополнительного ПО или комплектующих к ранее установленным системам управления, как правило, возможна только для совместимого оборудования и ПО.

Учитывая изложенное, представляется необходимым установить достаточный переходный период для внедрения ИСУЭХ российского происхождения субъектами электроэнергетики либо предусмотреть возможность постепенного перехода на ИСУЭХ после исчерпания эксплуатационных ресурсов ИСУЭХ, поскольку отсутствие указанного периода ведет к рискам возникновения избыточных незапланированных расходов на обеспечение корректного сопряжения (взаимодействия) ПО у субъектов электроэнергетики. Указанный вывод о необходимости установления достаточного переходного периода подкрепляется также следующим замечанием.

Положениями Изменений предполагается установление преимущество цены договора в размере 30 % для ИСУЭХ российского происхождения, при этом разработчиком не представлены материалы, обосновывающие необходимость установления преимущества в указанном размере.

Представляется необходимым обратить внимание, что для обеспечения указанного требования субъекты электроэнергетики будут вынуждены нести затраты в размере от 284 млн. рублей в год*(1).

Вместе с тем в представленных позициях субъектами электроэнергетики отмечается, что отрицательным показателем для предприятий, работающих в сфере производства ИСУЭХ, соответствующих требованиям российского происхождения, является незначительное количество внедрений полномасштабных ИСУЭХ, обслуживаемых программно-техническими комплексами, соответствующими критериям российского происхождения.

В случае, если на дату вступления в силу проекта акта не будет широко обеспечен выпуск отечественной радиоэлектронной продукции и соответствующего ПО, необходимых для внедрения ИСУЭХ, хотя бы несколькими российскими производителями, принятие предложенных изменений приведет к отсутствию конкуренции и повышению стоимости проектов по внедрению ИСУЭХ, что, как следствие, спровоцирует рост расходов субъектов электроэнергетики, связанных с реализацией устанавливаемых проектом акта положений.

Кроме того, в соответствии с положениями Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 522-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с развитием систем учета электрической энергии (мощности) в Российской Федерации" расходы на интеллектуальные системы учета электрической энергии подлежат учету при тарифном регулировании услуг по передаче электрической энергии и (или) платы за технологическое присоединение и в сбытовых надбавках гарантирующих поставщиков.

Таким образом, увеличение соответствующих расходов регулируемых организаций приведет к повышению цены на электрическую энергию для конечных потребителей. В связи с наличием ограничений платы граждан за коммунальные услуги предельным индексом платы - увеличение стоимости расходов на интеллектуальный учет приведет к рискам увеличения доли перекрестного субсидирования в электроэнергетике.

Дополнительно обращаем внимание, что при проведении публичных консультаций поступили отдельные предложения и замечания, рекомендуемые для рассмотрения разработчику в целях их возможного учета при доработке проекта акта (прилагаются).

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 14 л. в 1 экз.

Приложение N 1
к заключению об оценке
регулирующего воздействия на
проект постановления Правительства
Российской Федерации

Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности по проекту постановления Правительства Российской Федерации "О мерах стимулирования перехода субъектов электроэнергетики на приобретение электронных компонентов и программных средств, производимых в Российской Федерации, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. N 925"( далее соответственно - проект акта, Изменения, Постановление N 925)

Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта.

Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" и другие, а также в ряд органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Всего по результатам публичных консультаций было получено 22 отзыва от:

1. Ассоциации гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний;

2. Ассоциации некоммерческое партнерство территориальных сетевых организаций;

3. Ассоциации "Национальный Объединенный Совет предприятий стекольной промышленности "СтеклоСоюз";

4. Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ";

5. АО "Зарубежнефть";

6. АО "Выксунский металлургический завод";

7. АО "Новошахтинский завод нефтепродуктов";

8. АО "Татэнерго";

9. АО "ЭнергосбыТ Плюс";

10. ООО "Афипский НПЗ";

11. ООО "ЕвразХолдинг";

12. ООО "Иркутская нефтяная компания";

13. ООО "Кузбасская энергосетевая компания";

14. ООО "Марийский нефтеперерабатывающий завод";

15. ПАО "ЛОЭСК";

16. ПАО "МОЭК";

17. ПАО "НК "Роснефть";

18. ПАО "НК "РуссНефть";

19. ПАО "Россети";

20. ПАО "Т Плюс";

21. ПАО "Таганрогский металлургический завод";

22. ПАО "Транснефть".

Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций по проекту акта

N п/п	Пункт проекта акта	Замечания и (или) предложения
1.	В целом по проекту акта	Затратный, но более эффективный способ решения проблемы - развитие производства всех необходимых компонентов радиоэлектронной продукции и программного обеспечения в Российской Федерации с поддержкой на государственном уровне. Кроме того, необходимо снизить стоимость отечественного оборудования, в том числе через механизм льготного кредитования проектов или, в случае необходимости, субсидии под определенные проекты.
2.	В целом по проекту акта	Данное предложение, на наш взгляд, может стать механизмом завышения цен и, в конечном итоге, регулируемых тарифов в энергетике для потребителей. В сопроводительных документах отсутствует анализ влияния введения предлагаемого регулирования на рост тарифов.
3.	В целом по проекту акта	Более эффективным способом поддержания отечественных производств является предоставление налоговых каникул для производителей отечественной компонентной базы и программных средств для интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством.
4.	В целом по проекту акта	Предлагаем рассмотреть иной способ поддержки российских разработок радиоэлектронной продукции и ПО, необходимых для использования в интеллектуальных системах учета электрической энергии (мощности), например, через меры прямой государственной финансовой поддержки производителей таких технологий и ПО, что сделает указанную продукцию более привлекательной и конкурентоспособной по сравнению с зарубежными аналогами, позволит не ограничивать конкуренцию и провести широкую апробацию отечественных технологий.
5.	В целом по проекту акта	Более эффективным способом решения проблемы видится введение в проект нормативного акта отлагательного условия в части понижения цены контрактов на закупку оборудования с импортными узлами (деталями) на 30% на срок от 12 до 18 месяцев (пункт 2 Изменений). Что позволит отечественным поставщикам и производителям подготовиться к наполнению рынка комплектующими собственного производства.
6.	В целом по проекту акта	Определение групп оборудования и ПО, где есть отечественная продукция, близкая по характеристикам к импортным аналогам, и запрет для этих групп приобретения импортного оборудования и ПО представляется более действенной мерой.
7.	В целом по проекту акта	Эффективность разрабатываемого акта, как стимулирующей меры отечественного рынка, является проблематичной в связи с наличием в тексте пункта 8 Постановления N 925 положения, в соответствии с которым приоритет устанавливается с учетом положений Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года и Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. При применении Постановления N 925, с учетом пункта 4 статьи III Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994, стимулирующая функция Постановления нивелируется этой нормой международного соглашения: "4. Товарам с территории любой договаривающейся стороны, ввозимым на территорию другой договаривающейся стороны, предоставляется режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставлен аналогичным товарам отечественного происхождения в отношении всех законов, правил и требований, затрагивающих их внутреннюю продажу, предложение к продаже, покупку, транспортировку, распределение или использование. Положения этого пункта не препятствуют применению дифференцированных внутренних сборов за перевозку, которые основаны исключительно на экономических показателях средств транспорта, а не на национальном происхождении товара". С учетом количественного состава стран - участников Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года (164 государства, в т. ч. - КНДР), продукция отечественного производителя получает не больший приоритет, чем практически любой импортный аналог, за редким исключением. Издание Письма Федеральной антимонопольной службы от 22 ноября 2019 г. N ИА/102692/19 "О направлении разъяснений порядка применения положений законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", призвано сузить применение приоритета для товаров, происходящих из стран - участниц Евразийского экономического союза. Однако, письма государственных органов не обладают силой нормативного акта и их применение не всегда добросовестно осуществляется участниками закупочного процесса. В свете подготовки изменений к Постановлению N 925, предлагаем рассмотреть возможность, в том числе, изменить этот нормативный акт с учетом изложенной выше проблематики. В частности, предлагаем следующую редакцию пункта 8 Постановления N 925: "Приоритет устанавливается с учетом положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.".
8.	В целом по проекту акта	Рассматриваемая проблема является актуальной. Система прогностики и удаленного мониторинга оборудования (СПиУМ) "ПРАНА", производитель АО "Ротек", Россия. Автоматизированные информационно-измерительные системы коммерческого учета электроэнергии (АИИС КУЭ) на базе ИВК Пирамида, производитель АО ГК "Системы и технологии", Россия. Системы обмена технологической информацией с Автоматизированной системой Системного оператора (СОТИ АССО) по каналам телемеханики на базе ТМК КОМПАС, производитель АО "ЮГ-СИСТЕМА ПЛЮС", Россия. Автоматизированные системы управления технологическими процессами (АСУ ТП) основного и вспомогательного оборудования. Эксплуатируются АСУ ТП различных производителей, среди которых присутствуют как отечественные, так и зарубежные компании. Однако преимущественное положение в линейке оборудования АСУ ТП занимают зарубежные производители, такие как Emerson, GE, Siemens. Принятие решения о приоритетности систем российских производителей позволит стимулировать решение проблемы в тех направлениях, где имеется устойчивое присутствие отечественных фирм, предлагающих конкурентный продукт по техническим и ценовым характеристикам, отвечающий требованиям надежности. Такими направлениями, в частности, являются системы удаленного мониторинга и диагностики, интеллектуальные системы учета электрической энергии (мощности). В области АСУ ТП рынок отечественных производителей представлен достаточно слабо. Так, при анализе единого реестра российской радиоэлектронной продукции, а также единого реестра российских программ были выявлены только два крупных производителя (ООО "Прософт-Системы" и АО "ЭЛАРА"), которые могут рассматриваться как потенциальные поставщики АСУ ТП основного оборудования, в частности, оборудования парогазовых установок. Отрицательным показателем при этом для данных фирм является небольшое количество внедрений полномасштабных АСУ ТП для выпускаемых ими программно-технических комплексов.
9.	В целом по проекту акта	Необходимо исключить неопределенность состава субъектов, в пользу которых возможно предоставление национального приоритета. Как следует из буквального толкования диспозиции нормы пункта 1 Постановления N 925, приоритет должен предоставляться товарам, работам, услугам исключительно российского происхождения. Указанная в пункте 1 формулировка не содержит союзов "и", "или", а также перечня стран-участниц, приравненных к Российской Федерации в вопросе предоставления приоритета. Далее по тексту Постановления N 925 следуют аналогичные формулировки. Однако в ряде писем Минэкономразвития России (от 24 апреля 2017 г. N Д28и-1656, от 10 января 2017 г. N Д28и-106, от 9 января 2017 г. N Д28и-55, от 9 января 2017 г. N Д28и-42, от 6 декабря 2016 г. N Д28и-3197, от 18 ноября 2016 г. N Д28и-3107) и ФАС России (от 22 ноября 2019 г. N ИА/102692/19) со ссылкой на пункт 8 Постановления N 925 последовательно придерживаются позиции о том, что товарам, происходящим из государств - членов Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС), работам, услугам, выполняемым, оказываемым указанными лицами, предоставляется приоритет аналогично товарам российского происхождения, работам, услугам, выполняемым, оказываемым российскими лицами. В ЕАЭС, наряду с Россией и Белоруссией, входят Казахстан, Армения и Киргизия. Пунктом 8 Постановления N 925 предусмотрено, что приоритет устанавливается с учетом положений Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года (далее - ГАТТ) и Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Договор). Из указанного положения следует, что заказчики, по общему правилу, не имеют оснований для предоставления российским товарам (работам, услугам) приоритета по отношению к товарам (работам, услугам) также стран - членов ВТО. Учитывая изложенное, полагаем, состав субъектов, в пользу которых устанавливается правовой режим, аналогичный национальному, должен быть регламентирован в Постановлении N 925, а не правоприменительной практике. Необходимо четко определить сферы применения приоритета. Как указывает Минэкономразвития России (письма от 24 апреля 2017 г. N Д28и-1656, от 17 апреля 2017 г. N Д28и-1629, от 10 апреля 2017 г. N ОГ-Д28-4261 и т.д.), Постановление N 925 имеет строго ограниченные сферы применения, которые определены статьей XX ГАТТ и статьи 29 Договора. В статье XX ГАТТ речь идет о целях, для достижения которых государством могут быть введены приоритеты. В ст. 29 Договора закреплено право государства-члена применять ограничения, если такие ограничения необходимы для охраны жизни и здоровья человека; защиты общественной морали и правопорядка; охраны окружающей среды; охраны животных и растений, культурных ценностей; выполнения международных обязательств; обеспечения обороны страны и безопасности государства-члена. Во всем остальном государствам-членам ЕАЭС предоставляется национальный режим Учитывая изложенное, полагаем, определение сфер, а точнее конкретного перечня товаров, работ, услуг (логичнее - с указанием кодов ОКПД2 и ОКВЭД2) должно производиться государством посредством принятия нормативно-правового акта, а не по усмотрению заказчиков.
10.	Пункт 3 проекта акта	В случае принятия постановления требуется переходный период не менее года (для получения соответствующих тарифных решений).
11.	Пункт 3 проекта акта	Предлагается скорректировать период начала вступления в силу проекта акта либо предусмотреть основания их неприменения (например, отсутствие российской продукции на рынке - и в этом случае не применять ужесточающие требования к контрагентам - зарубежным производителям). Указанный в проекту срок перехода с 1 января 2021 г. на приобретение российского программного обеспечения и оборудования для интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством труднореализуем, поскольку в отсутствие утвержденных требований к таким системам у отечественного производителя нет возможности организовать соответствующие производство.
12.	Пункт 3 проекта акта	Требуется переходный период для вступления в силу проекта акта, 6 месяцев с момента принятия нормативного правового акта.
13.	Пункт 3 проекта акта	Предлагается переходный период 3 года для развития рынка отечественных производителей.
14.	В целом по Изменениям	Понятие "интеллектуальные системы" должно быть более подробно расшифровано.
15.	В целом по Изменениям	Проект акта оставляет возможность злоупотреблений при разработке технического задания, которые отсекут от участия отечественные разработки.
16.	В целом по Изменениям	Возможно увеличение затрат, при замене отдельных компонентов в случае несогласования уже установленных зарубежных радиоэлектронных и программных компонентов на российские может потребоваться проведение полной модернизации
17.	В целом по Изменениям	Предлагаемое регулирование должно конкретно касаться только сетевых организаций, осуществляющих регулируемый вид деятельности.
18.	В целом по Изменениям	Предлагаемые Изменения распространяют требования проекта на необоснованно широкий круг субъектов электроэнергетики, а также предусматривают сроки, затрудняющие его реализацию на практике. Кроме того реализация проекта может привести к увеличению стоимости расходов на интеллектуальный учет, что повлечет увеличение перекрестного субсидирования в электроэнергетике и росту цены на электрическую энергию для конечных потребителей.
19.	В целом по Изменениям	Необходимо понимание, почему стоимость отечественных разработок выше импортных. Следует обратить внимание, что поскольку приобретение интеллектуальных систем электросетевым хозяйством дороже аналогичных иностранного производства, такие расходы отразятся на тарифе для конечного потребителя электрической энергии. На разработку отдельных видов систем и программ потребуется некоторое время. При этом рынок части компонентов радиоэлектронной продукции и программного обеспечения в Российской Федерации ограничен (не охватывает полный спектр услуг).
20.	В целом по Изменениям	Положения Изменений необходимо синхронизировать с проектом постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении правил предоставления минимального набора функций интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности)", устанавливающим определенные требования по использованию российского оборудования при создании интеллектуальных систем учета.
21.	В целом по Изменениям	Проектом акта предусмотрено установление приоритета радиоэлектронной продукции и программного обеспечения, производимых в Российской Федерации, при осуществлении закупок товаров, работ, услуг субъектами электроэнергетики в ходе внедрения интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством, в том числе интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности). Предложено распространить ценовой приоритет в размере 30 % при оценке и сопоставлении заявок участников закупок как на радиоэлектронные, так и на программные составляющие, включенные в единые реестры российской радиоэлектронной продукции и российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, в случае предложения их поставки в составе заявки участника. При этом, договор заключается по цене, предложенной участником в заявке на участие в закупке. Необходимо отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 522 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с развитием систем учета электрической энергии (мощности) в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 522) коммерческий учет электрической энергии (мощности) на розничных рынках и в целях оказания коммунальных услуг по электроснабжению обеспечивают гарантирующие поставщики и сетевые организации с применением приборов учета электрической энергии в соответствии с правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, установленными в соответствии с жилищным законодательством, правилами организации учета электрической энергии на розничных рынках, в том числе посредством интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности). Таким образом, не только сетевые организации, но и гарантирующие поставщики будут осуществлять закупку радиоэлектронной продукции и программного обеспечения для интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности). После введения в действие указанных требований в случае выхода на рынок производителя, способного предложить радиоэлектронную продукцию и (или) программное обеспечение, включенные в единые реестры российской радиоэлектронной продукции и российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, прогнозируется увеличение стоимости проектов по внедрению интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности) на 30 % в связи с тем, что на сегодняшний день в Российской Федерации у основных производителей интеллектуальных приборов учета нет приборов учета, которые имеют на 100 % компонентную базу отечественного производства. Например, беспроводные модули связи для приборов учета, в основном заказываются у производителей из Китайской Народной Республики. В соответствии с пояснительной запиской к проекту национальная энергетическая безопасность должна обеспечиваться, в том числе, за счет использования российских радиоэлектронных и программных компонентов систем, обеспечивающих управление производственными и технологическими процессами в электроэнергетике, при этом заявленный подход в целом безусловно поддерживается. Вместе с тем полагаем, что выбранный инициатором изменений способ поддержки развития отечественных технологий должен быть обоснован и всесторонне проанализирован, как с учетом существующих практик и технологий, так и возможных рисков по монополизации отдельными производителями рынка радиоэлектронных и (или) программных компонентов интеллектуальных систем учета электрической энергии. В случае, если на дату вступления в силу рассматриваемого проекта постановления Правительства Российской Федерации не будет широко обеспечен выпуск отечественной радиоэлектронной продукции и ПО, необходимых для внедрения интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), хотя бы несколькими российскими производителями, принятие предложенных изменений, как уже было сказано выше, приведет к повышению стоимости проектов по внедрению интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности). В соответствии с положениями ФЗ N 522 расходы на интеллектуальные системы учета электрической энергии подлежат учету при тарифном регулировании на услуги по передаче электрической энергии и в сбытовых надбавках гарантирующих поставщиков. Таким образом, увеличение соответствующих расходов регулируемых организаций приведет к повышению конечной цены на электрическую энергию. В связи с наличием ограничений платы граждан за коммунальные услуги предельным индексом платы - увеличение стоимости расходов на интеллектуальный учет приведет к увеличению перекрестного субсидирования в электроэнергетике, что противоречит государственной политике по его снижению. Кроме того, принятие указанного проекта акта без надлежащей оценки существующих российских технологий и ПО несет в себе риск выбора менее технологически качественной продукции, что приведет к незапланированному росту расходов на обслуживание интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), может существенно снизить качество их работы вплоть до невозможности их использования в заявленных целях. На основании изложенного, предлагаем рассмотреть иной способ поддержки российских разработок радиоэлектронной продукции и ПО, необходимых для использования в интеллектуальных системах учета электрической энергии (мощности), например, через меры прямой государственной финансовой поддержки производителей таких технологий и ПО, что сделает указанную продукцию более привлекательной и конкурентоспособной по сравнению с зарубежными аналогами, позволит не ограничивать конкуренцию и провести широкую апробацию отечественных технологий.
22.	В целом по Изменениям	Постановляющая часть и пояснительная записка проекта указывают, что целью изменений является переход субъектов электроэнергетики на обязательное приобретение электронных компонентов и программных средств, производимых в Российской Федерации и применяемых в электросетевом комплексе в рамках внедрения интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством на базе цифровых технологий, а также развитие отечественной компонентной базы и программных средств. Как следует из предлагаемых проектом изменений, особенности закупок предлагается установить для всех субъектов электроэнергетики, в том числе при закупке интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности).
23.	В целом по Изменениям	Как следует из пояснительной записки, проект акта разработан Минэнерго России во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 2 июля 2019 г. N ДК-П9-5517 о выполнении плана мероприятий ("дорожной карты") по внесению изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации в целях перехода субъектов электроэнергетики на обязательное приобретение электронных компонентов и программных средств, производимых в Российской Федерации. В целях решения поставленных задач проектом акта предлагается внести изменения в постановление N 925 в части увеличения размера преференции до 30% при осуществлении субъектами электроэнергетики закупок интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством (далее - системы), в состав которых входят российские радиоэлектронная продукция и программное обеспечение, включенные в Единый реестр российской радиоэлектронной продукции и в Единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных соответственно. Вместе с тем, при разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на исполнение указанного поручения Правительства Российской Федерации, необходимо учитывать следующее: Действующая редакция Постановления N 925 носит общий характер и предусматривает единый подход для всех заказчиков при реализации права устанавливать приоритет российской продукции, товарам, услугам, а потому не требует включения положений, устанавливающих какое-либо специальное регулирование в отношении ограниченного круга отдельных категорий заказчиков. В категорию заказчиков, на которых предлагается распространить положения Проекта, входят субъекты естественных монополий (генерирующие, сетевые, распределительные организации и пр.). Расходы таких организаций учитываются в составе тарифа, устанавливаемого для потребителей, в связи с чем их деятельность находится под особым контролем) данная категория заказчиков включена в качестве отдельного субъекта в ФЗ N 522, который в полной мере обеспечивает прозрачность их закупочной деятельности) цены/тарифы на товары/услуги данной категории заказчиков подлежат государственному регулированию. С учетом изложенного, при подготовке Проекта необходимо оценить влияние применения закладываемых в нем повышенных ценовых преференций на размер тарифа для потребителей услуг субъектов электроэнергетики. Например, при осуществлении конкурентных закупок (проведения конкурса, запроса предложений), когда оценка и сопоставление заявок на участие в закупке, содержащих предложения о поставке систем, включающих исключительно радиоэлектронную продукцию и программное обеспечение российского происхождения, производится на основании указанных в заявках цен, могут возникнуть риски искусственного завышения поставщиками цен на системы, в состав которых входят российские радиоэлектронное оборудование и программное обеспечение, относительно их рыночной стоимости (на те же 30%), поскольку поставщики будут осведомлены о размере ценовых преференций и рыночной стоимости аналогичной продукции иностранных поставщиков. Субъект электроэнергетики в такой ситуации будет вынужден по итогам закупки заключить договор на поставку системы по цене, предложенной участником-победителем в заявке, то есть на 30% выше ее рыночной стоимости и будет лишен возможности определить победителем участника закупки, фактически предложившего лучшие условия исполнения договора по цене таких систем. Кроме того, предлагаемый проектом акта подход закладывает риски ограничения конкуренции, когда иностранные поставщики будут не заинтересованы в участии в закупках субъектов естественных монополий, а российские производители лишены всякой заинтересованности в повышении конкурентоспособности своей продукции, что не способствует решению задач дорожной карты. Дополнительно необходимо отметить, что в сопроводительных документах к проекту акта отсутствуют сведения о проведенном комплексном анализе готовности российских производителей обеспечить субъектов электроэнергетики радиоэлектронной продукцией и программным обеспечением с необходимыми показателями цены, качества, надежности.
24.	В целом по Изменениям	Принятие указанного проекта без надлежащей оценки существующих российских технологий и ПО несет в себе риск выбора не лучших технических решений, что приведет к незапланированному росту расходов на обслуживание интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), может существенно снизить качество их работы вплоть до невозможности их использования в заявленных целях. На основании изложенного, предлагаем рассмотреть в качестве альтернативного способа поддержки российских разработок радиоэлектронной продукции и ПО меры прямой государственной финансовой поддержки производителей таких технологий и ПО, что позволит не ограничивать конкуренцию и одновременно повысить их конкурентоспособность.
25.	В целом по Изменениям	Существует риск выбора поставщика, не способного предложить интеллектуальные системы управления электросетевым хозяйством и их компоненты необходимого качества. Выбор победителя закупки осуществляется с учетом как стоимостных, так и нестоимостных (технологических) критериев. Снижение стоимостного критерия оценки на 30 процентов для отечественного производителя предоставляет ему приоритет при минимальных соответствиях по техническим требованиям. Однако технические требования к интеллектуальные системы управления электросетевым хозяйством имеют существенное значение для обеспечения технологических процессов в электроэнергетике и обеспечения безопасного и надежного функционирования энергосистемы.
26.	В целом по Изменениям	В преамбуле проекта постановления говорится об обязательности приобретения электронных компонентов и программных средств, производимых в Российской Федерации, хотя в Постановление N 925 говорится о приоритете товаров российского происхождения. При этом предлагаемые поправки предусматривают возможность приобретения товаров иностранного производства. В целях устранения противоречия и не изменения сути Постановление N 925 в преамбуле необходимо поменять слово "обязательное" на "приоритетное". Следует отметить некорректное указание в пункте 2 Изменений на перечень радиоэлектронной продукции, происходящей из иностранных государств, в отношении которой устанавливаются ограничения для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2019 г. N 878. Данный перечень касается закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В связи с указанным, при принятии проекта Постановления следует внести соответствующие изменения и в постановление Правительства от 10 июля 2019 г. N 878.
27.	В целом по Изменениям	Положения и термины указаны в узком целевом направлении, которые необходимо расширить для всей сферы радиоэлектронной компонентной базы и программных средств интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством в производственной базе предприятий, производимых в Российской Федерации.
28.	Пункт 1 Изменений	Выполнение пункта 1 Изменений является сомнительным в отсутствие предварительного изучения российского рынка готовности радиоэлектронной продукции обеспечить наличие интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством (а именно, систем удаленного мониторинга и диагностики, интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), автоматизированных систем управления технологическими процессами подстанций, автоматизированных систем технологического управления центров управления сетями) и/или компонентов к ним, а также программного обеспечения исключительно отечественного производства и включенных в соответствующие российские реестры.
29.	Пункт 1 Изменений	Новые закупки не должны блокировать развитие и поддержание в рабочем состоянии ранее созданных систем, в том числе недавно созданных. Покупка дополнительного обеспечения или комплектующих к ранее установленным системам управления, как правило, возможна только для совместимого оборудования и ПО. В случае, если у сетевой организации уже установлена система управления не российского производства, ей придется останавливать ее развитие, досрочно ее списывать и устанавливать новое ПО и оборудование, что вызовет двойные затраты, а также может привести к сбоям в работе тех направлений, которые обслуживает система. Предлагаем в таких случаях, чтобы изменения были направлены на стимулирование постепенной, а не одномоментной замены, в том числе стимулировали начало замещения после истечения срока эксплуатации системы (полного срока, либо какой-то его части, например, при амортизации не менее 50%). Дополнение предложено во избежание монополизации рынка единственным участником, что негативно скажется на ценах на обозначенные в проекте виды ПО и продукции. Предлагается рассмотреть, как вариант, применение прогрессивной шкалы, стимулирующей развитие российской радиоэлектронной промышленности с перспективой роста стимула, а не стимулирование роста затрат сетевых организаций, например, 2021 г. - 5%, 2022 г. - 10%, 2023 г. - 15%. Предлагается также ограничить стимулирующий коэффициент для оценки ценовых предложений до 15%, т.к. 30% будет стимулировать существование на внутреннем рынке неконкурентоспособной российской продукции, а не развитие конкурентоспособной российской продукции с перспективами ее выхода на международный рынок. Существенный (до 30%) рост затрат сетевых компаний на создание интеллектуальных систем учета. Предлагается изложить указанное положение в следующей редакции: "2(2). При осуществлении субъектами электроэнергетики, закупок интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством (а именно, систем удаленного мониторинга и диагностики, интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), автоматизированных систем управления технологическими процессами подстанций, автоматизированных систем технологического управления центров управления сетями) и/или компонентов к ним технологически не взаимосвязанных с ранее установленными путем проведения конкурса или иным способом, при котором победитель закупки определяется на основе критериев оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, указанных в документации о закупке, или победителем в котором признается лицо, предложившее наиболее низкую цену договора, оценка и сопоставление заявок на участие в закупке, которые содержат предложения о поставке таких систем, в состав которых входят исключительно радиоэлектронная продукция, включенная в единый реестр российской радиоэлектронной продукции, и исключительно программное обеспечение, включенное в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, по стоимостным критериям оценки производятся по предложенной в указанных заявках цене договора, сниженной на 2021 г. - 5%, 2022 г. - 10%, 2023 г. - 15%, при этом договор заключается по цене договора, предложенной участником в заявке на участие в закупке. Данное положение применяется, если в закупке участвовала заявка, которая содержит предложения о поставке таких систем, в состав которых входят исключительно радиоэлектронная продукция, включенная в единый реестр российской радиоэлектронной продукции, и исключительно программное обеспечение, включенное в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, и при любой из указанных реестров содержит количество аналогичных производителей данной номенклатуры более одного".
30.	Пункт 2 Изменений	В случае, если в закупке не принимают участие заявители, чья продукция включена в реестры российской продукции радиоэлектроники и ПО. В соответствии с текущей редакцией постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. N 719 "О подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации" (далее - ПП РФ N 719) для включения интеллектуальных приборов учета электроэнергии в реестр российской радиоэлектронной промышленности необходимо использование отечественных интегральных микросхем. На текущий момент такой производитель только один - ПКК "Миландр", и он же является одновременно и производителем приборов учета под торговой маркой МИЛУР. Текущая редакция документа однозначно приведет к монополизации рынка такого рода приборов и систем, последующему росту стоимости приборов учета. Экономическая и общественно-политическая сторона текущей редакции документа - это разорение большого количества предприятий малого и среднего бизнеса, занимающегося развитием автоматизированных систем учета электроэнергии на зарубежных микросхемах, но при этом самостоятельно занимающихся разработкой встраиваемого в них ПО, монтажом печатных плат счетчиков, производством корпусов, настройкой и их поверкой. Одномоментный переход на монопольного производителя отечественных микросхем является длительным и дорогостоящим мероприятием - новая разработка всей линейки счетчиков, подготовка производства, метрологическая аттестация. Все это в текущих кризисных условиях неподъемно для большинства субъектов малого и среднего бизнеса. Необходимо изменение требований ПП РФ N719 в части приборов учета электроэнергии, т.к. это единственная позиция, к которой предъявлены такие жесткие требования. Предлагается рассмотреть вариант, учитывающий расчет доли российского содержания (ДРС) в закупаемой продукции. Стимулирование должно быть ориентировано не только на применение российских электронных компонентов, но и на размещение производства большей части узлов и модулей приборов на территории РФ. Для оценки этой доли необходима методика (например, аналогичная методике оценки доли казахстанского содержания, применяемой в закупках в Республике Казахстан) и определение уполномоченных на проведение оценки по этой методике государственных органов, выдающих сертификаты о доле российского содержания. Методика расчета может дополнительно стимулировать применение отечественных интегральных микросхем, через соответствующий коэффициент. Понижающий коэффициент к цене заключаемого договора должен рассчитываться с учетом доли российского содержания в закупаемой продукции (например, % снижения = 30% х ДРС), а не применяться в виде одномоментного снижения в 30%. Предлагается изложить указанное положение в следующей редакции: "2. Дополнить пунктом 3(2) в следующей редакции: "3(2). При осуществлении субъектами электроэнергетики закупок интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством (а именно, систем удаленного мониторинга и диагностики, интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), автоматизированных систем управления технологическими процессами подстанций, автоматизированных систем технологического управления центров управления сетями) и/или компонентов к ним путем проведения аукциона или иным способом, при котором определение победителя проводится путем снижения начальной (максимальной) цены договора, указанной в извещении о закупке, на "шаг", установленный в документации о закупке, в случае если победителем закупки представлена заявка на участие в закупке, содержащая предложение о поставке таких систем, в состав которых входят радиоэлектронная продукция, не включенная в единый реестр российской радиоэлектронной продукции, и программное обеспечение, не включенное в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, договор с таким победителем заключается по цене, сниженной на 2021 г. - 5%, 2022 г. - 10%, 2023 г. - 15% от предложенной им цены договора. Данное положение применяется только в случаях, если в закупке участвовала заявка, которая содержит предложения о поставке таких систем, в состав которых входят исключительно радиоэлектронная продукция, включенная в единый реестр российской радиоэлектронной продукции, и исключительно программное обеспечение, включенное в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных.".
31.	Пункт 3 Изменений	Требуется уточнение формулировки п.3 проектируемого акта в части значения, от которого производится увеличение цены заключаемого контракта на 30%. Представленный проект допускает прочтение, при котором цена закупки остается на нулевом уровне: при увеличении цены победителя торгов со значением в ноль рублей на 30% таковая цена остается нулевой. Указанная позиция в равной степени относится к пункты 4 и 4.1 действующей редакции Постановления N 925

Приложение N 2
к заключению об оценке
регулирующего воздействия на
проект постановления Правительства
Российской Федерации

Стоимость покупки российского программного обеспечения (далее - ПО) составляет 15 960 рублей за программный продукт ASTRALINUX Astra Linux Special Edition и 4 476 рублей за антивирусное программное обеспечение Kaspersky Total Security для бизнеса (стоимость базовой лицензии 134 280 рублей на 30 лицензий на 1 год).

Стоимость иностранных аналогов ниже отечественных и составляет 12 546 рублей за продукт Windows pro 10 и 3 031 рублей за антивирусное обеспечение ESET NOD32 Secure Enterprise (стоимость базовой лицензии 90 927 рублей на 30 лицензий на 1 год). Указанные данные взяты из открытых источников*(2). Исходя из информации, представленной субъектами электроэнергетики, может быть сделан вывод, что для обеспечения работоспособности интеллектуальных систем управления электросетевым хозяйством из предусмотренного проектом акта перечня (а именно, систем удаленного мониторинга и диагностики, интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности), автоматизированных систем управления технологическими процессами подстанций, автоматизированных систем технологического управления центров управления сетями) и/или компоненты к ним (далее - ИСУЭХ) необходимо хотя бы 30 комплектов ПО.

Таким образом, учитывая, что каждый субъект электроэнергетики (350 гарантирующих поставщиков и 1 600 территориальных сетевых организаций) закупит хотя бы одну ИСУЭХ, стоимость оборудования 30 компонентов ИСУЭХ ПО, включенным в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных (далее - российского происхождения), составит 1 195,5 млн. рублей (30 компонентов * (15 960 рублей + 134 280 рублей) * 1 950 субъектов электроэнергетики). При этом аналогичные затраты на иностранное программное обеспечение составят 911 млн. рублей (30 компонентов * (12 546 рублей + 90 927 рублей) * 1 950 субъектов электроэнергетики). Таким образом, совокупная стоимость обеспечения указанного требования для отрасли будет составлять 284 млн рублей (1 195,5 млн. рублей - 911 млн. рублей).

-------------------------------------------

*(1) Расчеты предполагаемых затрат субъектов электроэнергетики приведены в приложении N 2 к настоящему заключению.

*(2) Данные по стоимости ПО взяты на сайте интернет магазина, осуществляющего торговлю указанными товарами, являющегося лидером в области продажи оборудования и лицензионного программного обеспечения (softline.ru).