Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении порядка проведения текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, включающий в себя критерии определения обеспеченности инфраструктуры пунктами текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, перечень неисправностей груженых или порожних грузовых вагонов..." (от 20.07.2020 N 23191-АХ/Д26и)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении порядка проведения текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, включающий в себя критерии определения обеспеченности инфраструктуры пунктами текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, перечень неисправностей груженых или порожних грузовых вагонов, перечень неисправностей груженых или порожних грузовых вагонов, требующих текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, ответственность за качество проведения текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, порядок отцепки и прицепки груженых или порожних грузовых вагонов в пути следования в целях проведения текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, сроки направления груженых или порожних грузовых вагонов на текущий отцепочный ремонт грузовых вагонов, а также порядок определения размера платы перевозчику и (или) владельцу инфраструктуры в связи с такими отцепкой и прицепкой в случае, если текущий отцепочный ремонт грузовых вагонов был проведен по причинам, не зависящим от перевозчика и (или) владельца инфраструктуры"
(от 20.07.2020 N 23191-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минтранса России "Об утверждении Порядка проведения текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, включающий в себя критерии определения обеспеченности инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования пунктами текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, перечень неисправностей груженых или порожних грузовых вагонов, требующих текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, ответственность за качество проведения текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, порядок отцепки и прицепки груженых или порожних грузовых вагонов в пути следования в целях проведения текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов, сроки направления груженых или порожних грузовых вагонов в текущий отцепочный ремонт грузовых вагонов, а также порядок определения размера платы перевозчику и (или) владельцу инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования в связи с такими отцепкой и прицепкой в случае, если текущий отцепочный ремонт грузовых вагонов был проведен по причинам, не зависящим от перевозчика и (или) владельца инфраструктуры" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в периоды с 16 октября по 6 ноября 2019 г. и с 28 мая по 5 июня 2020 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/10-19/00095965).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в срок с 10 по 19 июня 2020 г. В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", ФГУП "Крымская железная дорога", АО "НефтеТрансСервис", СРО Союз операторов железнодорожного транспорта, ООО "Трансойл", ПАО "ПГК", СРО Ассоциация "Промжелдортранс", Ассоциации предприятий черной металлургии "Русская Сталь", Союза вагоноремонтных предприятий, частично учтенные в настоящем заключении. Отдельные замечания и предложения приведены в приложении к настоящему заключению и рекомендуются к проработке разработчиком при доработке проекта акта.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

В соответствии с частью 11 статьи 3 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (далее - Устав) Минтрансом России по согласованию с ФАС России в проект акта включены следующие разделы:

- критерии определения обеспеченности инфраструктуры пунктами текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов;

- перечень неисправностей груженых или порожних грузовых вагонов, требующих текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов;

- ответственность за качество проведения текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов;

- порядок отцепки и прицепки груженых или порожних грузовых вагонов в пути следования в целях проведения текущего отцепочного ремонта грузовых вагонов;

- сроки направления груженых или порожних грузовых вагонов на текущий отцепочный ремонт грузовых вагонов;

- порядок определения размера платы перевозчику и (или) владельцу инфраструктуры в связи с отцепкой и прицепкой в случае, если текущий отцепочный ремонт грузовых вагонов был проведен по причинам, не зависящим от перевозчика и (или) владельца инфраструктуры.

По итогам анализа положений проекта акта с учетом результатов публичных консультаций к проекту акта могут быть сформулированы следующие замечания.

1. Одной из основных проблем в части проведения текущего отцепочного ремонта (далее - ТОР) по мнению субъектов предпринимательской деятельности является отсутствие четких критериев направления подвижного состава в такой ремонт, который требует отцепки. При этом такая отцепка удорожает стоимость перевозки и может негативно сказаться на сроках доставки грузов. Однако предлагаемое регулирование не решает указанную проблему.

Так, пунктом 3 проекта акта упоминается, что основанием для направления грузового вагона в ТОР является наличие у грузового вагона неисправностей в соответствии с пунктом 16. При этом в соответствии с пунктом 16 проекта акта ТОР подлежат вагоны, имеющие неисправности, устранение которых не производится при техническом обслуживании. Однако в число таких ремонтов входит как ТОР, так и деповский ремонт, капитальный ремонт.

Вместе с тем пунктом 16 проекта акта устанавливается, что перечень неисправностей груженых или порожних грузовых вагонов, требующих текущего отцепочного ремонта, определяется в соответствии с классификатором "Основные неисправности грузовых вагонов" (КЖА 2005 05), утвержденным Протоколом заседания Комиссии Совета по железнодорожному транспорту полномочных специалистов вагонного хозяйства железнодорожных администраций от 23 марта 2004 г. N 6 и Протоколом N 33 Комиссии специалистов по информатизации железнодорожного транспорта от 20 сентября 2005 г. Однако КЖА 2005 05 описывает все возможные неисправности на вагоне, но не определяет необходимость отцепки вагона в пути следования.

На основании изложенного отмечаем невозможность разграничения указанных видов ремонта, а также определения необходимости отцепки вагона при выявлении неисправности.

2. В настоящее время ТОР осуществляется на инфраструктуре железных дорог общего пользования преимущественно ОАО "РЖД".

Проектом акта в соответствии с Уставом предлагается определить критерии определения обеспеченности инфраструктуры пунктами ТОР грузовых вагонов. Так, в соответствии с пунктом 14 для определения обеспеченности инфраструктуры пунктами текущего отцепочного ремонта устанавливаются следующие критерии:

- территориальное размещение пунктов ТОР на железнодорожной станции формирования (расформирования поездов);

- начало (окончание) гарантийных участков безопасного проследования грузовых поездов;

- потребность в обеспечении железнодорожной станции технически исправными грузовыми вагонами.

Однако проектом акта не определены конкретные значения таких показателей, а также не определены лица, которые должны проводить оценку по указанным критериям. Несмотря на то, что фактически пункты ТОР могут быть отнесены к инфраструктуре железнодорожного транспорта, в чистом виде обязанность по оснащению инфраструктуры должным количеством ремонтных организаций для владельца инфраструктуры не вменена.

Аналогичные замечания можно сделать по остальным критериям. Так, например, абзац третий пункта 14 Проекта акта предусматривает, что при определении обеспеченности инфраструктуры пунктами ТОР учитывается потребность в обеспечении железнодорожной станции технически исправными грузовыми вагонами. Такой критерий не позволяет определить, о какой потребности идет речь, кем устанавливаются объемы потребности, на какой период и подобное.

То есть положения проекта акта не отвечают на вопрос, кто и каким способом будет определять количественные показатели указанных критериев. В этой связи определить, достаточно ли количество ремонтных организаций на конкретном участке пути, не представляется возможным.

3. Также пунктом 15 проекта акта регламентируются требования к технико-экономическому обоснованию открытия и упразднения пунктов ТОР. Так, оно должно учитывать:

- объемы погрузки, выгрузки грузов в (из) грузовых вагонов на железнодорожной станции;

- объемы проследования грузовых вагонов через железнодорожную станцию;

- объемы и направления движения порожних и груженых грузовых вагонов, требующих текущего отцепочного ремонта;

- наличие других ремонтных организаций, с определением среднесуточного объема текущего ремонта за годовой период;

- график движения грузовых поездов, зоны их обращения и вида локомотивной тяги;

- требуемое количество грузовых вагонов для подготовки к перевозкам с целью обеспечения погрузки (выгрузки) на железнодорожных станциях полигона.

Однако представляется, что отдельные из указанных показателей могут быть известны только перевозчику. В этой связи не представляется возможным определить цель регламентирования указанных вопросов, принадлежность пунктов ТОР, целесообразность утверждения такого технико-экономического обоснования, а пригодность указанной информации, в том числе круг лиц, которые будут руководствоваться такой информацией, не очевидна.

Отсутствие регламентации процесса размещения пунктов ТОР в проекте акта также влечет ряд вопросов:

- в случае, если лицо (коммерческая организация) предполагает разместить свое ремонтное предприятие на инфраструктуре общего пользования для организации ТОР, то может ли владелец инфраструктуры отказать в предоставлении участка земли, помещений;

- при размещении пункта ТОР другой коммерческой организации должен ли владелец инфраструктуры выделить место именно на путях общего пользования, входящих в состав инфраструктуры;

- повлияет ли принадлежность пунктов ТОР на выбор организации для проведения ТОР перевозчиком.

Вместе с тем отмечаем, что по информации субъектов предпринимательской деятельности в настоящее время функционируют 232 действующих участка ТОР. Сокращение пунктов ТОР может повлечь дополнительные расходы на передислокацию вагонов в ТОР на искусственно удлиненные (в связи с закрытием участков ТОР) расстояния.

По оценкам субъектов предпринимательской деятельности каждые 10 закрытых участков ТОР увеличивают расстояние передислокации вагона примерно на 4,5%, что приводит к росту расходов грузоотправителей/операторов подвижного состава на 30 млн рублей в год. При этом количество необходимых передислокаций также может увеличиваться.

Вместе с тем при подсчете необходимого количества пунктов ТОР считаем необходимым руководствоваться затратами на проведение ремонта.

Так, по информации бизнес-сообщества в 2019 году со стороны ОАО "РЖД" проведен эксперимент по передаче 14 участков ТОР от ОАО "РЖД" специализированным вагоноремонтным организациям - ОАО "ВРК 1" ОАО "ВРК 2" и ОАО "ВРК 3". При этом стоимость отдельных услуг может быть как существенно ниже в таких пунктах ТОР, так и выше действующих. Так, например, стоимость подачи-уборки вагонов в сторонних организациях на 70% выше; удельные затраты на ремонт колесных пар на 16% выше (при стоимости ремонта колесной пары на 24% ниже); время простоя вагонов в сторонних организациях больше на 27%.

При этом простой подвижного состава сопряжен с упущенной выгодой в 2250 рулей в сутки на 1 вагон (по оценкам субъектов предпринимательской деятельности упущенная выгода может достигать 90 млн рублей в год).

На основании изложенного представляется, что при принятии решения по закрытию и открытию пунктов ТОР одним из основных вопросов является расчет категории выгод/издержек всех субъектов предпринимательской деятельности в отрасли. В этой связи считаем необходимым урегулировать указанные вопросы в полном объеме в проекте акта, определив при этом ответственное лицо.

4. Пунктом 32 проекта акта устанавливается ряд дополнительных услуг, которые должны оплатить владелец вагона, грузоотправитель (отправитель), грузополучатель (получатель). При этом такие услуги фактически предоставляются и сейчас, однако без дополнительных плат.

Так, действующий Прейскурант 10-01 "Тарифы на перевозку грузов и услуги инфраструктуры" и иные нормативные правовые акта (например, добор тарифа за отцепку вагонов в ТОР в соответствии с положениями Правил выдачи грузов на железнодорожном транспорт, утвержденные приказом МПС России от 18 июня 2003 г. N 29, и плата за занятие путей общего пользования в соответствии с Приказом ФСТ от 29 апреля 2015 N 127-т/1 "Об утверждении платы за нахождение на железнодорожных путях общего пользования подвижного состава и правил ее применения") учитывают среднесетевые расходы перевозчика и владельца инфраструктуры, то есть в настоящее время в тарифы на перевозку уже включены все фактические расходы перевозчика/владельца инфраструктуры как на выполнение маневровых работ, связанных с отцепкой-прицепкой вагонов в ТОР, формированием поездов, подготовку вагонов к безопасному проследованию в ТОР, так и содержание аварийно-восстановительных поездов.

Вместе с тем вопросы расчета платы за нахождение подвижного состава на путях общего пользования и задержку вагонов в настоящее время урегулированы и Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", в соответствии со статьей 39 которого размер платы за предоставление железнодорожных путей в перевозочном процессе, платы за нахождение на железнодорожных путях общего пользования железнодорожного подвижного состава (с учетом затрат и расходов перевозчика, связанных с таким нахождением), платы за предоставление железнодорожных путей вне перевозочного процесса определяются в тарифном руководстве.

При этом по оценкам субъектов предпринимательской деятельности наблюдается тенденция снижения количества отцепок в ТОР. В этой связи установление дополнительных плат требует дополнительного обоснования.

Отдельно следует отметить, что абзацем третьим подпункта "а" пункта 32 проекта акта разработчиком предлагается ввести дополнительный сбор при отцепке порожнего вагона в дополнение к пересчету стоимости перевозки, который будет установлен федеральным органом исполнительной власти. Однако не определена правовая природа такого сбора, а именно порядок его установления, цель, орган, который будет устанавливать такой сбор.

Также отмечаем, что услуги, поименованные в подпункте "а" пункта 32 проекта акта, пересекаются с услугами, поименованными в подпункте "б" пункта 32 проекта акта в части занятия железнодорожных путей общего пользования.

На основании изложенного отмечаем задвоение одних и тех же услуг, которые влекут двойную оплату, что не может быть поддержано Минэкономразвития России.

Также отмечаем, что услуга, поименованная в подпункте "г" пункта 32 проекта акта, по подготовке грузового вагона к безопасному проследованию в место проведения ремонта требует детализации, поскольку может быть сопряжена с увеличением необоснованных затрат.

Обращаем внимание, что при изменении расчетов за перевозку грузов необходимо сопоставлять стоимость перевозки груза на железнодорожном и других видах транспорта, поскольку изменение системы расчетов способно привести к переориентации грузов на другие виды транспорта.

Вместе с тем отмечаем, что в соответствии с подпунктом ""и" пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 29 мая 2020 г. N Пр-890 Правительству Российской Федерации поручено обеспечить введение моратория на установление в 2020-2021 годах новых требований к находящемуся в эксплуатации железнодорожному подвижному составу, которые могут повлечь за собой увеличение стоимости его содержания.

На основании изложенного представляется необходимым переработать раздел VII проекта акта, исключив при этом введение дополнительных плат.

5. Разделом VII проекта акта регламентирован порядок определения размера платы перевозчику и (или) владельцу инфраструктуры в связи отцепкой и прицепкой в случае, если ТОР был проведен по причинам, не зависящим от перевозчика и (или) владельца инфраструктуры. Однако проект акта не предусматривает порядок обжалования решений перевозчика (или владельца инфраструктуры) об отцепке вагонов в ТОР. В этой связи фактически вопрос о том, зависящие от перевозчика неисправности или нет, определяется только одной стороной, что может привести к расширению дискреционных полномочий.

Применяемый разработчиком подход фактически не учитывает факты отцепок по необоснованным неисправностям, которые не нашли своего подтверждения в дальнейшем, однако требует оплаты проведенных работ и связанных с ремонтом плат.

На основании изложенного считаем целесообразным конкретизировать в проекте акта вопрос взаимодействия перевозчика и владельца подвижного состава при отцепке вагонов.

6. Пунктом 31 проекта акта вместо установления фактических сроков отправки вагонов в ТОР предлагается переложить вопрос установления таких сроков на перевозчика с учетом документов железнодорожной станции, определяющих технологию ее работы и график движения поездов. Однако применяемый подход не позволяет оперативно реагировать на необходимость отправки вагонов в ТОР, создает неограниченную широту полномочий владельца инфраструктуры и перевозчика, и может повлечь увеличение сроков и стоимости перевозок, что не может быть поддержано Минэкономразвития России.

В этой связи считаем необходимым установить максимальный срок отправки подвижного состава в ТОР в проекте акта c возможностью сокращения указанного срока.

7. Пунктом 6 проекта акта устанавливаются требования к ремонтным организациям, однако указанный вопрос не относится к предмету проекта акта.

Так, ремонтная организация должна:

- соответствовать требованиям абзаца 2 пункта 1 приложения N 5 к Правилам технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, утвержденным приказом Минтранса России от 21 декабря 2010 г. N 286;

- иметь пункты текущего отцепочного ремонта на праве собственности или ином праве;

- иметь технологический процесс, определяющий порядок организации работ по ТОР грузовых вагонов;

- иметь оборудование и приспособления, инструменты и средства измерения для выполнения текущего ремонта грузовых вагонов.

Также отмечаем, что указанные требования не являются ясными, предметными, измеримыми, отсутствует механизм контроля за соблюдением указанных требований.

Так, например, технологический процесс на железнодорожном транспорте - это комплекс производственных технологий, выполняемых на объекте железнодорожного транспорта (в соответствии с ГОСТ 34530-2019. Межгосударственный стандарт. Транспорт железнодорожный. Основные понятия. Термины и определения, введенным в действие Приказом Росстандарта от 24 сентября 2019 г. N 748-ст). То есть фактически любой технологический процесс по устранению определенной неполадки будет соответствовать требованию к такому процессу, устанавливаемому проектом акта.

Также не представляется возможным определить, относится ли оборудование и приспособления, инструменты и средства измерения к оборудованию для выполнения текущего ремонта грузовых вагонов.

Между тем учитывая, что соглашение с ремонтными организациями заключается владельцем грузового вагона, который заинтересован в качественном ремонте своего вагона, установление требований требует дополнительного обоснования.

На основании изложенного представляется целесообразным исключить из проекта акта требования к ремонтным организациям.

8. В соответствии с пунктом 21 проекта акта ремонтная организация, проводившая текущий ремонт, не несет ответственности за качество его проведения в случае последующей отцепки грузового вагона по причинам повреждения в соответствии с перечнем определенных классификатором основных неисправностей грузовых вагонов. Однако представляется, что указанные неисправности могут появиться в следствие некачественного ремонта вагона.

То есть фактически проектом акта предлагается снять ответственность с ремонтных организаций по наиболее часто встречающимся неисправностям вагона, что может негативно сказаться на качестве ремонта.

Более того, в соответствии с пунктом 22 проекта акта ответственность ремонтной организации, выполнявшей текущий ремонт, возникает с даты передачи в банк данных парка грузовых вагонов информационного вычислительного центра железнодорожных администраций информации об окончания ремонта грузового вагона. Однако в таком случае при невыполнении обязанности по внесению указанной информации ремонтная организация не будет нести ответственности за ненадлежащее качество предоставленных услуг, что не может быть поддержано. При этом представляется, что вопрос качества предоставляемых услуг и ответственности за ненадлежащее качество может быть урегулирован посредством заключения договора (соглашения) между заказчиком такой услуги (владельцем вагона) и ее исполнителем (ремонтной организации).

Таким образом, в целях повышения безопасности осуществления грузовых перевозок представляется необходимым детализировать или исключить указанные положения из проекта акта.

9. Также к проекту акта можно сделать ряд редакционных замечаний.

Так, например, пункт 5 проекта акта фактически дублирует положения пункта 4 проекта акта. В этой связи целесообразность его сохранения в проекте акта отсутствует.

Также в пункте 23 проекта акта указано ошибочное время уведомления перевозчиком или владельцем инфраструктуры владельца вагона об отцепке.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 18 л. в 1 экз.