Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства здравоохранения РФ "Об утверждении индикатора риска нарушения обязательных требований, используемого для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральным медико-биологическим агентством федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора" (от 17.07.2020 N 23090-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минздрава России "Об утверждении индикатора риска нарушения обязательных требований, используемого для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральным медико-биологическим агентством федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора" (далее соответственно - проект акта, индикатор риска), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минздравом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Основанием для разработки проекта акта является часть 8 статьи 8.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предусматривающая использование органами государственного контроля (надзора) индикаторов риска нарушения обязательных требований как основание для проведения внеплановых проверок в рамках реализации риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора).

Разработка и утверждение индикаторов риска нарушения обязательных требований для определения необходимости проведения внеплановых проверок и иных мероприятий по контролю также предусмотрены пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 31 августа 2017 г. N 1045 "О внесении изменения в Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре".

Проектируемым индикатором риска нарушения обязательных требований определяется необходимость проведения внеплановых проверок при осуществлении Роспотребнадзором и ФМБА России федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Согласно проекту акта индикатором риска является факт превышения 95 процентиля (не менее, чем на ошибку измерений) всех значений концентрации химического вещества в атмосферном воздухе городских и сельских поселений, в питьевой воде и в воде водных объектов, полученных за период предшествующих наблюдений (без учета случаев превышения гигиенического норматива), выявленный при проведении социально-гигиенического мониторинга в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2006 г. N 60 "Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга" (далее - Положение N 60).

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане, деятельность которых подлежит проверке в рамках федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (неограниченный круг лиц).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 14 мая по 10 июня 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/08/05-20/00101928). Замечаний и предложений в ходе проведения публичных обсуждений проекта акта и сводного отчета не поступило.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил в период с 19 по 30 июня 2020 г. проведены дополнительные публичные консультации с представителями предпринимательской и иной деятельности.

Замечания и предложения по проекту акта, частично учтенные в настоящем заключении, поступили от Российского союза промышленников и предпринимателей, Госкорпорации "Росатом", АО "СУЭК", АО "Стройтрансгаз", АО ИК "АСЭ", АО "Объединенная приборостроительная корпорация", АО "МОСГАЗ", АО "ХК "Сибцем", ПАО "Т Плюс", ПАО "Транснефть", ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО "Россети", АО "Атомстройэкспорт".

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проектируемому регулированию и рисков от его введения для субъектов предпринимательской деятельности.

1. В целом относительно использования предлагаемого индикатора риска в качестве основания для инициирования внеплановой проверки в случае его срабатывания необходимо отметить следующее.

Исходя из положений текста проекта акта и пояснительной записки, предлагаемый к утверждению индикатор риска может быть выявлен при проведении социально-гигиенического мониторинга в соответствии с Положением N 60.

Следует отметить, что социально-гигиенический мониторинг проводится на постоянной основе, его результаты в соответствии с приказом Роспотребнадзора от 5 декабря 2006 г. N 383 "Об утверждении порядка информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах, полученных при проведении социально-гигиенического мониторинга" (далее - Порядок информирования) документируются в виде государственных докладов о санитарно-эпидемиологической обстановке, информационных бюллетеней, публикаций в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и ежегодно предоставляются органам государственной власти, организациям, населению.

Необходимо отметить, что внеплановые проверки напротив - имеют срочный, экстренный характер. Основаниями для их проведения могут служить мотивированные обращения в органы государственного контроля (надзора) должностных лиц на основе результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом или на основе обращений и заявлений граждан, которые описывают возможные нарушения обязательных требований, по своему характеру связанные с возникновением угрозы причинения или непосредственно причинением вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и т.д. Данные обстоятельства могут требовать немедленного реагирования, в связи с чем организация внеплановой проверки может считаться оправданной и необходимой.

Учитывая постоянный характер проведения социально-гигиенического мониторинга, считаем, что разработчику необходимо рассмотреть возможность на основе результатов проводимых исследований в случае выявления негативных изменений состояния окружающей среды на определенной ограниченной территории организовывать в отношении возможных источников выявленных загрязнений плановые проверки на основе заранее утвержденного ежегодного плана.

2. Вместе с тем в качестве уточнения процедуры проведения исследований для выявления фактов превышения предлагаемого индикатора риска разработчику может быть также предложено следующее.

Первоначально необходимо определить в проекте акта единицу местности (город, поселок, район, микрорайон, радиус от точки контроля) для проведения соответствующих измерений.

Проект акта целесообразно дополнить соответствующим положением либо уточнить, на основании чего может быть определен радиус проведения наблюдений.

Например, это может быть сделано на основе анализа показателей концентраций конкретных загрязняющих веществ, полученных по итогам социально-гигиенического мониторинга за определенный период времени. При обнаружении в точке наблюдений стабильных превышений концентраций определенных загрязняющих веществ, руководствуясь, например, розой ветров, необходимо определить ограниченный радиус, в пределах которого расположен ряд предприятий, выбросы которых могут являться вкладом в загрязнение, выявленное в рамках социально-гигиенического мониторинга в определенной точке наблюдений.

Далее Роспотребнадзором или ФМБА России целесообразно запросить данные по структуре и объему выбросов предприятий, вошедших в выбранный радиус, у территориальных органов Росприроднадзора. Затем необходимо сопоставить данные социально-гигиенического мониторинга в части рассматриваемых показателей загрязняющих веществ и данные природоохранной отчетности, представленной Росприроднадзором. При выявлении совпадений в структуре выбросов у конкретных предприятий, работающих в данном радиусе, может быть составлена выборка, исходя из которой может быть определено значение процентиля.

3. При этом обращаем внимание, что выбранное разработчиком значение показателя индикатора риска - 95 процентиль - нуждается в дополнительном обосновании. В представленных для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия материалах отсутствует информация и источники данных, на основе которых было принято решение установить именно такое значение.

4. В проекте акта необходимо уточнить и ограничить период времени используемых для расчетов предшествующих наблюдений за состоянием окружающей среды, на основе которых предлагается выявлять отклонения от ранее выявленных уровней загрязнения.

Использование всего предшествующего периода некорректно ввиду того, что данные наблюдений могут устареть и не учитывать фактических изменений отдельных территорий в результате, например, появления на них новых производственных объектов.

Так, например, если на некой территории, на которой отсутствовали значимые источники загрязнения, однако проводились мероприятия в области социально-гигиенического мониторинга, будет создано новое производство, последнее может стать объектом для регулярных внеплановых проверок со стороны надзорных органов только лишь по той причине, что состояние атмосферного воздуха или воды в водном объекте с учетом вклада этого нового производства будет отличаться в большую сторону от предложенного в качестве индикатора риска количественного показателя.

Таким образом, отсутствие в проекте акта уточнения периода предшествующих наблюдений может привести к искажению значений отклонений в связи с изменением факторов, оказывающих влияние на окружающую среду, в частности указанное выше появление новых производств и, как следствие, появление новых источников загрязнений. Использование данных наблюдений за многолетний период до возведения на определенной территории объекта, оказывающего негативное воздействие, лишено смысла, так как и без проведения подобных наблюдений результат такого сравнения очевиден.

5. Также обращаем внимание, что проект акта не содержит формулы расчета индикатора риска. Такая формула приведена лишь в пояснительной записке, которая носит справочный, а не нормативный характер.

Кроме того, расчет индикатора риска не учитывает погрешность измерений, которая может составлять в зависимости от методики измерения до 30 %, но при этом учитывает ошибку измерений, несмотря на то, что в химико-аналитической практике измерения, выполненные с ошибкой, не учитываются, поскольку не могут считаться достоверными.

Таким образом, содержащийся в проекте акта индикатор риска определяется расчетным методом, но алгоритм его расчета, а также исходные данные, включая принимаемый за основу сравнения период предшествующих наблюдений, не отвечают требованиями правовой определенности, публичности и открытости.

Такой подход наделяет органы Роспотребнадзора и ФМБА России необоснованно широкими пределами усмотрения при принятии решения о проведении внеплановых проверок хозяйствующих субъектов.

6. В соответствии с Порядком информирования формируются:

- Государственный доклад о санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации;

- Государственный доклад о санитарно-эпидемиологической обстановке в субъекте Российской Федерации;

- Государственный доклад о санитарно-эпидемиологической обстановке в муниципальном образовании субъекта Российской Федерации;

- информационный бюллетень;

- публикации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

При этом применение выбранного разработчиком индикатора риска для определения конкретных предприятий, в отношении которых будет проводиться внеплановая проверка, будет давать разные результаты для Российской Федерации в целом, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Учитывая изложенное, считаем необходимым дополнить проект акта соответствующим положением либо уточнить, на основании чего могут быть однозначно определены границы территории для проведения наблюдений, то есть территории, нахождение на которой для предприятий и организаций будет являться фактором, определяющим возможность применения для них индикатора риска.

Кроме того, представляется недостаточно определенным документ, на основании которого может быть принято решение о применении индикатора риска, учитывая, что для информационных бюллетеней и публикаций в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" их периодичность Порядком информирования не регламентирована.

7. Дополнительно следует отметить, что в пояснительной записке к проекту акта содержится некорректная информация, а именно, что территориальные управления Роспотребнадзора имеют информацию о характеристиках выбросов и сбросов предприятий, поскольку согласовывают программы производственного контроля, что отражается в соответствующих геоинформационных системах.

Обращаем внимание, что с 1 июня 2007 г. согласования программ производственного контроля с Роспотребнадзором не требуется (постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 27 марта 2007 г. N 13 "Об утверждении санитарных правил СП 1.1.2193-07"). Юридические лица и индивидуальные предприниматели представляют информацию о результатах производственного контроля по запросам органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

Одновременно в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.