Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О проведении на территории Дальневосточного федерального округа эксперимента по совершенствованию системы управления лесным комплексом и развитию лесной инфраструктуры" (от 13.08.2020 N 26236-ТИ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О проведении на территории субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, эксперимента по совершенствованию системы управления лесным комплексом и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минвостокразвития России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Законопроект подготовлен во исполнение поручений Правительства Российской Федерации (пункт 7 протокола от 21 июня 2017 г. N ЮТ-П9-48пр, пункт 15 раздела 1 протокола от 1 августа 2019 г. N Дм-П16-45пр, пункты 3, 5, 8, 9-11, 13 протокола от 14 августа 2019 г. N ЮТ-П9-44пр) о внедрении новой системы управления лесным комплексом Дальнего Востока, включая создание цифровой платформы лесного комплекса и специального интернет-сервиса лесного комплекса Дальнего Востока.

Согласно пояснительной записке к законопроекту законопроект разработан с учетом целей, обозначенных в Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2018 г. N 1989-р.

Законопроектом в порядке проведения эксперимента предусматривается реализация комплекса мероприятий по цифровизации и совершенствованию системы управления лесным комплексом Дальнего Востока:

1) создание специального Портала услуг в области лесного хозяйства и лесоперерабатывающей промышленности (интернет-сервиса лесного комплекса Дальнего Востока);

2) разработка и внедрение методики экономического зонирования лесов в целях повышения качества планирования комплексного использования лесов, лесоустроительных работ и мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, с учетом основных видов использования лесов;

3) внедрение методики непрерывного лесоустройства в целях оперативного обновления экономически значимой информации о лесных ресурсах и повышения качества планирования мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов;

4) использование инновационных методов дистанционного зондирования Земли для оценки лесных ресурсов;

5) создание стимулов для перехода на интенсивную модель ведения лесного хозяйства.

Разработчиком проведены публичные обсуждения законопроекта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в срок с 21 мая по 18 июня 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID законопроекта: 02/04/11-19/00097646).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в период с 22 по 30 июля 2020 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции от ФБУ "Рослесозащита", Научно-просветительской и аналитической межрегиональной общественной организации "НИИ Изменений", Министерства экономического развития Приморского края, замечания которых были учтены при подготовке настоящего заключения.

С учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает необходимым обратить внимание разработчика на следующие риски предлагаемого регулирования.

1. Статьей 3 законопроекта перечислены меры, принимаемые для организации и проведения эксперимента, а также органы государственной власти, реализующие данные меры. При этом, на федеральном уровне законопроект предусматривает в качестве уполномоченного федерального органа исполнительной власти Минвостокразвития России, который не является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере лесных отношений.

Органы местного самоуправления, несмотря на их упоминание в названии статьи, полностью вышли за рамки государственного регулирования, предусмотренного законопроектом, вместе с тем, в соответствии со статьями 4, 84 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) являются участниками лесных отношений.

В целях исключения конкуренции между федеральными органами исполнительной власти в части реализации мер по регулированию лесных отношений, в тексте законопроекта и в целом ряде действующих нормативных правовых актов считаем необходимым предусмотреть четкое разграничение полномочий и перечня мер, реализуемых для организации и проведения эксперимента на территории Дальневосточного федерального округа (далее - ДФО), со стороны не только Минвостокразвития России, но и Минприроды России.

В качестве примера несогласованности полномочий, согласно подпункту 4 пункта 2 статьи 3 законопроекта, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящие в состав ДФО, принимают решение о выделении и упразднении особо защитных участков лесов, об установлении и изменении границ земель, на которых располагаются особо защитные участки лесов. При этом в соответствии со статьей 81 ЛК РФ данные полномочия относятся к федеральному органу исполнительной власти (Рослесхозу).

2. Статьей 4 законопроекта предусмотрено создание единого портала услуг в области лесного хозяйства и лесоперерабатывающей промышленности. При этом в тексте статьи не урегулирован вопрос о возможности использования единого портала для направления пунктами приема древесины отчетности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации об обороте древесины.

На данный момент создание пунктов приема древесины и регулирование их деятельности осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации. Считаем целесообразным на этапе подготовки законопроекта обобщить правоприменительный опыт регулирования деятельности пунктов приема древесины на территории субъектов ДФО, установить единые правила их функционирования и формы отчетности, а также предусмотреть в законопроекте возможность направления хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в пунктах приема древесины отчетности в электронном виде средствами создаваемого единого портала.

Кроме того, пунктами 2, 3 статьи 4 законопроекта предусмотрено, что функциональные требования к интернет-сервису и выбор оператора единого портала устанавливаются и определяются Минвостокразвития России. Однако согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 28 января 2015 г. N 55 "О порядке эксплуатации единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней", оператором единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней (далее - ЛесЕГАИС) является Рослесхоз.

3. Согласно пункту 4 статьи 5 законопроекта экономическое зонирование лесов осуществляется уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Однако источник финансирования указанных работ в тексте законопроекта не уточнен.

Кроме того, в соответствии с пунктом 8 статьи 5 законопроекта исчисление расчетной лесосеки, а также определение параметров использования лесов в лесных планах, лесохозяйственных регламентах лесничеств в субъектах Российской Федерации, входящих в состав ДФО, выполняется отдельно для каждого из экономически доступных лесных участков.

В целях реализации указанного пункта считаем необходимым разработать соответствующий порядок исчисления расчетной лесосеки на отдельный участок лесного фонда. Следует отметить, что в настоящее время исчисление и установление расчетной лесосеки осуществляется при разработке и утверждении лесохозяйственных регламентов лесничеств и лесопарков.*(1)

4. Согласно пункту 2 статьи 10 с момента вступления в силу законопроекта заключаемые на территории эксперимента договоры аренды лесных участков, договоры купли-продажи лесных насаждений, договоры безвозмездного пользования лесными участками, решения о предоставлении лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование должны содержать обязательство лесопользователя по реализации в течение каждого календарного года лесоматериалов необработанных (коды ТН ВЭД 4403) и лесоматериалов, полученных распиловкой или расщеплением вдоль (коды ТН ВЭД 4407), заготовленных на территории проводимого эксперимента, на организованных (биржевых) торгах в электронной форме, в объеме не менее 30 процентов от общего объема реализации этих товаров на внутреннем рынке в отчетный период, совершенных лицами, входящими в одну группу лиц по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Перевод торгов лесоматериалами на организованные (биржевые) торги в электронной форме несомненно повышает прозрачность ценообразования и налоговые сборы, вместе с тем, в существующей редакции законопроекта администрирование данного положения полагаем затруднительным.

Из текста законопроекта не ясно, какой орган будет осуществлять администрирование, имеются ли у данного органа организационно-технические возможности и инструменты для администрирования, какие последствия наступают для лесопользователей в случае нарушения данного положения.

Кроме того, считаем необходимым отметить, что письмом Минэкономразвития России от 15 апреля 2020 г. N 12181-АХ/Д26и в адрес Минприроды России было направлено заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об организованных торгах" в части регулирования оборота древесины" (далее - Заключение), который предусматривал обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей приобретать право собственности на древесину через биржевые торги.

В данном Заключении был сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению. Помимо этого, в Заключении были также отмечены ограничения по обороту древесины в качестве биржевого товара:

- при ее приобретении требуется осмотр на предмет качества и ее измерение;

- древесное сырье имеет региональную привязку в части произрастания, заготовки и переработки: не подлежит длительному хранению и дальней транспортировке;

- разовые биржевые сделки, а также конъюнктурные колебания биржевых цен под влиянием различных факторов способны поставить под угрозу формирование долгосрочных планов и стабильную загрузку производств;

- при наличии в отрасли оборота нелегальной древесины биржевые сделки не смогут обеспечить в полной мере безопасность покупателя.

Более того, необходимо учитывать, что значительная часть экономически доступных лесных участков уже передана в аренду лесопользователям. Внесение обязательств в договор по обязательной продаже лесоматериалов на организованных (биржевых) торгах в электронной форме возможно только для вновь заключаемых договоров. В результате, возникнет ситуация, когда у одного лесопользователя будет несколько договоров аренды: по вновь заключенным есть обязательство по обязательной продаже лесоматериалов на организованных (биржевых) торгах, а по ранее заключенным договорам - нет таких обязательств.

В данном случае администрирование продажи лесоматериалов на организованных (биржевых) торгах в электронной форме в объеме не менее 30 процентов от общего объема реализации этих товаров на внутреннем рынке в отчетный период, совершенных лицами, входящими в одну группу лиц, не представляется возможным либо настолько затруднено, что затраты на администрирование данного положения могут существенно превысить возможные выгоды от его реализации.

Учитывая изложенное, считаем необходимым доработать порядок и критерии определения объема лесоматериалов обязательного для продажи на организованных (биржевых) торгах в электронной форме в части существенного упрощения для возможности их администрирования.

5. Согласно пунктам 3, 4 статьи 10 законопроекта информация по внебиржевым сделкам с древесиной направляется организатору биржевых торгов с использованием интернет-сервиса лицом, совершившим отчуждение древесины, в течение трех рабочих дней со дня совершения такой сделки. При этом организатор биржевых торгов обязан обеспечить регистрацию внебиржевых сделок на безвозмездной основе в течение трех рабочих дней со дня получения информации от лица, совершившего отчуждение древесины, в реестре внебиржевых сделок, организатор биржевых торгов ведет реестр таких сделок.

Следовательно, положения, установленные пунктами 3, 4 статьи 10 законопроекта накладывают на лесопользователей дополнительные, ничем не обоснованные обязанности по информированию еще одного субъекта, коммерческую организацию - организатора биржевых торгов. Вся информация по внебиржевым сделкам в соответствие с уже действующим законодательством вносится в государственную информационную систему - ЛесЕГАИС. Дублировать данную информацию организаторам биржевых торгов считаем нецелесообразным.

В случае, если положения пунктов 3, 4 статьи 10 законопроекта корреспондируют с пунктом 2 статьи 11 законопроекта, устанавливающего ограничения вывоза лесоматериалов за пределы таможенной территории Российской Федерации, необходимо учитывать, что только часть лесопользователей осуществляет экспортные операции.

Таким образом, можно сделать вывод, что установление необоснованных дополнительных обязанностей на всех лесопользователей представляется избыточным. Считаем целесообразным исключить пункты 3, 4 статьи 10 законопроекта.

6. В соответствии со статьей 12 законопроекта, уполномоченный орган субъекта Российской Федерации, входящего в ДФО, осуществляет мониторинг хода эксперимента на подведомственной территории и представляет в Минвостокразвития России ежегодный отчет о ходе эксперимента на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В то же время законопроектом не предусмотрены индикативные показатели, программы мониторинга и иные способы (методы) оценки достижения заявленных целей регулирования на территории субъекта.

В этой связи считаем целесообразным в тексте законопроекта устранить данный правовой пробел и указать, что порядок подготовки и сроки представления уполномоченным органом проекта ежегодного отчета о ходе и результатах эксперимента за прошедший период на территории субъектов Российской Федерации, входящих в состав ДФО, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Таким образом, по итогам рассмотрения проекта акта может быть сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Одновременно сделан вывод о наличии в законопроекте положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Пункт 4 приказа Рослесхоза от 27 мая 2011 г. N 191 "Об утверждении Порядка исчисления расчетной лесосеки".