Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 24.6. Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (от 30.12.2020 N 45467-МБ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статью 24.6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения ФАС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 17 по 30 ноября 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/04/11-20/00110590). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

Согласно сводному отчету и пояснительной записке проект акта подготовлен в соответствии с пунктом 8 раздела VIII плана мероприятий ("дорожной карты") по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018-2020 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2018 г. N 1697-р (далее - план N 1697-р).

Планом N 1697-р, в частности, предусмотрено мероприятие по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части признания регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее соответственно - региональный оператор, ТКО) хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение. В качестве ожидаемого результата от реализации данного мероприятия в плане N 1697-р указано увеличение количества участников рынка обращения с ТКО.

В связи с этим разработчиком предлагается внести изменения в статью 24.6 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах), предусматривающие, что положение хозяйствующего субъекта, которому присвоен статус регионального оператора, признается доминирующим. Кроме того, основания для лишения юридического лица статуса регионального оператора предлагается дополнить случаем неоднократного нарушения антимонопольного законодательства.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проектируемому регулированию.

1. Как указано выше, основанием для разработки проекта акта в пояснительных материалах разработчиком указывается необходимость исполнения мероприятия плана N 1697-р.

При этом в качестве проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, в сводном отчете указано, что региональный оператор не признан хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение. Целью регулирования согласно сводному отчету при этом является, собственно, признание регионального оператора хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение.

С учетом представленной разработчиком информации следует сделать вывод, что предлагаемое регулирование разработано не на основе анализа существующих проблем в рассматриваемой сфере, а в целях исполнения мероприятия, предусмотренного планом N 1697-р.

Обращаем внимание на требования пункта 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290, согласно которому формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования. В этой связи наличие поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы. По тем же причинам не может рассматриваться в качестве проблемы отсутствие нормативного правового регулирования в определенной сфере.

С учетом изложенного в отсутствие необходимого анализа правоприменительной практики в сфере регулирования деятельности региональных операторов и конкретных сведений о возникающих в связи с этим негативных последствиях, а также информации, подтверждающей эффективность предлагаемого регулирования с точки зрения устранения таких последствий после его принятия, оно не может считаться в достаточной мере обоснованным.

2. Вместе с тем в представленной сводке предложений разработчиком отмечается, что в настоящее время складывается обширная практика территориальных управлений ФАС России по нарушениям региональными операторами антимонопольного законодательства.

При этом данное утверждение не конкретизируется фактами, примерами таких нарушений и информацией о неэффективности действующих мер регулирования, в том числе антимонопольного.

Разработчик указывает, что вследствие совершения таких нарушений оснований, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора, установленных разделом IV Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1156 (далее - Правила обращения с ТКО), недостаточно.

В этой связи Минэкономразвития России обращает внимание, что при недостаточности, по мнению разработчика, установленных Правилами обращения с ТКО (либо иными нормативными правовыми актами в рассматриваемой сфере) мер следует дополнить именно их (в случае подтверждения такой необходимости соответствующим обоснованием).

Кроме того, исходя из предмета правового регулирования пункта 5 статьи 24.6 Закона об отходах, а также пункта 40 Правил обращения с ТКО, основания лишения статуса регионального оператора напрямую связаны с нарушением им требований, связанных непосредственно с обращением с ТКО. При этом вопросы лишения статуса регионального оператора в связи с нарушением антимонопольного законодательства не соотносятся с предметом правового регулирования указанных Правил обращения с ТКО, в которые после принятия проекта акта планируется вносить изменения.

В целом отсутствие в Законе об отходах оснований для лишения статуса регионального оператора в связи с нарушением антимонопольного законодательства может способствовать неопределенности условий для принятия антимонопольным органом такого решения. В конечном счете, это не будет способствовать достижению обозначенного в плане N 1697-р результата в виде увеличения количества участников рынка обращения с ТКО.

3. Следует отметить, что в настоящее время законодательством об отходах предусмотрен обширный перечень обязанностей и ограничений в отношении региональных операторов, например:

- в пункте 1 статьи 24.7 Закона об отходах установлено, что региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО собственнику ТКО, которые образуются, и места накопления которых находятся в зоне его деятельности;

- в пункте 2 статьи 24.7 Закона об отходах установлено, что региональный оператор обязуется принимать ТКО в объеме и в местах (на площадках) накопления, которые определены в договоре на оказание услуг по обращению с ТКО, и обеспечивать их транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение;

- пункт 17 Правил обращения с ТКО предусматривает обязанность региональных операторов в отсутствие заключенного договора с собственником земельного участка ликвидировать место несанкционированного размещения ТКО на данном участке за счет собственных средств;

- пунктом 8(17) Правил обращения с ТКО установлено, что в случае если потребитель не направил региональному оператору заявку потребителя и необходимые документы в установленный срок, договор на оказание услуг по обращению с ТКО считается заключенным на условиях типового договора, то есть региональный оператор обязан оказывать услуги в любом случае.

Одновременно с этим отсутствие прямых указаний в отраслевом законодательстве на необходимость соблюдения, в частности, требований антимонопольного законодательства, не исключает по факту его распространение на ту или иную сферу.

В связи с этим представляется, что в настоящее время деятельность региональных операторов также регулируется антимонопольным законодательством. Поэтому присвоение региональным операторам статуса доминирующих, а также дополнение Правил обращения с ТКО специальными положениями о нарушениях антимонопольного законодательства требуют дополнительного обоснования.

4. Статус регионального оператора присваивается хозяйствующим субъектам по итогам прохождения ряда процедур и при соответствии специальным требованиям.

Согласно пункту 4 статьи 24.6 Закона об отходах юридическому лицу присваивается статус регионального оператора, и определяется зона его деятельности на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правилами проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2016 г. N 881 (далее - Правила N 881).

Зона деятельности регионального оператора в соответствии с пунктом 8 статьи 24.6 Закона об отходах определяется в утвержденной уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации территориальной схеме обращения с отходами. При этом описание границы зоны деятельности и направления транспортирования отходов в пределах этой зоны в соответствии со схемой обращения с отходами содержатся в документации об отборе, утверждаемой организатором конкурсного отбора (подпункт "б" пункта 12 Правил N 881).

Таким образом, учитывая, что статус регионального оператора присваивается по результатам конкурсного отбора, а зона его деятельности не может выходить за границы, установленные в территориальной схеме обращения с отходами, у регионального оператора отсутствует возможность препятствовать доступу на товарный рынок услуг по обращению с ТКО иных хозяйствующих субъектов либо в одностороннем порядке расширять географические границы такого товарного рынка.

Кроме того, в соответствии с пунктом 4 статьи 24.7 Закона об отходах собственники ТКО обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления.

Таким образом, непосредственно в федеральном законе установлена невозможность для потребителей осуществлять выбор регионального оператора, а у последнего, в свою очередь, отсутствует возможность не оказать услугу потребителям в зоне его деятельности.

При этом, как указано выше, деятельность региональных операторов является регулируемой, в том числе со стороны антимонопольных органов. В частности, пунктом 3 Правил регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484, установлено, что тарифы на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с ТКО, устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов либо в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта Российской Федерации органом местного самоуправления, осуществляющим регулирование тарифов.

С учетом изложенного отмечаем, что по результатам рассмотрения представленных материалов не представляется возможным установить, как предлагаемая проектом акта мера по присвоению всем региональным операторам статуса доминирующих сможет устранить возникающие на практике проблемы.

5. При этом с точки зрения оценки формата предлагаемых изменений отмечаем следующее.

5.1. Разработчиком в сводке предложений неоднократно указывается, что аналогичное регулирование применяется в отношении теплоснабжающих организаций. Пунктом 4 статьи 4.2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении) установлено, что доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, которому в схеме теплоснабжения присвоен статус единой теплоснабжающей организации.

Считая специфику деятельности региональных операторов схожей с деятельностью теплоснабжающих организаций (предоставление коммунальных услуг), разработчиком предлагается по аналогии отнести региональных операторов к хозяйствующим субъектам, занимающим доминирующее положение в сфере обращения с ТКО.

В отношении доминирующего положения теплоснабжающих организаций следует отметить, что в статье 4.2 Закона о теплоснабжении описаны особенности, с учетом которых антимонопольным органом в соответствии с антимонопольным законодательством осуществляется антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения.

В частности, пунктом 6 данной статьи предусматривается, что единая теплоснабжающая организация может быть лишена статуса в случае неоднократного нарушения антимонопольного законодательства, при этом далее перечислены случаи, при наступлении которых это может произойти, с учетом специфики данной деятельности. Ранее в пункте 3 статьи 4.2 Закона о теплоснабжении приведены объекты антимонопольного регулирования в сфере теплоснабжения.

Таким образом, в отношении теплоснабжающих организаций установлены специфические особенности антимонопольного регулирования их деятельности, что не предусмотрено в отношении региональных операторов.

5.2. Признание положения хозяйствующего субъекта доминирующим на общих основаниях возможно только при совокупности установленных пунктом 3 статьи 5 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) условий.

Одним из таких условий является установленное подпунктом 1 пункта 3 статьи 5 Закона о защите конкуренции - совокупная доля не более чем 3 хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает 50 %, или совокупная доля не более чем 5 хозяйствующих субъектов, доля каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке, превышает 70 %.

Иные случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем 35 %, устанавливаются федеральными законами (часть 6 статьи 5 Закона о защите конкуренции).

Однако ни Законом об отходах, ни проектом акта не раскрываются случаи признания положения регионального оператора доминирующим, в том числе не раскрывается указанный случай, когда доля одного регионального оператора составляет менее чем 35 %.

Таким образом, проектом акта предлагается признать доминирующим положение абсолютно всех хозяйствующих субъектов, которым присвоен статус регионального оператора по обращению с ТКО, то есть без учета совокупности условий.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.