Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, а также в части определения особо ценных земель сельскохозяйственного назначения" (подготовлен Минсельхозом России 08.09.2021)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, а также в части определения особо ценных земель сельскохозяйственного назначения"
(подготовлен Минсельхозом России 08.09.2021 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, а также в части определения особо ценных земель сельскохозяйственного назначения" (далее - законопроект) разработан во исполнение поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина от 13 февраля 2020 г. N Пр-234ГС по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации 26 декабря 2019 г. (часть 1 подпункта "а" пункта 1 перечня), от 29 июня 2016 г. N Пр-1240 (части 1 и 2 подпункта "б" пункта 1 перечня), от 14 мая 2020 г. N Пр-817 и Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2020 г. N ВА-П11-1083 (пункт 1), от 31 декабря 2020 г. N ВА-П11-17629, от 19 мая 2021 г. N ВА-П11-32пр.

Предлагаемые законопроектом изменения направлены на совершенствование порядка вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, а также на достижение целей Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 г. N 731.

Законопроект также направлен на устранение недостатков действующего законодательства, регулирующего вопросы сохранения и восстановления плодородия почв, использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, выявленных правоприменительной практикой.

По данным Доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2018 году, по состоянию на 1 января 2019 г. количество земельных участков, находящихся в долевой собственности, составляло 1 528 943 ед. общей площадью 50,3 млн га, из них земельных участков, находившихся в общей долевой собственности, в отношении которых сведения о местоположении границ в государственном кадастре недвижимости отсутствуют, - 430 591 ед. общей площадью 16,3 млн га.

По состоянию на 1 января 2019 г. количество земельных долей, которые были внесены органами местного самоуправления в списки невостребованных земельных долей, в целом по Российской Федерации составило 1 595 757 ед. площадью 15,3 млн га. В 2017 году площадь невостребованных земельных долей составляла 17,0 млн га, в 2016 году - 18,4 млн га, в 2015 году - 16,8 млн га, в 2014 году - 18,1 млн га.

Невостребованные земельные доли в 2018 году составляли в среднем 6,8% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения в субъектах Российской Федерации, в отдельных субъектах Российской Федерации доля невостребованных земель составляла от 20 до 26,5%.

Действующий порядок признания права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли затягивает процедуру их вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в оборот, а зачастую делает ее невозможной, поскольку признание земельной доли невостребованной осуществляется муниципальными органами в суде в порядке искового производства при отсутствии, как правило, ответчика, местонахождение которого неизвестно.

Решение этой проблемы требует выработки механизма, способствующего вовлечению невостребованных земельных долей в рыночный оборот, и внесения соответствующих изменений в земельное законодательство. При этом причина, по которой земельные участки общей с долевой собственностью не вовлекаются в оборот, в том числе путем выдела земельного участка в счет земельной доли, обусловливает необходимость применения различных механизмов обеспечения вовлечения в оборот с участием публичных образований.

Так, в отношении земельных долей, собственники которых умерли, законопроектом предлагается признавать такие земельные доли выморочным имуществом.

1. В настоящее время положениями статьи 12.1 закона об обороте предусмотрены основания для признания земельной доли невостребованной, а также установлено, что признание права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли осуществляется в судебном порядке.

Исходя из сложившейся судебной практики, суды отказывают в признании права муниципальной собственности на невостребованные земельные доли, в том числе по следующим причинам:

невозможность установления надлежащих ответчиков по иску органов местного самоуправления, в том числе в связи с отсутствием необходимой информации о наличии наследников умершего собственника земельной доли, о месте жительства собственника земельной доли или его наследников;

в исковых заявлениях органа местного самоуправления в качестве ответчиков указываются физические лица, являющиеся умершими, у которых отсутствуют процессуальная правоспособность и дееспособность и которые не могут являться стороной по гражданскому делу.

На основании пункта 2 статьи 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации в порядке наследования по закону в собственность городского или сельского поселения, муниципального района (в части межселенных территорий) либо городского округа переходит следующее выморочное имущество, находящееся на соответствующей территории, в том числе доля в праве общей долевой собственности на земельный участок.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 50 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2012 г. N 9 "О судебной практике по делам о наследовании", свидетельство о праве на наследство в отношении выморочного имущества выдается Российской Федерации, городам федерального значения Москве или Санкт-Петербургу или муниципальному образованию в лице соответствующих органов Российской Федерации (в настоящее время - в лице органов Росимущества) в том же порядке, что и иным наследникам, без вынесения специального судебного решения о признании имущества выморочным.

Законопроектом предлагается исключить из перечня невостребованных земельные доли, собственник которых умер и отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, или никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования, или никто из наследников не принял наследства, или все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника.

Кроме того, вносятся изменения, предусматривающие, что наследование земельных долей, в том числе земельных долей, являющихся выморочным имуществом осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.

Принятие указанных изменений исключит необходимость обращения органов местного самоуправления в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на земельные доли.

Кроме того, с целью упрощения процедуры вовлечения в оборот невостребованных земельных долей Законопроектом вводится положение, в соответствии с которым с 1 января 2025 г. муниципальные образования приобретают право муниципальной собственности на невостребованные земельные доли во внесудебном порядке.

Необходимо отметить, что согласно положениям статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, и не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Вместе с тем зачастую собственники земельных долей злоупотребляют имеющимися правами и не исполняют возложенных на них обязанности, что приводит к деградации сельскохозяйственных земель и выбытию их из оборота.

При этом добросовестные собственники будут иметь возможность вовлечь земельные доли в оборот или выделить их в натуре до признания таких долей невостребованными и утраты права собственности на них, поскольку процедура признания доли невостребованной является открытой и публичной.

Таким образом, утрата права собственности на невостребованную земельную долю является оправданной мерой, применяемой исключительно в отношении земель сельскохозяйственного назначения, как наиболее ценной категорией земель, с учетом более чем достаточного срока для вовлечений земельных долей в оборот или выделения их в натуре.

2. Законопроектом предлагается внести изменение в статью 19.1 закона об обороте, в соответствии с которым в случае, если до 1 июля 2012 г. участники долевой собственности не приняли решение об утверждении проекта межевания земельных участков или не зарегистрировали свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения данного земельного участка будет иметь право обеспечить подготовку проекта межевания земельных участков и проведение кадастровых работ по образованию земельных участков, предусмотренных утвержденным решением общего собрания проектом межевания земельных участков.

Реализация проектируемых изменений будет способствовать активизации процесса подготовки проектов межевания земельных участков и образованию соответствующих земельных участков.

3. В целях вовлечения невостребованных земельных долей в оборот Законопроект предусматривает наделения органов местного самоуправления поселений, или муниципальных округов, или городских округов до 1 января 2025 г. принимать участие в общем собрании участников долевой собственности, чьи земельные доли признаны невостребованными, и передавать в аренду земельные участки, выделенные в счёт невостребованных земельных долей.

4. Законопроект направлен на устранение недостатков действующего законодательства, регулирующего вопросы сохранения и восстановления плодородия почв, использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, выявленных правоприменительной практикой.

В частности, законопроект предусматривает:

1) определение особо ценных земель сельскохозяйственного назначения;

2) установление высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации значений критериев отнесения земель к особо ценным землям сельскохозяйственного назначения;

3) обязанность субъектов Российской Федерации по утверждению перечня особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, установлению границ таких земель и внесению сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости;

4) установление запрета на геологическое изучение недр, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых, утвержденных региональными перечнями полезных ископаемых, относимых к общераспространенным на сельскохозяйственных угодьях и особо ценных землях сельскохозяйственного назначения.

Законопроектом предлагается изложить в новой редакции статью 79 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно законопроекту к особо ценным землям сельскохозяйственного назначения относятся:

сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища), соответствующие значениям критериев особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, установленным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации;

сельскохозяйственные угодья, занятые многолетними плодово-ягодными насаждениями;

земли и земельные участки, используемые для селекции, семеноводства, сортоиспытаний, разведения племенных животных, использования племенной продукции (материала), аквакультуры (рыбоводства), размещения коллекций генетических ресурсов растений, научно-исследовательских, научно-производственных, опытно-производственных, учебно-опытных и образовательных целей, связанных с сельскохозяйственным производством;

сельскохозяйственные угодья, пригодные для производства органической продукции;

земли, предназначенные для выращивания уникальных видов культур;

мелиорированные, мелиорируемые земли сельскохозяйственного назначения.

Законопроектом предусматривается, что ведение реестра особо ценных земель сельскохозяйственного назначения будет осуществляться федеральным органом исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" в подсистеме мониторинга земель сельскохозяйственного назначения системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства.

В настоящее время в 37 субъектах Российской Федерации установлены критерии особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, в том числе их значения.

По данным субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2020 г. перечни особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий утверждены в 57 субъектах Российской Федерации. Общая площадь таких угодий составляет 8 540,5 тыс. га, или 4,3% от общей площади сельскохозяйственных угодий в стране.

Такие незначительные площади обусловлены тем, что в соответствии с пунктом 4 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации законодательством субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность включения земель в перечни особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается. Учитывая, что согласно подпункту 10 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, законопроектом предлагается установить обязанность субъектов Российской Федерации по утверждению перечня сельскохозяйственных угодий и особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, установлению границ таких земель и внесению сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по установлению границ особо ценных земель сельскохозяйственного назначения предусмотрена за счет средств, определенных на реализацию Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 г. N 731, в рамках которой предусмотрены мероприятия по установлению актуальных границ земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, в 83 субъектах Российской Федерации до конца 2025 года (Ведомственный проект "Установление границ земель сельскохозяйственного назначения, включая границы сельскохозяйственных угодий, вовлекаемых в сельскохозяйственный оборот, для обеспечения организации их рационального использования").

Особенности использования особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий определены статьей 79 Земельного кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанной нормой такие угодья имеют приоритет в использовании для сельского хозяйства и подлежат особой охране.

Следует отметить, что данная норма не содержит прямого запрета на использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий для других целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, в частности для добычи общераспространенных полезных ископаемых на таких угодьях, учитывая, что Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон о переводе) предусмотрена возможность их выбытия из сельскохозяйственного оборота путем перевода в другие категории земель.

Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации в период с 2010 по 2019 год включительно сократилась на 18,3 млн га, то есть более чем на 4%.

В 2019 году, согласно данным Росреестра, в результате перевода органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий общая площадь сельскохозяйственных земель уменьшилась на 1 005,9 тыс. га.

Значительная часть решений о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другие категории принимается органами государственной власти субъектов Российской Федерации. По данным, представленным субъектами Российской Федерации, в 2019 году на основании указанных решений было переведено более 10 000 тыс. земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства. Общая площадь переведенных земель сельскохозяйственного назначения на основании решений субъектов Российской Федерации составила 148,953 тыс. га, из них сельскохозяйственных угодий более 20 тыс. га (преимущественно пашня - 13,7 тыс. га)

Распространенными нарушениями, выявленными правоприменительной практикой в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения, являются нецелевое использование земель данной категории для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых с дальнейшим их переводом в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

При проведении Россельхознадзором контрольно-надзорных мероприятий в 2019 году выявлена организация несанкционированных карьеров по добыче общераспространенных полезных ископаемых на площади около 1,5 тыс. га.

Выбор земельного участка для добычи общераспространенных полезных ископаемых определяется его приближенностью к объекту строительства, наименьшими затратами по транспортировке сырья.

Добыча общераспространенных полезных ископаемых, перечни которых определяются и утверждаются субъектами Российской Федерации, на землях сельскохозяйственного назначения приводит к утрате плодородного слоя земель, изменению рельефа местности, деградации смежных земельных участков, в том числе из земель сельскохозяйственного назначения.

Рекультивация земель после недропользования, как правило, не позволяет вовлечь такие земли в сельскохозяйственный оборот ввиду утраты плодородного слоя земель, изменения рельефа местности, негативных процессов почв.

От перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий зачастую страдают особо ценные сельскохозяйственные угодья, в отношении которых действующим законодательством не установлены запретительные механизмы от выбытия из сельскохозяйственного оборота в указанных целях.

Согласно Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых в том числе общераспространенных осуществляется по совмещенной лицензии.

Таким образом, в целях защиты сельскохозяйственных угодий и особо ценных земель сельскохозяйственного назначения от использования для добычи общераспространенных полезных ископаемых законопроектом предлагается внести изменения в Земельный кодекс Российской Федерации и Закон о переводе в части установления запрета на геологическое изучение недр, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых, утвержденных региональными перечнями полезных ископаемых, относимых к общераспространенным на сельскохозяйственных угодьях и особо ценных землях сельскохозяйственного назначения.

5. Проектируемые изменения в Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" обусловлены необходимостью выполнения Поручения Президента Российской Федерации от 14 мая 2020 г. N Пр-817 (далее - Поручение) в части внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, введение обязанности установления которых субъектами Российской Федерации предусмотрено Поручением в системной связи с поручением об уточнении критериев особо ценных сельскохозяйственных земель, порядка их определения.

Установление границ особо ценных сельскохозяйственных земель является важнейшим условием для вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения.

Это может позволить определять правовой режим земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения при их образовании или уточнять его, например, по результатам землеустроительных мероприятий, на основании качественных характеристик земель, к которым относится такой участок.

Земли не являются объектами гражданских прав, однако нормами Федерального закона 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" предусмотрено понятие "реестр границ", поэтому внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах сельскохозяйственных угодий и особо ценных земель сельскохозяйственного назначения предлагается осуществлять в целях регулирования реестра границ. Это позволит создать правовую основу для сельскохозяйственного зонирования территорий и обеспечить определение правового режима земельных участков, в том числе видов разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и категорией земель, которая определяется их целевым назначением.

Принятие законопроекта направлено на:

совершенствование порядка вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, являющихся по действующему Закону об обороте невостребованными;

создание условий для оформления прав граждан на свои земельные доли при поддержке органов местного самоуправления;

устранение недостатков действующего законодательства, регулирующего вопросы сохранения и восстановления плодородия почв, использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Распространяя урегулированные общесистемные институты гражданского права - выморочного имущества на земельные доли законопроект способствует существенному упрощению процедуры оформления права муниципальной собственности на земельные доли, собственники которых умерли, неизвестны либо устранились от их владения, пользования и распоряжения.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Законопроект в том числе направлен на достижений целей Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 г. N 731.

В проекте федерального закона информация о требованиях, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требованиях, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения отсутствует.