Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 242 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (от 20.09.2021)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статью 242 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее соответственно - законопроект, ГК РФ), направленный Минсельхозом России (далее - разработчик) для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия, и сообщает следующее.

Законопроект разработан во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Абрамченко от 16 июля 2021 г. N ВА-П11-9518 и в целях исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2021 г. N 33-П (далее соответственно -Постановление КС РФ, КС РФ).

Для устранения установленной в Постановлении КС РФ правовой неопределенности в вопросе об учете при определении и осуществлении выплаты собственнику стоимости животных или продуктов животноводства, изъятых у него при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, грубой неосторожности, если она содействовала возникновению и распространению таких очагов, разработчиком предлагается внести изменения в статью 242 ГК РФ, дополнив ее пунктом 1.1, предусматривающим, что в случаях, установленных федеральным законом, при грубой неосторожности собственника выплата стоимости реквизированного имущества должна быть осуществлена частично или в выплате стоимости реквизированного имущества может быть отказано.

Соответственно, положение пункта 2 указанной статьи ГК РФ также предлагается уточнить в части возможности оспаривания собственником имущества в суде отказа в выплате ему стоимости реквизированного имущества.

Разработчиком в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия законопроекта (далее - сводный отчет) указано, что предлагаемые изменения направлены на устранения правовой неопределенности и обеспечения соответствия федерального законодательства положениям части 2 статьи 8,части 1 статьи 19, части 1 статьи 34, частей 1-3 статьи 35 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также на то, что после принятия предложенных законопроектом изменений будет разработан проект федерального закона, предусматривающий внесение изменений в Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) в части установления случаев грубой неосторожности собственника, при которых выплата стоимости реквизированного имущества может быть осуществлена частично или в выплате стоимости может быть отказано.

По результатам рассмотрения законопроекта, а также прилагаемого к проекту акта сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта, установлено, что законопроект был размещен с 4 по 31 августа 2021 г. на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/08-21/00118811). Согласно представленной сводке поступивших предложений по итогам общественного обсуждения предложений и замечаний к законопроекту не поступало.

Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующего замечания к законопроекту, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

Представляется необходимым доработать законопроект, поскольку в представленной редакции он не в полной мере учитывает позицию, изложенную в Постановлении КС РФ и создает риски недостаточности принимаемых мер по устранению выявленной неопределенности правового регулирования.

Как в том числе следует из содержания абзаца третьего пункта 1.3 Постановления КС РФ, статья 242 ГК РФ призвана гарантировать, как того требует Конституция Российской Федерации (часть 3 статьи 17, части 1 и 2 статьи 19, часть 3 статьи 55), баланс частных и публичных интересов, когда при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, то есть не терпящих отлагательств, в общих интересах имущество может быть изъято у собственника на возмездной основе по решению административных органов, и тем самым защитить интересы как индивида,так и общества в целом.

Конституционный принцип соблюдения баланса частных и публичных интересов при осуществлении правового регулирования*(1) характеризуется как разумная соразмерность между используемыми правовыми средствами и поставленной целью, пропорциональность вводимых ограничений, обязанностей, запретов ожидаемым "выгодам" регулирования и издержкам обязанных лиц.

Кроме того, как уточнено в абзаце втором пункта 2 Постановления КС РФ, граждане и их объединения, реализуя право собственности, равно как и законодатель, вводя правовое регулирование, а правоприменитель, разрешая возникший спор, должны исходить из нашедшего отражение в части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации общеправового принципа, согласно которому осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц и который применительно к сфере гражданско-правовых отношений означает,что при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники этих правоотношений должны действовать добросовестно, как того требует пункт 3 статьи 1 ГК РФ.

С учетом вышеизложенного, а также ввиду логики абзаца четвертого пункта 4.1, абзацев третьего и пятого пункта 5 Постановления КС РФ разработчику необходимо было разработать законопроект, закрепляющий в системе действующего правового регулирования четкий и непротиворечивый механизм выплаты собственнику стоимости животных или продуктов животноводства, изъятых у него при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, который бы позволил посредством внесения изменений в положения статьи 242 ГК РФ с учетом требований части 2 статьи 8, части 3 статьи 17,части 1 статьи 19, части 1 статьи 46 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и соблюдения принципа баланса частных и публичных интересов принимать во внимание виновные действия (бездействие) собственника, нарушающие обязательные для исполнения нормы и правила, и которые способствовали возникновению и распространению очагов особо опасных болезней животных, приведя к изъятию животных или продуктов животноводства.

Однако предложенный разработчиком законопроект посредством бланкетного способа изложения нормы права лишь закрепляет в положениях статьи 242 ГК РФ общее условие об осуществлении выплаты стоимости реквизированного имущества частично или об отказе в выплате его стоимости в случаях, определяемых федеральными законами, а также условие о возможности оспаривания соответствующих решений в суде.

Механизм, описанный в Постановлении КС РФ, с учетом его целей и задач объективно шире проектируемого разработчиком регулирования, которое на текущем этапе представлено не как четкая и непротиворечивая система правовых средств,при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения, а как базовое условие для его реализации.

Одновременно при наличии системной взаимосвязи между положениями статьи 242 ГК РФ, отраслевыми федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами (в рассматриваемом случае - Закона о ветеринарии) как избранном разработчиком способе правового регулирования соответствующий механизм может быть подвергнут объективному и полному анализу исключительно при уяснении содержания таких положений.

Это в том числе следует из содержания и смысла абзаца первого пункта 5 Постановления КС РФ, согласно которому в рассматриваемом вопросе (об учете при определении и осуществлении выплаты собственнику стоимости животных и продуктов животноводства, изъятых у него при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, его грубой неосторожности, если она содействовала возникновению и распространению таких очагов) отсутствует ясность закона в отношении субъектов соответствующих правоотношений, исходящих из содержания конкретной нормы или находящихся в очевидной связи норм (в том числе оспариваемых заявителем по рассмотренному делу). При этом, как указал КС РФ, противоречивость судебной практики подтверждает, что в данном случае необходимая степень определенности правового регулирования не может быть достигнута, вопреки выраженным в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации требованиям к ней (постановления от 22 апреля 2013 г. N 8-П, от 12 марта 2015 г. N 4-П и др.) и путем выявления более сложных взаимосвязей правовых предписаний.

Таким образом, предложенная в представленной редакции законопроекта модель правового регулирования требует доработки, поскольку:

1) не обеспечивает реализацию принципа баланса частных и публичных интересов и не является ясным и непротиворечивым механизмом устранения правовой неопределенности, так как не содержит формулировок, позволяющих однозначно при разрешении вопроса о выплате стоимости реквизирующего имущества принимать во внимание виновные действия (бездействие) собственника, нарушающие обязательные для исполнения нормы и правила (обязательные требования, содержащиеся в нормативных правовых актах) и которые способствовали возникновению обстоятельств, послуживших основанием для реквизиции имущества (в контексте Постановления КС РФ - также распространению очагов особо опасных болезней животных, приведя к изъятию животных или продуктов животноводства), формально допуская лишь частичную выплату либо отказ в ее осуществлении безотносительно степени вины собственника имущества, ее качественных и количественных критериев, имеющих значение для функционирования механизма;

2) с учетом содержания статьи 1083 ГК РФ, регулирующей вопросы учета вины потерпевшего и имущественного положения лица, причинившего вред и также требующей соответствующих изменений исходя из пункта 1 резолютивной части Постановления КС РФ, предлагаемое законопроектом регулирование концептуально не дает представления о квалифицирующих признаках грубой неосторожности*(2) как поведения собственника реквизируемого имущества, содействующего (содействовавшего) возникновения обстоятельств, послуживших основанием для реквизиции имущества (в контексте Постановления КС РФ - также возникновению и распространению особо опасных болезней животных), для случаев, когда ответственность наступает независимо от вины собственника имущества,так для случаев, когда ответственность отсутствует (не предусмотрена) либо собственник имущества освобожден от нее;

3) по содержанию недостаточна для полного и объективного анализа в рамках предмета оценки регулирующего воздействия с учетом отсутствия в настоящее время проектируемых изменений в Закон о ветеринарии и подзаконные нормативные правовые акты, принятые во исполнение статьи 19 указанного Закона, регулирующей основания и порядок изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных;

4) ввиду риска неустранения правовой неопределенности порождает риски возникновения убытков (издержек) и необоснованных расходов участников регулирования в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности,в том числе вызванных потенциальной широтой дискреционных полномочий органов государственной власти*(3) при разрешении вопроса об определении степени (формы) вины собственника имущества в целях принятия решения о снижении размера выплаты собственнику стоимости имущества, реквизированного (изъятого) у него (в том числе при ликвидации очагов особо опасных болезней животных), или отказе в соответствующей выплате*(4).

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта,с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

Между тем с учетом изложенного в настоящем заключении замечания Минэкономразвития России не может быть сделан вывод об отсутствии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для участников регулирования в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов участников регулирования в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) См., например, постановления КС РФ от 16 ноября 2018 г. N 43-П, от 3 июня 2014 г. N 17-П.

*(2) При этом проектируемый разработчиком пункт 1.1 статьи 242 ГК РФ не конкретизирует понятие "грубая неосторожность" относительно каких-либо событий и последствий их наступления.

*(3) В соответствии с абзацем вторым пункта 5 Постановления КС РФ в силу неоднократно высказанной КС РФ правовой позиции неоднозначность и противоречивость законодательного регулирования неминуемо препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают неограниченное усмотрение публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и избирательного правосудия,чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод.

*(4) Отмечаем, что соответствующий риск в пункте 13 сводного отчета разработчиком не приведен и не проанализирован, а также не учтен при анализе влияния социально-экономических последствий реализации проекта акта на деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства (раздел 7.1 сводного отчета), в том числе в части прогноза количественной динамики структуры регулируемых субъектов по категориям при введении предлагаемого регулирования (пункт 7.1.9 сводного отчета).