Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о единой системе авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации, реформировании органов и служб единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации, находящихся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (подготовлен Минтрансом России 17.02.2022)

Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о единой системе авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации, реформировании органов и служб единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации, находящихся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации"
(подготовлен Минтрансом России 17.02.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

1. Общие характеристики проекта акта

Проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о единой системе авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации, реформировании органов и служб единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации, находящихся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта,и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - проект постановления) разработан Минтрансом России в инициативном порядке с учетом предложений Федерального агентства воздушного транспорта в целях актуализации Положения о единой системе авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2007 г. N 538, (далее - Положение о ЕС АКПС), и реформирования органов и служб единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации (далее  -  ЕС АКПС), находящихся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта.

В проекте Положения о ЕС АКПС подпункт "а" пункта 8 действующего Положения о ЕС АКПС исключен, так как в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта", функции по контролю (надзору) в сфере авиационно-космического поиска и спасания осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор).

Подпункт "а" пункта 9 проекта Положения о ЕС АКПС приведен в соответствие с Положением о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396 (далее - Положение N 396).

Так как федеральный оперативный орган ЕС АКПС (Главный авиационный координационный центр поиска и спасания) осуществляет контроль поисково-спасательного обеспечения полетов не только литерных воздушных судов, но и всех воздушных судов, осуществляющих полеты над территорией Российской Федерации, в подпункте "а" пункта 11 проекта Положения о ЕС АКПС предусмотрены соответствующие изменения.

Функции по сбору, обработке и анализу информации о воздушном судне, терпящем или потерпевшем бедствие, а также приведение в высшие степени готовности и подъем авиационных сил и средств поиска и спасания, постановку им задачи и непосредственное управление ими в ходе проведения поисково-спасательных работ осуществляет региональный оперативный орган ЕС АКПС в границах зоны авиационно-космического поиска и спасания.

В пункте 10 действующего Положения о ЕС АКПС органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) значатся как оперативные органы ЕС АКПС на местном уровне (далее - местный оперативный орган ЕС АКПС).

Понятие "органы обслуживания воздушного движения (управления полетами)" установлено Федеральными правилами использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138 (далее - ФП ИВП).

Согласно абзацу 43 пункта 2 ФП ИВП органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) - это оперативные органы Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее - ЕС ОрВД), органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) пользователей воздушного пространства, операторов аэродромов гражданской авиации,не включенных в состав аэропортов федерального значения, перечень которых утвержден Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 40 Воздушного кодекса Российской Федерации, а также операторов вертодромов гражданской авиации.

Таким образом, все вышеперечисленные органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) в контексте положений пункта 10 Положения о ЕС АКПС должны считаться местными оперативными органами ЕС АКПС.

При этом в числе оперативных органов ЕС ОрВД, определенных Положением о Единой системе организации воздушного движения Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 г. N 901 (далее - Положение о ЕС ОрВД), таких местных оперативных органов ЕС АКПС будет как минимум 150, включая Главный центр ЕС ОрВД, зональные и региональные центры ЕС ОрВД.

В соответствии с пунктом 13 действующего Положения о ЕС АКПС местный оперативный орган ЕС АКПС осуществляет:

а) сбор, обработку и анализ информации о воздушном судне, терпящем или потерпевшем бедствие;

б) приведение в высшие степени готовности и подъем авиационных сил и средств поиска и спасания, постановку им задачи и непосредственное управление ими в ходе проведения поисково-спасательных работ;

в) управление полетами поисково-спасательных воздушных судов;

г) обеспечение приоритета в использовании воздушного пространства поисково-спасательными воздушными судами и безопасности их полетов при проведении поисково-спасательных работ.

При этом положениями подпунктов "б" и "в" пункта 13 Положения о ЕС АКПС для оперативных органов ЕС ОрВД установлены новые задачи, порядок выполнения которых не регламентирован в актах воздушного законодательства Российской Федерации и за весь период функционирования ЕС ОрВД ее оперативными органами не выполнялись.

Вместе с тем постановку задач силам и средствам АКПС для проведения поисково-спасательных операций (работ) осуществляют иные органы: федеральные и региональные органы ЕС АКПС через оперативные органы ЕС АКПС.

В связи с этим в пункт 10 проекта Положения о ЕС АКПС вносятся изменения в части определения оперативных органов ЕС АКПС на федеральном, региональном и местном уровне.

Росавиацией 10 августа 2020 г. утверждена ведомственная целевая программа "Обеспечение охвата территории Российской Федерации деятельностью специализированных поисково- и аварийно-спасательных служб на воздушном транспорте" (далее - ВЦП).

Целью указанной ВЦП является обеспечение охвата территории Российской Федерации поисково-спасательным обеспечением полетов на уровне 78% в период 2019-2024 годов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 г. N 185-р созданы 18 федеральных казенных учреждений (далее - ФКУ), предметом и целью деятельности которых являются организация и выполнение поисково-спасательных работ и координация действий авиационных поисково-спасательных сил при их проведении:

"Центральный авиационный поисково-спасательный центр" (г. Москва);

"Северо-Западный авиационный поисково-спасательный центр" (г. Санкт-Петербург);

"Южный авиационный поисково-спасательный центр" (г. Ростов-на-Дону);

"Приволжский авиационный поисково-спасательный центр" (г. Самара);

"Уральский авиационный поисково-спасательный центр" (г. Екатеринбург);

"Сибирский авиационный поисково-спасательный центр" (г. Новосибирск);

"Дальневосточный авиационный поисково-спасательный центр" (г. Хабаровск);

"Сахалинская региональная поисково-спасательная база" (г. Южно-Сахалинск);

"Камчатская региональная поисково-спасательная база" (г. Елизово-1, Камчатский край);

"Хабаровская региональная поисково-спасательная база" (г. Хабаровск);

"Анадырская региональная поисково-спасательная база" (г. Анадырь);

"Иркутская региональная поисково-спасательная база" (г. Иркутск);

"Братская региональная поисково-спасательная база" (г. Братск, Иркутская область);

"Красноярская региональная поисково-спасательная база" (аэропорт Черемшанка, Емельяновский район Красноярского края);

"Ухтинская региональная поисково-спасательная база" (г. Ухта, Республика Коми);

"Вологодская региональная поисково-спасательная база" (г. Вологда);

"Казанская региональная поисково-спасательная база" (г. Казань);

"Уфимская региональная поисково-спасательная база" (г. Уфа).

Распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 28 апреля 2011 г. N ИЛ-44-р создано федеральное бюджетное учреждение "Служба единой системы авиационно-космического поиска и спасания" (г. Москва) (далее - ФБУ) с целью обеспечения реализации Федеральным агентством воздушного транспорта в установленной сфере деятельности комплекса мер по обеспечению оперативной деятельности ЕС АКПС, оказанию государственных услуг по АКПС (поиску и спасанию пассажиров и экипажей пилотируемых воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, поиску и эвакуации с места посадки космонавтов и спускаемых космических объектов или их аппаратов (за исключением космических объектов военного назначения).

Функции и полномочия учредителя указанных ФКУ и ФБУ осуществляет Росавиация.

Предусмотренный объем бюджетного финансирования из средств федерального бюджета для обеспечения деятельности этих учреждений на 2022 год составляет 1 153 040,0 тыс. руб.

В соответствии с пунктом 6(1) Федеральных авиационных правил поиска и спасания в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2008 г. N 530, издан приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 21 сентября 2016 г. N 734 "Об определении мест дислокации поисковых и аварийно-спасательных сил и средств на территории Российской Федерации, общего количества и типов дежурных поисково-спасательных воздушных судов".

В соответствии с указанным приказом Росавиации на территории Российской Федерации для обеспечения прикрытия территории Российской Федерации в поисково-спасательном отношении на 94 аэродромах должны дислоцироваться 115 поисково-спасательных воздушных судов совместно со спасательными парашютно-десантными группами (далее - СПДГ).

В 2021 году поисково-спасательное обеспечение в части дежурства поисково-спасательных воздушных судов и экипажей осуществлялось с привлечением от 91 до 107 экипажей поисково-спасательных воздушных судов, в том числе на самолетах - от 21 до 26 экипажей, на вертолетах - от 70 до 81 экипажей.

Совместно с экипажами поисково-спасательных воздушных судов дежурство осуществляли 65 СПДГ из состава ФКУ (61 региональной поисково-спасательной базы), подведомственных Росавиации.

Указанный состав сил и средств позволил прикрыть в поисково-спасательном отношении 78% территории Российской Федерации.

Вместе с тем с момента создания и по настоящее время указанные ФКУ функционируют в условиях хронического недостатка бюджетного финансирования.

Это привело к тому, что с 2017 года по настоящее время резко увеличилась текучесть кадров, связанная с увольнением работников учреждений, прежде всего авиационных спасателей, по собственному желанию.

Неукомплектованность в ФКУ должностей авиационных спасателей приводит к значительной переработке ими установленных нормативных показателей продолжительности рабочего времени. Сокращенный состав спасателей СПДГ, осуществляющих дежурство (2 спасателя вместо предусмотренных 3-х спасателей), снижает возможность оказания помощи пассажирам и экипажам пилотируемых воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, а также людям, терпящим или потерпевшим бедствие на море.

Основной причиной увольнения авиационных спасателей является низкий уровень их заработной платы. Продолжительное время (с 2014 по 2018 годы) индексация заработной платы работников учреждений поиска и спасания не осуществлялась. Несмотря на проведенное индексирование (в 2018 году на 4%,с 1 октября 2019 г. на 4,3%), заработная плата работников ФКУ индексировалась ниже уровня инфляции по регионам и не является конкурентной в настоящее время.

По данным Росстата, средняя заработная плата в регионах работников, осуществляющих деятельность на воздушном транспорте, значительно выше.

Как показывает сравнительный анализ, уровень среднемесячной заработной платы спасателей МЧС России, республиканских и городских служб спасения приблизительно в 1,5 - 3 раза выше, чем заработная плата спасателей учреждений поиска и спасания, подведомственных Росавиации.

Объем бюджетных ассигнований, необходимый для увеличения оплаты труда авиационных спасателей подведомственных Росавиации ФКУ до уровня оплаты труда спасателей МЧС России и соответствующих начислений на оплату труда,на 2020 год составлял 937 757 тыс. руб.

Кроме того, указанные ФКУ несут дополнительные расходы, связанные с необходимостью повышения квалификации авиационных спасателей (порядка 150-200 тыс. руб. на одного работника), их аттестацией, предусмотренной Федеральным законом Российской Федерации от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" и постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 1091 "О некоторых вопросах аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя".

При этом указанным учреждениям контрольно-надзорными органами регулярно выписываются предписания об устранении нарушений, связанных с недостаточным укомплектованием их аварийно-спасательным имуществом и снаряжением, предусмотренным актами воздушного законодательства.

Вместе с тем устранение ими указанных нарушений проблематично в связи недостаточностью ежегодно выделяемых Росавиации средств федерального бюджета для выполнения подведомственными ей ФКУ требований к оснащенности аварийно-спасательным имуществом и снаряжением, установленных актами воздушного законодательства.

По расчетам Росавиации, потребность в дополнительном финансировании для оснащения ФКУ в соответствии с требованиями актов воздушного законодательства составляет около 1 700 000 тыс. руб.

Таким образом, оказание Росавиацией государственных услуг по АКПС, предусмотренных воздушным законодательством Российской Федерации, становится в значительной степени проблематичным.

В соответствии с пунктом 1 Положения N 396 Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания.

В соответствии с пунктом 4 Положения N 396 Федеральное агентство воздушного транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы и подведомственные организации, которыми являются как федеральные государственные учреждения (ФКУ и ФБУ),так и федеральное государственное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" (далее - ФГУП "Госкорпорация по ОрВД").

При этом необходимо отметить, что согласно действующему Уставу ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" оно создано не только в целях получения прибыли, но и для обеспечения безопасности, экономичности и регулярности воздушного движения и другой деятельности по организации использования воздушного пространства Российской Федерации в установленных границах, обслуживания воздушного движения над открытым морем, где ответственность за  организацию воздушного движения возложена на Российскую Федерацию международными договорами Российской Федерации, формирования оперативных органов ЕС ОрВД и единой хозяйственной системы организации воздушного движения Российской Федерации, а также удовлетворения иных общественных потребностей в результате его деятельности.

Таким образом, государственные услуги по АКПС, осуществляемые ныне Росавиацией через подведомственные ФКУ и ФБУ, предполагается осуществлять через подведомственное Росавиации ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", а указанные ФКУ и ФБУ - ликвидировать в установленном порядке.

Правопреемство (переход прав и обязанностей от ликвидируемых ФКУ и ФБУ к ФГУП "Госкорпорация по ОрВД") отражено в проекте Устава ФГУП "Госкорпорация по ОрВД".

Прием сотрудников ликвидируемых ФБУ и ФКУ на работу во ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" предполагается осуществить установленным порядком.

Таким образом, непрерывность функционирования органов и служб ЕС АКПС будет обеспечена.

В соответствии со статьей 69 Воздушного кодекса Российской Федерации и Руководством по экономическим аспектам аэронавигационного обслуживания ИКАО (Doc 9161) поиск и спасание является составной частью аэронавигационного обслуживания полетов воздушных судов.

В соответствии с пунктом 12 Административного регламента Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 9 июля 2012 г. N 208, предоставление государственной услуги по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации осуществляется Федеральным агентством воздушного транспорта через подведомственную организацию - ФГУП "Госкорпорация по ОрВД".

С учетом этого проектом постановления предусматриваются проведение мероприятий по реформированию органов и служб ЕС АКПС, находящихся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта.

2. Описание проблемы, на решение которой направлен проект акта. Обоснование предлагаемых решений и ожидаемые результаты их реализации

Министерству транспорта Российской Федерации до 1 сентября 2022 г. предусмотрено принять решение о ликвидации в установленном порядке ФБУ и ФКУ, подведомственных Росавиации, Росимуществу до 1 марта 2023 г. -  обеспечить передачу федерального имущества ликвидируемых ФБУ и ФКУ и закрепление его на праве хозяйственного ведения за ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", подведомственным Росавиации.

В период проведения процедуры передачи федерального имущества ликвидируемых учреждений во ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" в целях обеспечения реализации с 1 сентября 2022 г. возложенных на него функций по АКПС между ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" и Росимуществом будут заключены договоры аренды имущества ликвидируемых учреждений.

Наделение ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" полномочиями по обеспечению функционирования и развития авиационных координационных центров поиска и спасания (на федеральном и региональном уровне) и региональных поисково-спасательных баз (на местном уровне) отражено в новой редакции Положения о ЕС АКПС.

Таким образом, наделив ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" полномочиями по обеспечению функционирования и развития авиационных координационных центров поиска и спасания и региональных поисково-спасательных баз, и передав в его структуру оперативные органы ЕС АКПС и поисково-спасательные формирования, находящиеся в ведении Росавиации, появится возможность достигнуть 100% прикрытия территории Российской Федерации в поисково-спасательном отношении, за счет внебюджетных средств ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" укомплектовать региональные поисково-спасательные базы в полном объеме современным поисково-спасательным оборудованием и снаряжением, достигнуть уровня оплаты труда авиационных спасателей, не уступающего уровню оплаты труда спасателей других федеральных органов исполнительной власти,без увеличения расходов федерального бюджета.

Издания иных нормативных правовых актов и (или) внесения в них изменений при наделении ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" полномочиями по обеспечению функционирования и развития ЕС АКПС не потребуется.

3. Соответствие предлагаемых решений положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации

Проект постановления соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

4. Информация об анализе правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования

Для реализации проекта постановления не требуется проведения анализа правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования.

5. Прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности

Реализация проекта постановления не влечет негативных социально-экономических, финансовых и иных прогнозируемых последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

6. Оценка эффективности предлагаемых решений

Влияние положений проекта постановления на достижение целей государственных программ Российской Федерации отсутствует.

7. Информация о наличии или отсутствии в проекте акта требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения

В проекте постановления имеются требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы,о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

8. Оценка влияния предлагаемых решений на деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления

Принятие проекта постановления не влечет за собой изменения объема полномочий и компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов.