Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" части введения ответственности за нарушение национального режима при осуществлении закупок, в том числе минимальной доли закупок товаров российского происхождения" (подготовлен Минпромторгом России 11.03.2022)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" части введения ответственности за нарушение национального режима при осуществлении закупок, в том числе минимальной доли закупок товаров российского происхождения"
(подготовлен Минпромторгом России 11.03.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - законопроект, КоАП РФ) подготовлен во исполнение пункта 3 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2022 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2021 г. N 3994-р, и направлен на установление ответственности за нарушение национального режима при осуществлении закупок, в том числе минимальной доли закупок товаров российского происхождения должностным лицом заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, должностным лицом уполномоченного учреждения, специализированной организацией.

Часть 3 статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) предоставляет Правительству Российской Федерации право установить приоритет отечественным товарам при осуществлении закупок путем различных механизмов ограничения допуска иностранных товаров для участия в закупках, в том числе в настоящее время действуют запрет, ограничения допуска иностранных товаров для участия в закупках, а также установлена обязательная минимальная доля закупок российских товаров (далее - национальный режим).

При этом административная ответственность за нарушение национального режима не установлено.

Минпромторгом России был проведен экспертный анализ имеющихся в открытых источниках решений ФАС России и территориальных органов ФАС, а также решений судов на предмет споров, связанных с нарушением национального режима. Так, установлено, что практика рассмотрения и применения административной ответственности имеется в рамках статьей КоАП РФ о нарушении требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Основными нарушениями являются:

1) неустановление национального режима, если это предусмотрено одним из соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации.

2) ненадлежащее установление национального режима (требования к содержанию документов, их составу и другие):

требование об указании страны происхождения установлено не в соответствии с редакцией Закона N 44-ФЗ действующей на момент размещения извещения об осуществлении закупки;

ненадлежащее установление требований к товарам;

установление требования о предоставлении в составе заявки на участие в аукционе информации о стране происхождения предлагаемых товаров без установления запрета и ограничений;

не определен исчерпывающий перечень документов, предоставляемых участниками закупки в качестве подтверждения соответствия требованиям, установленным одним из постановлений Правительства Российской Федерации;

3) ненадлежащим образом сформирован лот закупки, в частности, объединение в один лот товаров, включенных в перечень к постановлению Правительства Российской Федерации, которым установлен национальный режим, и не включенных в него.

4) неразмещение в Единой информационной системе в сфере закупок обоснования невозможности соблюдения запрета, ненадлежащее обоснование.

5) неправомерное отклонение заявки при применении национального режима.

6) неправомерное установление ограничений, запретов.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2020 г. N 2014 "О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком", (далее - Постановление N 2014) минимальная доля установлена только для тех товаров, в отношении которых постановлениями Правительства Российской Федерации в соответствии со статьей 14 Закона N 44-ФЗ установлено ограничение допуска товаров, происходящих из иностранных государств.

Отчетным периодом при подготовке отчета, обоснования (при наличии) является календарный год - с 1 января по 31 декабря включительно. Отчет подготавливается в единой информационной системе по форме согласно приложению к Постановлению N 2014 автоматически не позднее 1 февраля года, следующего за отчетным, путем обработки информации, включенной в реестр контрактов, заключенных заказчиками, содержащийся в единой информационной системе.

Заказчик не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным, включает в отчет обоснование (если по итогам отчетного года объем закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, составляет менее размера минимальной доли закупок). Размещение отчета в единой информационной системе осуществляется автоматически не позднее одного часа с момента его подписания.

Таким образом, Законом N 44-ФЗ и Постановлением N 2014 предусмотрена объективная причина невыполнения заказчиками минимальной доли, ввиду того, что Постановление N 2014 реализуется через ограничительные постановления, которые применяются в конкурентных закупках, в связи чем установить причинно-следственную связь между умышленными действиями заказчика и фактом невыполнения минимальной доли не представляется возможным. Более того, отчет формируется, исходя из сведений по уже заключенным контрактам, что также не позволяет произвести объективную оценку факта необоснованного невыполнения минимальной доли со стороны заказчика.

Таким образом, факты применения мер административной ответственности к заказчикам за нарушения национального режима имеются, при этом применяются общие статьи КоАП РФ в зависимости от этапа закупочного процесса, в связи с чем Минпромторгом России предлагается ввести дополнительные части о нарушении национального режима, установленного статьей 14 Закона N 44-ФЗ, в уже имеющихся статьях о нарушения законодательства о контрактной системе в КоАП РФ.

В рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) Правительство Российской Федерации на основании пункта 1 части 8 статьи 3 Закона N 223-ФЗ установило приоритет российских товаров и работ (услуг), выполняемых (оказываемых) российскими лицами, по отношению к иностранным товарам и работам (услугам), которые выполняются (оказываются) по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. N 925 (далее - Постановление N 925).

Преимущество предоставляется при проведении конкурентных закупок. По общему правилу, это 15 % или 20 % преференция для отдельных товаров от цены, предложенной участником. (пункты 2, 2.1, 3, 3.1, 4, 4.1 Постановления N 925).

Для российских товаров Законом N 223-ФЗ установлен лишь приоритет над иностранными товарами - запрещать или ограничивать допуск, отклонять заявки иностранных товаров не допускается.

В дополнение к такому преимуществу принято постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2020 г. N 2013 "О минимальной доле закупок товаров российского происхождения" (далее - Постановление N 2013), которым установлен перечень промышленных товаров, в отношении которых определена минимальная обязательная доля закупок товаров российского происхождения, а также установлен ее размер.

Важно отменить, что Постановлением N 2013 не предусмотрено порядка достижения и выполнения минимальной доли закупки российских товаров, а также отсутствует механизм обоснования невыполнения минимальной доли закупки российских товаров для заказчиков, осуществляющих закупки в рамках Закона N 223-ФЗ.

Заказчик вправе самостоятельно, с учетом требований Закона N 223-ФЗ, устанавливать в положении о закупке все условия, касающиеся заключения договора, его исполнения и расторжения, в том числе требования к составу заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядок ее отклонения.

Таким образом, учитывая, что Постановлением N 2013 установлена минимальная доля закупок товаров российского происхождения, заказчики при формировании положения о закупке самостоятельно регулируют порядок ее достижения, в том числе путем осуществления конкурентных и неконкурентных закупок.

Относительно реализации инструментов контроля достижения заказчиками минимальной доли закупок российских товаров отмечаем, что постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2021 г. N 814 внесены изменения в Положение о размещении в единой информационной системе в сфере закупок информации о закупке, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2012 г. N 908 (далее - Положение, отчет).

Согласно Положению заказчики, начиная с 1 октября 2021 г., обязаны ежемесячно размещать отчет, в котором в том числе необходимо указывать сведения о закупках товаров российского происхождения, в том числе товаров, поставленных при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, в отношении которых Постановлением N 2013 установлена минимальная доля закупок.

С учетом изложенного, ввиду того, что порядок процедуры и механизма выполнения минимальной доли закупок российских товаров в рамках Постановления N 2013 не регламентирован, а предусмотрена только обязанность по своевременному размещению отчетов для заказчиков, осуществляющие закупки по Закону N 223-ФЗ, Минпромторгом России предлагается дополнить статью 7.32.3 КоАП РФ в части административной ответственности за неразмещение в единой информационной системе в сфере закупок сведений о закупках товаров российского происхождения, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг.

Это позволит усилить ответственность и контроль в целом за всю систему национального режима, предусмотренную в рамках закупочной системы Российской Федерации, при этом позволит исключить дополнительной нагрузки на должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, и дополнительных затрат, необходимых для осуществления производства по делам об административных правонарушениях.

В целях установления переходного периода предлагается определить дату вступления в силу соответствующего Федерального закона с 1 января 2023 г.

Принятие положений, предусмотренных проектом федерального закона, не повлечет социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законопроект не содержит новых требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Реализация законопроекта не повлечет за собой дополнительных расходов федерального бюджета.

Законопроект не повлияет на индикаторы государственных программ Российской Федерации и их результаты.

Положения законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.