Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору "О внесении изменений в федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности складов нефти и нефтепродуктов", утвержденных приказом Ростехнадзора от 15 декабря 2020 г. N 529" (от 18.03.2022 г. N 9486-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Ростехнадзора "О внесении изменений в федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности складов нефти и нефтепродуктов", утвержденные приказом Ростехнадзора от 15 декабря 2020 г. N 529" (далее соответственно - проект акта, ФНП N 529), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Ростехнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании пунктов 2 и 3 Плана мероприятий по повышению уровня промышленной безопасности на опасных производственных объектах, утвержденного Правительством Российской Федерации от 27 октября 2021 г. N 11737п-П51.

Целью проекта акта в соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета является установление обязательных требований, направленных на обеспечение промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов (далее - ОПО) складов нефти и нефтепродуктов.

Проект акта и сводный отчет размещены разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу regulation.gov.ru ID проекта: 02/08/12-21/00123174 в целях проведения публичных обсуждений проекта акта и сводного отчета в период с 6 декабря 2021 года по 10 января 2022 года.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с субъектами предпринимательского сообщества в период с 3 по 14 марта 2022 г., по результатам которых поступила позиция ПАО НК "РуссНефть", не содержащая замечаний и предложений в отношении проекта акта, а также позиции ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО "НОВАТЭК", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, ПАО "ЛУКОЙЛ", ООО "ИЦ ВСТ", замечания и предложения которых частично учтены в настоящем заключении и представлены в прилагаемой к настоящему заключению об оценке регулирующего воздействия сводной таблице результатов проведения публичных консультаций по проекту акта с указанными представителями субъектов предпринимательской деятельности, рекомендуемые для рассмотрения разработчиком.

Согласно статье 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) установление и оценка применения содержащихся в федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности обязательных требований осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

С учетом пункта 4 Правил оценка проектов актов на соответствие принципам, установленным Законом N 247-ФЗ, проводится при оценке регулирующего воздействия проектов актов.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. ФНП N 529 дополняется новым пунктом 75.1, содержащим требование по созданию замкнутого обвалования (каре), обеспечивающего 100% вместимость наибольшего по объему резервуара, находящегося на общей площадке хранения в пределах обвалования (каре), в случае возникновения аварийного разлива нефти и нефтепродуктов, в целях исключения разлива нефти и нефтепродуктов, а также негативного воздействия нефти и нефтепродуктов на окружающую природную среду.

Основанием для установления указанного требования является подпункт 6 пункта 4 Плана мероприятий по повышению уровня промышленной безопасности на ОПО, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Новаком 27 октября 2021 г. за N 11737п-П51, которым предусматривалась проработка вопроса установления такого требования в рамках представления доклада в Правительство Российской Федерации.

1.1. Минэкономразвития России неоднократно обращало внимание Ростехнадзора на пересечение сфер регулирования промышленной безопасности и технического регулирования в части установления требований к проектированию, строительству, эксплуатации, реконструкции, капитальному ремонту, техническому перевооружению, консервации и ликвидации зданий и сооружений ОПО на законодательном уровне при наличии прямого запрета в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ) устанавливать требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации вне технического регулирования.

Например, требования к резервуарам нефти и нефтепродуктов, в том числе по проектированию резервуаров, установлены ГОСТ 31385-2016 "Межгосударственный стандарт. Резервуары вертикальные цилиндрические стальные для нефти и нефтепродуктов. Общие технические условия", отдельные положения которого включены в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2021 г. N 815. Кроме того, требования к резервуарным паркам установлены в СП 155.13130.2014 "Склады нефти и нефтепродуктов. Требования пожарной безопасности" (далее - СП 155.13130.2014), утвержденным приказом МЧС России от 26 декабря 2013 г. N 837, включенным в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденный приказом Росстандарта от 2 апреля 2020 г. N 687, а также Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", утвержденный приказ Росстандарта от 14 июля 2020 г. N 1190 (далее - Перечень N 1190), требования к обвалованию резервуаров нефти и нефтепродуктов установлены в ГОСТ Р 53324-2009 "Национальный стандарт Российской Федерации. Ограждения резервуаров. Требования пожарной безопасности", включенный в Перечень N 1190.

Рассматриваемое требование находится в сфере технического регулирования в области безопасности зданий и сооружений и пожарной безопасности, что подтверждается докладом Ростехнадзора, подготовленным во исполнение подпункт 6 пункта 4 вышеуказанного плана мероприятий*(1).

С целью соблюдения пункта 4 статьи 1 Закона N 184-ФЗ, а также принципа правовой определенности и системности в той части, что содержание обязательных требований должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом, считаем нецелесообразным вносить соответствующие изменения в ФНП N 529.

Справочно: часть 10 статьи 15 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений": "Проектная документация здания или сооружения должна использоваться в качестве основного документа при принятии решений об обеспечении безопасности здания или сооружения на всех последующих этапах жизненного цикла здания или сооружения.".

Изложенное означает, что проектируемый пункт ФНП N 529 противоречит принципу системности установления обязательных требований, заложенному Законом N 247-ФЗ.

1.2. Стоит отметить, что в случае, если проектной документацией на резервуар использованы требования вышеуказанных стандартов, обеспечивающие безопасность от разлива нефти, например, реализовано устройство дополнительной защитной стены по принципу резервуар в резервуаре, требование, проектируемое пунктом 75.1 в ФНП N 529, является избыточным, так как разлив нефти из резервуара предотвратит защитная стена резервуара.

ФНП N 529 при этом установлено требование в сфере промышленной безопасности, предусматривающее контроль утечек продукта в межстенное пространство указанного типа резервуаров по прямому (утечки) или косвенному (загазованность) параметру. При обнаружении нарушения герметичности основного резервуара он должен быть выведен из эксплуатации (пункт 80 ФНП N 529 в действующей редакции).

Законом N 247-ФЗ предписано, что необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей (статья 6 Закона N 247-ФЗ).

Ввиду отсутствия риска разлива нефти и нефтепродуктов при выполнении вышеуказанных условий, проектируемое требование является не соответствующим принципу обоснованности установления обязательных требований, предусмотренному Законом N 247-ФЗ.

Принцип исполнимости обязательных требований, установленный Законом N 247-ФЗ, гласит, что при установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота.

Однако в случае, если проектная документация предусматривает иные способы управления риском разлива нефти из резервуара либо в процессе эксплуатации резервуаров было получено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности, затраты на исполнение проектируемого требования не соразмерны риску, предотвращаемому таким требованием, а соответственно, проектируемое требование не отвечает принципу исполнимости в описанных случаях.

1.3. Исполнение требования, предусмотренного пунктом 75.1 ФНП N 529 в редакции проекта акта, имеет смысл рассмотреть по этапам его выполнения:

1) разработка проектной документации (11-12 месяцев);

2) государственная экспертиза проектной документации (1,5 месяца - в случае, если проектная документация получит положительное заключение с первого раза);

3) вывод из эксплуатации резервуара и осуществление работ по реконструкции или строительству обвалования (каре) (более 12 месяцев);

4) осуществление ввода резервуара в эксплуатацию.

Одновременно с этим разработчик указывает, что проект акта вступает в силу с 1 сентября 2022 г., то есть через 5 месяцев, что ввиду вышеизложенного является невыполнимым.

Статьей 8 Закона N 247-ФЗ предписано, что сроки вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должны определяться исходя из сроков, необходимых органам государственной власти, гражданам и организациям для подготовки к осуществлению деятельности в соответствии с устанавливаемыми обязательными требованиями, с учетом положений статьи 3 Закона N 247-ФЗ. Указанное условие обеспечивает соблюдение принципа открытости и предсказуемости установления обязательных требований.

В отношении срока вступления в силу проекта акта также необходимо отметить следующее.

Кроме требования, описанного выше, которое не во всех случаях является оправданным и явно имеет иные альтернативные варианты решения проблем, связанных риском разлива нефти и нефтепродуктов из резервуаров, проект акта содержит иные обременительные требования (описаны далее в настоящем заключении), в отношении которых также имеются замечания по их исполнимости и обоснованности, по которым субъекты регулирования представили оценку издержек, связанных с их исполнением.

В условиях введенных ограничительных мер экономического характера иностранных государств дополнительная финансовая нагрузка на предприятия промышленности не поддерживается, в особенности в условиях отсутствия доказательства наличия запретительно высоких рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям.

2. Пунктами 81, 182.1 - 182.7 ФНП N 529 в редакции проекта акта устанавливаются требования по оснащению резервуаров хранения нефти и светлых нефтепродуктов объемом 10 000 м ³ и более, расположенных в Арктической зоне Российской Федерации, автоматизированными средствами контроля параметров, определяющих безопасную эксплуатацию резервуара (далее - АСКП), в следующих случаях:

- для вновь строящихся и реконструируемых резервуаров;

- для резервуаров, срок эксплуатации которых превышает 20 лет с момента ввода в эксплуатацию или отсутствует документарное подтверждение даты ввода в эксплуатацию;

- для резервуаров после аварии на ОПО, связанной с разрушением, деформацией, перемещением либо потерей устойчивости (в том числе по причине отклонения от вертикальности) несущих конструкций.

2.1. Проектом акта не предусматривается переходного периода для выполнения указанного требования (замечание 1.3 настоящего заключения) при том, что сложность установки АСКП также предполагает разработку проектной документации и реконструкцию резервуара/резервуарного парка (пункты 182.3, 182.6 ФНП N 529 в редакции проекта акта прямо предусматривают разработку проектной документации).

Пример установки системы подобного АСКП по функциональным свойствам (сбор и обработка параметров резервуара, его основания и фундамента - геодезические, геометрические, деформационные, динамические изменения, цикличность опорожнения/заполнения) системы мониторинга резервуаров хранения нефтепродуктов прилагается.

2.2. Установка и обслуживание системы АСКП приведет к высоким материальным затратам компаний, осуществляющих деятельность в области нефтяной промышленности в Арктической зоне Российской Федерации (ПАО "Газпром", ПАО "Газпром нефть", ПАО НК "Роснефть", ПАО "НОВАТЭК", ПАО "Лукойл").

Оценочная стоимость установки рассматриваемых АСКП, заявляемая разработчиками таких систем, по данным ПАО "Лукойл", составляла на январь 2022 г. не менее 15 млн. рублей на один резервуар. Немедленная потребность в расходах составит не менее 150 млн. рублей, а в перспективе следующих 5 лет - еще не менее 255 млн. рублей (в ценах января 2022 г.).

В условиях введенных ограничительных мер экономического характера иностранных государств, о которых было упомянуто выше, принципиальная возможность немедленной разработки и монтажа систем АСКП резервуаров, требует обязательной предварительной проработки на предмет реализации систем АСКП полностью на основе отечественных комплектующих и программного обеспечения.

В оценке эффективности вводимых требований, влекущих высокие издержки со стороны субъектов регулирования, необходимо основываться на сбалансированности предлагаемого способа регулирования по показателям выгод и издержек потенциальных адресатов. При этом эффективным признается регулирование, в силу которого баланс выгод от предполагаемого регулирования превышает издержки потенциальных адресатов разрабатываемого правового регулирования.

Стоит отметить, что разработчиком не представлен анализ эффективности соблюдения действующих обязательных требований, направленных на предотвращение риска разлива нефти, связанного с деформацией резервуара нефти и нефтепродуктов и не приводятся данные, свидетельствующие о существенном снижении рисков аварий и инцидентов при применении АСКП. Среди таких требований, которые осуществляются всеми без исключения субъектами регулирования, являются:

- существующая система периодических технических освидетельствований и экспертизы промышленной безопасности - полный контроль внутренней и наружной поверхности, оснований и фундаментов резервуаров при их частичном и полном освидетельствовании, а также обеспечение ежесменного контроля состояния оснований и фундамента резервуаров обслуживающим персоналом (Закон N 116-ФЗ, пункт 111 ФНП N 529);

- ФНП N 529 уже установлены требования:

по оснащению резервуаров контрольно-измерительными приборами в соответствии с проектной документацией (документацией на техническое перевооружение) (пункт 94);

по оснащению резервуарных парков хранения нефти и светлых нефтепродуктов средствами автоматического контроля и обнаружения утечек нефтепродуктов и (или) их паров в обваловании резервуаров (пункт 99);

по установке приборов обнаружения утечек нефтепродуктов и (или) их паров на площадках резервуарных парков хранения светлых нефтепродуктов в районе запорно-регулирующей арматуры узла подключения склада (парка), расположенного за пределами обвалования (пункт 100).

При этом на основании анализа причин аварий и несчастных случаев на поднадзорных Ростехнадзору объектах с учетом информации о причинах аварий, размещенной на официальном сайте Ростехнадзора, отмечаем, что аварии и инциденты не происходят в условиях соблюдения обязательных требований*(2).

Таким образом, сообщаем, что при недобросовестном использовании субъектами регулирования возможностей, предоставленных действующим законодательством, даже в единичном случае, для Ростехнадзора не усматривается границ по установлению новых обязательных требований.

В отношении требований по оснащению резервуаров АСКП также отмечаем на несоответствие принципам обоснованности, исполнимости, открытости и предсказуемости установления обязательных требований, указанным в Законе N 247-ФЗ.

3. ФНП N 529 дополняются пунктом 243.1, содержащим требование о представлении извещения о сроках начала и окончания проведения капитального ремонта резервуаров на ОПО складов нефти и нефтепродуктов, расположенных в Арктической зоне Российской Федерации, в территориальный орган Ростехнадзора, осуществляющий государственный надзор в области промышленной безопасности за ОПО.

При исполнении указанного требования может возникнуть правовая неопределенность в идентификации начала капитального ремонта (дата остановки, опорожнения, пропарки, проветривания, зачистки, выполнения собственно ремонтных работ) и окончания капитального ремонта (дата окончания собственно ремонтных работ, испытаний, нанесения защитных покрытий, пуска в эксплуатацию), что создает риски необоснованных претензий со стороны контрольных органов.

С целью соответствия принципу правовой определенности установления обязательных требований, предусмотренному статьей 7 Закона N 247-ФЗ, положение требует доработки.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы:

проект акта не соответствует Закону N 247-ФЗ;

в проекте акта не выявлены положения, приводящие к возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, а также к снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 7 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Письмо Ростехнадзора от 24 декабря 2021 г. N 00-02-04/1913

*(2) Уроки, извлеченные из аварий на объектах нефтегазового комплекса - www.gosnadzor.ru