Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О железнодорожном транспорте Российской Федерации" (подготовлен Минтрансом России 15.06.2022)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О железнодорожном транспорте Российской Федерации"
(подготовлен Минтрансом России 15.06.2022 г.)

Текст проекта

Досье на проект

1. Общие характеристики проекта акта

вид - федеральный закон;

наименование вносимого акта - "О внесении изменений в Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации";

федеральный орган исполнительной власти, вносящий проект акта, - Министерство транспорта Российской Федерации;

основание для разработки акта - поручение Президента Российской Федерации от 25 октября 2017 г. N Пр-2165ГС.

2. Анализ правоприменительной практики, обусловившей необходимость изменения правового регулирования

Подпунктом 23 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", а ранее подпунктом 12 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов с организацией транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

В законодательстве Российской Федерации не предусмотрен единый подход к урегулированию отношений, возникающих по поводу организации субъектами Российской Федерации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Это полномочие реализуется субъектом Российской Федерации путем заключения договоров на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении между действующим от его имени органом государственной власти субъекта Российской Федерации и пригородной пассажирской компанией, осуществляющей перевозки населения.

Как правило, такие договоры заключаются субъектами Российской Федерации на срок не более одного года.

Исключением являются случаи заключения договора на организацию транспортного обслуживания населения на срок 10 (такие, например, заключили Москва и Московская область).

При этом данные договоры содержат разный набор условий (объем, порядок и качество транспортного обслуживания населения).

Отсутствие требования о долгосрочном характере данных договоров не позволяет перейти на долгосрочное планирование транспортной работы.

Так, прекращение в 2013-2015 годах действия краткосрочных договоров на транспортное обслуживание населения повлекло массовую отмену рейсов пригородных поездов в нескольких субъектах Российской Федерации.

Таким образом, отсутствуют унифицированные нормы, определяющие взаимоотношения между субъектом Российской Федерации в лице уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации и пригородными пассажирскими компаниями, осуществляющими перевозки населения.

Анализ практики пассажиров также выявил необходимость систематизации договорной работы субъектов Российской Федерации в случае прохождения маршрута (маршрутов) по территории нескольких субъектов Российской Федерации, не определяя объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации").

3. Описание проблемы, на решение которой направлен проект акта. Основание предлагаемых решений и ожидаемые результаты их реализации

Единые подходы к организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении позволят повысить качество и надежность пригородных пассажирских перевозок, заблаговременно планировать пригородные железнодорожные перевозки, а также выявлять потребности в обновлении подвижного состава с учетом перспективной маршрутной сети и загруженности машиностроительных и вагоноремонтных заводов.

Проектом федерального закона предлагается внесение изменений в Федеральный закон от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 17-ФЗ) в части формирования унифицированных положений об организации субъектами Российской Федерации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Вместе с тем предлагаемая законопроектом модель по организации транспортного обслуживания населения направлена исключительно на обслуживание населения в пригородном сообщении в целях реализации полномочий, установленных для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", что не препятствует перевозчикам, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иным лицам в процессе своей хозяйственной деятельности вступать в иные правоотношения и заключать любые иные виды договоров, не запрещенных действующим законодательством.

Проект федерального закона предусматривает, что транспортное обслуживание населения железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении осуществляется на основе договора транспортного обслуживания.

Представляется, что данный договор будет заключаться на срок не менее 3-х лет, а в случае реализации перевозчиком инвестиционной программы или иных обязательств сторон, рассчитанных на период свыше 3-х лет - на срок их исполнения. При этом непосредственно согласование инвестиционных программ перевозчика или субъекта Российской Федерации определяется законодательством субъекта Российской Федерации и не входит в предмет регулирования законопроекта.

Договор будет заключаться между уполномоченным от имени субъекта Российской Федерации органом государственной власти субъекта Российской Федерации и пригородной пассажирской компанией, оказывающей услуги по перевозкам пассажиров в качестве перевозчика по смыслу статьи 2 Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации".

Данный договор не будет носить возмездного характера, в связи с чем к нему не применяются положения гражданского законодательства Российской Федерации, а также положения законодательства о закупках товаров, работ (услуг) для государственных нужд.

Природа указанного договора - это соглашение, заключаемое с целью урегулирования отношений управленческого характера и основанное на нормах административного права, одним из обязательных участников которого является субъект публичного управления.

Законодательство не запрещает применение отдельных договорных механизмов для регулирования публичных правоотношений.

Предлагаемая модель административного договора содержит диспозитивные нормы. Отношения, регулируемые административным договором, находятся в публичной плоскости и складываются в сфере деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе управления, то есть в процессе реализации транспортного обслуживания населения в границах своих территорий.

При заключении договора в области транспортного обслуживания населения в пригородном железнодорожном сообщении одна сторона (перевозчик) имеет частный интерес, другая сторона (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) заинтересована в обеспечении публичного интереса.

Инициатором заключения административного договора может выступать частное лицо, которое действует исключительно исходя из своего имущественного интереса, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соглашаясь заключить административный договор, будут устанавливать такие условия договора, которые обеспечат реализацию публичного интереса.

При этом административная ответственность перевозчика установлена главой 11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ), которая содержит, в том числе, ответственность перевозчиков и их должностных лиц за нарушения, допущенные в области транспортной безопасности (ст. 11.15.1.), пожарной безопасности (ст. 11.16), а также ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) п. 3 ст. 14.1. КоАП РФ, по которой перевозчиков привлекают, в частности, за нарушение графика движения поездов.

С учетом изложенного установление отдельной административной ответственности перевозчиков за нарушение условий договора на транспортное обслуживание представляется избыточным.

Процедуру заключения указанного договора, а также все споры и разногласия, возникающие в процессе его заключения, субъекты Российской Федерации вправе определять самостоятельно, с учетом собственных нормативных правовых актов.

В проекте федерального закона предлагается определить следующие обязательные условия для договоров на организацию транспортного обслуживания населения:

1) маршрут следования и периодичность курсирования пригородных поездов;

2) перечень эксплуатируемого железнодорожного подвижного состава с указанием количества вагонов в поезде, а также указанием на каком праве подвижной состав используется перевозчиком;

3) требования к оборудованию, техническому и санитарному состоянию эксплуатируемого железнодорожного подвижного состава;

4) срок договора на организацию транспортного обслуживания населения;

5) решения по регулируемым тарифам и потери в доходах перевозчика, возникающие в результате установления таких тарифов ниже экономически обоснованного уровня, в соответствии со статьей 8 настоящего Федерального закона, и применяемые на период действия договора на организацию транспортного обслуживания населения.

По согласованию сторон договор на организацию транспортного обслуживания населения может быть дополнен условиями о реализации сторонами инвестиционных программ (инвестиционных обязательств).

С учетом того, что природа договора на организацию транспортного обслуживания населения - административная, законопроектом также предлагается предусмотреть возможность одностороннего отказа от его заключения и исполнения со стороны перевозчика в строго определенных случаях, а именно:

- отсутствия у перевозчика в эксплуатации подвижного состава в необходимом количестве и отвечающего установленным требованиям к его оборудованию, техническому и санитарному состоянию,

- имеющихся ограничений пропускной способности инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

- отсутствия технической и технологической возможности осуществления перевозки;

- принятия уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации решений по регулируемым тарифам, не отвечающих требованиям статьи 8 Федерального закона N 17-ФЗ.

При этом законопроектом в случае отказа перевозчика от заключения или исполнения договора на организацию транспортного обслуживания населения предусмотрена обязанность перевозчика письменно предупредить о своих намерениях уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в десятидневный срок. Указанный срок установлен с учетом сложившейся практики делового оборота, а также с учетом сложившихся сроков заключения и изменения договоров аренды (лизинга) железнодорожного подвижного состава.

В проекте федерального закона также отдельно рассмотрен случай межсубъектных пригородных перевозок, когда маршрут следования пригородных поездов проходит по территории нескольких субъектов Российской Федерации.

В этом случае между субъектами Российской Федерации может быть заключено соглашение об организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, аналогичное по характеру договору транспортного обслуживания.

4. Прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также сведения о государственной программе Российской Федерации, для реализации которой принимаются эти решения либо к сфере реализации которой они относятся, или сведения об отсутствии влияния предлагаемых решений на достижение целей государственных программ Российской Федерации

Предлагаемые к реализации решения проекта федерального закона не повлекут отрицательных социально-экономических последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положения проекта федерального закона не окажут негативного влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

В статье 2 проекта федерального закона предлагается распространить его действие на договоры (соглашения), предметом которых является транспортное обслуживание населения в пригородном сообщении, которые будут заключены после вступления его в силу.

В целях минимизации социально-экономических рисков, которые могут возникнуть при изменении действующих в настоящее время моделей транспортного обслуживания населения в пригородном сообщении железнодорожным транспортом общего пользования в субъектах Российской Федерации, пунктом 2 статьи 2 проекта федерального закона предлагается условия действующих договоров (соглашений), предметом регулирования которых является организация транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, приводить в соответствие с проектом федерального закона исключительно по соглашению сторон.

5. Оценка влияния предлагаемых решений на деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления

Реализация на практике положений проекта федерального закона не потребует увеличения численности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления, изменения объема их полномочий и (или) компетенции, а также выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов.

6. Соответствие проекта акта положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации

Проект федерального закона соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации и не окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

7. Информация о наличии или отсутствии в проекте акта требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения

В проекте федерального закона обязательные требования отсутствуют.