Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 20.16 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и статью 13.7 Федерального закона "О публично-правовой компании "Фонд развития территорий" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минстроем России 24.07.2023)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 20.16 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и статью 13.7 Федерального закона "О публично-правовой компании "Фонд развития территорий" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(подготовлен Минстроем России 24.07.2023 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 20 ¹⁶ Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - законопроект) и статью 13.7 Федерального закона "О публично-правовой компании "Фонд развития территорий" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" разработан в целях устранения недостатков правового регулирования.

Законопроектом, в частности, предлагается законодательно закрепить положения о возмещении субъекту Российской Федерации расходов, понесенных субъектом Российской Федерации в связи с неисполнением заемщиком его обязательств перед Государственной корпорацией - Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ППК "Фонд развития территорий") по возврату займа, так как действующее законодательство не содержит положений, прямо предусматривающих обязательства заемщика либо муниципального образования по возмещению таких расходов.

В целях устранения правовой неурегулированности законопроектом также предлагается предусмотреть соответствующие исключения, при которых возмещение расходов субъекту Российской Федерации не осуществляется.

Так, в частности, предусматривается, что возмещение расходов субъекта Российской Федерации, не осуществляется, в случаях, если заемщиком является государственное (муниципальное) бюджетное учреждение, государственное (муниципальное) автономное учреждение либо государственное (муниципальное) унитарное предприятие (далее соответственно - бюджетные (автономные) учреждения, унитарные предприятия).

Согласно статьям 213 - 215, 294, 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) бюджетные (автономные) учреждения, унитарное предприятие не являются собственниками переданного им имущества, поскольку данное имущество находится в государственной (муниципальной) собственности, учреждения и предприятия владеют, пользуются и распоряжаются имуществом на праве оперативного управления (хозяйственного ведения).

В случае если субъект Российской Федерации, муниципальное образование будут предъявлять требования к бюджетным (автономным) учреждениям, унитарным предприятиям, то по своей сути, они будут предъявлять требования к самим себе, так как субъект Российской Федерации (муниципальное образование) создали бюджетное (автономное) учреждение, унитарное предприятие для выполнения определенных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, оказания государственных (муниципальных) услуг, обеспечения деятельности государственных (муниципальных) органов (статьи 92, 10 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статья 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее соответственно - Закон N 7-ФЗ, Закон N 161-ФЗ) и наделили их государственным (муниципальным) имуществом, следовательно, удовлетворение требований субъекта Российской Федерации (муниципального образования) будет осуществляться за счет такого имущества, что противоречит правовой сущности залога, основной целью которого является обеспечение возможности получения кредитором удовлетворения из стоимости заложенного имущества (предмета залога), принадлежащего именно должнику (заемщику), а не кредитору (статья 334 ГК РФ).

При этом в силу закона не может являться залогом:

недвижимое имущество бюджетного (автономного) учреждения, а также особо ценное движимое имущество (пункт 3 статьи 213, пункт 1 статьи 296, пункты 2, 3 статьи 298, пункт 2 статьи 299 ГК РФ, пункт 10 статьи 92 Закона N 7-ФЗ, части 1, 2 статьи 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ);

имущество, унитарного предприятия, необходимое для осуществления им уставной деятельности (пункт 2 статьи 18 Закона N 161-ФЗ);

земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (статьи 5, 63 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)");

имущество, являющееся объектами централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, нецентрализованных систем холодного водоснабжения, объектов теплоснабжения (статья 9 Федерального закона от 7 декабря 2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", часть 2 статьи 283 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении").

Сделки, совершенные с нарушением указанных ограничений, в соответствии со статьей 166 ГК РФ, пункты 10, 40 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", являются ничтожными.

Вместе с тем в случае отсутствия прямого законодательного закрепления положений об отсутствии необходимости возмещения субъекту Российской Федерации, понесенных в связи с неисполнением бюджетным (автономным) учреждением, унитарным предприятием обязательств по возврату займа, возможно наступление неблагоприятных последствий в части вынесения контрольными органами соответствующих представлений (предписаний) о нарушении действующего законодательства Российской Федерации, в частности, о причинах непринятия должностными лицами субъекта Российской Федерации (муниципального образования) мер, направленных на:

обращение взыскания на доходы бюджетных (автономных) учреждений, унитарных предприятий, поступающих от приносящей доход деятельности (статья 298 ГК РФ, пункт 1 статьи 11 Закона N 161-ФЗ);

обращение взыскания на недвижимое имущество, если оно приобретено за счет собственных средств автономного учреждения (пункт 2 статьи 298 ГК РФ);

обращение взыскания на движимое имущество, не отнесенное к категории особо ценного имущества (пункт 10 статьи 92 Закона N 7-ФЗ, часть 4 статьи 2 Закона N 174-ФЗ);

заключение договора о залоге прав по договору банковского счета (статья 358.9 ГК РФ);

изъятия излишнего, неиспользуемого, либо используемого не по назначению имущества бюджетного (автономного) учреждения, унитарного предприятия (пункт 8 статьи 63, пункт 2 статьи 296 ГК РФ).

При этом контрольными органами может быть указано на то, что вопреки прямому указанию закона (статьи 365, 388 ГК РФ) регрессные требования к заемщику в связи с неисполнением обязательств по договору займа не предъявлены, полный комплекс мер, направленных на возмещение должником убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств по реализации проекта, не принят (статьи 15, 393 ГК РФ).

Неприятие в полном объеме вышеуказанных мер, может повлечь привлечение должностных лиц субъекта Российской Федерации, муниципального образования к ответственности, несмотря на то, что данные меры не позволят возместить расходы бюджета Российской Федерации, так как деятельность бюджетных (автономных) учреждений, унитарных предприятий, как правило, является убыточной, а находящееся в собственности движимое имущество никогда не покроет расходы, понесенные субъектом Российской Федерации.

Принимая во внимание вышеизложенное, принятие законопроекта позволит урегулировать вопросы, связанные с правоприменительной практикой предъявления регрессных требований к заемщику, а также обращения взыскания на имущество, принадлежащее заемщику.

Также законопроектом предлагается закрепить положения, согласно которым возмещение расходов не осуществляется акционерными обществами, 100 процентов акций которых принадлежат субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию), при условии, что имущества, находящегося в собственности таких акционерных обществ, на которое может быть обращено взыскание или которое может быть передано субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) в качестве возмещения, недостаточно для обеспечения обязательств заемщиков (акционерных обществ) по возврату займа.

Поскольку над вышеуказанными акционерными обществами имеется стопроцентный контроль со стороны государства (муниципального образования), неблагоприятных последствий для субъекта Российской Федерации (муниципального образования) при реализации проекта не возникнет.

При этом отказать в предоставлении займа таким акционерным обществам, а также не заключить с ними соглашения о реализации проекта по строительству, модернизации (реконструкции) объектов коммунальной инфраструктуры не представляется возможным, так как они на предусмотренных законом основаниях владеют (эксплуатируют) объекты водоснабжения (водоотведения) или теплоснабжения, социально значимого характера, в отношении которых Президиумом (штабом) Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации принято решение о строительстве и (или) модернизации (реконструкции).

Законопроект не содержит требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

При подготовке законопроекта была проанализирована правоприменительная практика.

Реализация мероприятий, предусмотренных законопроектом, не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Положения Законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации, реализация предлагаемых решений не окажет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, предлагаемые решения не повлияют на достижение целей государственных программ Российской Федерации.