Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об особенностях организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением требований, установленных техническими регламентами в отношении колесных транспортных средств (шасси) и компонентов транспортных средств (шасси), находящихся в обращении (до начала их эксплуатации), автомобильного бензина, дизельного топлива, судового топлива и мазута, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", в отношении электрической энергии в электрических..." (подготовлен Минпромторгом России 25.12.2023)

Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "Об особенностях организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением требований, установленных техническими регламентами в отношении колесных транспортных средств (шасси) и компонентов транспортных средств (шасси), находящихся в обращении (до начала их эксплуатации), автомобильного бензина, дизельного топлива, судового топлива и мазута, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", в отношении электрической энергии в электрических сетях общего назначения переменного трехфазного и однофазного тока частотой 50 Гц"
(подготовлен Минпромторгом России 25.12.2023 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект постановления Правительства Российской Федерации "Об особенностях организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением требований, установленных техническими регламентами в отношении колесных транспортных средств (шасси) и компонентов транспортных средств (шасси), находящихся в обращении (до начала их эксплуатации), автомобильного бензина, дизельного топлива, судового топлива и мазута, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", в отношении электрической энергии в электрических сетях общего назначения переменного трехфазного и однофазного тока частотой 50 Гц" (далее - проект постановления, федеральный государственный контроль (надзор), установленный пунктом 15 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании") разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 31 августа 2023 г. N 8183-П9-МД.

Предлагаемое проектом постановления правовое регулирование также направлено на обеспечение выполнения подпункта "в" пункта 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного Совета от 4 июня 2023 г. N ПР-1118ГС и пункта 18 поручения Правительства Российской Федерации от 8 июня 2023 г. N АБ-П9-7351.

Проектом постановления предлагается апробация механизма государственного контроля (надзора) в отношении кабельно-проводниковой продукции, являющейся объектом технического регламента "О безопасности низковольтного оборудования" (ТР ТС 004/2011), а также в отношении цемента, строительных смесей, радиаторов отопления и конвекторов отопительных, включенных в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2021 г. N 2425 (далее - Единый перечень), путем проведения на территории Российской Федерации с 1 февраля 2024 г. по 1 марта 2025 г. эксперимента по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований в отношении указанных видов продукции - установления особенностей организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора), установленного пунктом 15 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании" в отношении указанных видов продукции.

Положениями проекта постановления предусматривается отнесение в течение года к предмету федерального государственного контроля (надзора), установленного пунктом 15 статьи 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон N 184-ФЗ), оценки соблюдения обязательных требований, установленных техническим регламентом "О безопасности низковольтного оборудования" (ТР ТС 004/2011) в отношении кабельно-проводниковой продукции, а также обязательных требований, установленных Единым перечнем, в отношении цемента, строительных смесей, радиаторов отопления и конвекторов отопительных.

Анализ правоприменительной практики не проводился.

Предлагаемое проектом постановления правовое регулирование обусловлено следующим.

В результате реформирования контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации по итогам проведенного анализа законодательства Российской Федерации (в том числе принятых положений о видах федерального государственного контроля (надзора)) ряд технических регламентов Евразийского экономического союза (Таможенного союза) (полностью или частично), а также продукция, включенная в Единый перечень, остались не охвачены видами контроля (надзора), осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти.

К числу продукции, полностью или частично оставшейся не охваченной в рамках осуществляемых видов государственного контроля (надзора), в том числе относится кабельно-проводниковая продукция, являющаяся объектом технического регламента "О безопасности низковольтного оборудования" (ТР ТС 004/2011), а также такие виды продукции, включенные в Единый перечень и подлежащие обязательному подтверждению соответствия, как цемент, строительные смеси, радиаторы отопления и конвекторы отопительные.

Цемент, строительные смеси, радиаторы отопления и конвекторы отопительные не определены в качестве видов продукции, отнесенных к предмету надзора, в рамках действующих видов федерального государственного контроля (надзора), реализуемых федеральными органами исполнительной власти.

В отношении продукции технического регламента "О безопасности низковольтного оборудования" (ТР ТС 004/2011) в настоящее время Роспотребнадзором осуществляется федеральный государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор) (постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1100) и федеральный государственный контроль (надзор) в области защиты прав потребителей (постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. N 1005).

Вместе с тем федеральный государственный контроль (надзор) в области защиты прав потребителей осуществляется Роспотребнадзором применительно к объектам технического регулирования в том случае, если эти объекты являются предметом отношений с участием потребителя и установленные обязательные требования направлены на обеспечение соответствующих прав потребителя. В свою очередь, согласно Закону Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" потребитель - гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Предметом же федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) является соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, Едиными санитарно-эпидемиологическими и гигиеническими требованиями к продукции (товарам), подлежащей санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденными решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 "О применении санитарных мер в Евразийском экономическом союзе".

В связи с отсутствием с 1 июля 2021 г. государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к продукции, подпадающей под действие ряда технических регламентов, и продукции, включенной в Единый перечень, деловым сообществом (ассоциации и союзы) отмечается рост негативных тенденций, связанный с обращением на рынке Российской Федерации небезопасной и контрафактной продукции.

В частности, такой рост выявлен, в том числе, в отношении кабельно-проводниковой продукции, подпадающей под действие технического регламента "О безопасности низковольтного оборудования" (ТР ТС 004/2011), а также в отношении таких видов продукции, включенных в Единый перечень и подлежащих обязательному подтверждению соответствия, как цемент, строительные смеси, радиаторы отопления и конвекторы отопительные.

Так, некоммерческими организациями, являющиеся объединениями субъектов предпринимательской деятельности, был зафиксирован рост в обращении на рынке объемов некачественной строительной продукции, а именно цемента, строительных смесей, радиаторов отопления и конвекторов отопительных, а также кабельно-проводниковой продукции, подпадающей под действие технического регламента "О безопасности низковольтного оборудования" (ТР ТС 004/2011).

В соответствии с данными, полученными Ассоциацией по техническому регулированию "АССТР", годовой объем незаконного оборота фальсифицированного цемента за 2022 год составил 11,23 млн. тонн (объем производства 7-8 цементных заводов), что составляет 18,2% от общего годового объема потребления цемента. Ущерб для отрасли составил 71,96 млрд рублей в ценах 2022 года. Резкое увеличение доли незаконного оборота цемента (более, чем в 3 раза по сравнению с показателями 2020 года (доля незаконного оборота цемента за 2020 г составляло 5,6 %) произошло в 2021 году. Оно приближается к показателям периода до введения обязательного подтверждения соответствия цементов. По мнению Ассоциации по техническому регулированию "АССТР", резкое увеличение объясняется отменой государственного контроля (надзора) за оборотом отдельных видов строительных материалов.

Согласно данным Ассоциации производителей радиаторов отопления (АПРО) в 2022 году при отсутствии государственного контроля и надзора в течение всего года объем фальсифицированных радиаторов отопления на рынке увеличился до 15% от общего объема оборота. По экспертным оценкам с учетом роста российского рынка отопительных приборов на 2% общий объем российского рынка отопительных приборов составил в 2022 году 69,3 млрд. рублей. Таким образом, стоимость фальсификата можно оценивать в размере 10,4 млрд. рублей.

Отсутствие государственного контроля (надзора) за обращением строительных материалов, в том числе сухих строительных смесей, привело, по сведениям Союза производителей сухих строительных смесей, к увеличению объема фальсификата на рынке до 30%, что составляет порядка 4 млн. тонн продукции. Переводя объем такой продукции в стоимостную оценку, НДС, не уплаченный в бюджет государства, составляет около 2,416 млрд. рублей ежегодно.

Ассоциация "Электрокабель" сообщила, что в 2016 году по экспертным оценкам объем фальсификата (кабельной продукции, изготовленной с нарушениями обязательных требований по безопасности, стандартов и другой нтд) составлял более 30% кабельного рынка (или до 70 % в сегменте силовых кабелей, применяемых при строительстве). К 2021 году, благодаря работе контрольно-надзорных органов и отрасли, в отдельных регионах объем фальсификата снизился до 11-15 % рынка, что составляло до 24 млрд. рублей.

Согласно оценкам отраслевой Ассоциации "Электрокабель" при прекращении плановых и внеплановых проверок соответствия кабельной продукции параметрам безопасности и отсутствии значимых штрафов за нарушения, наблюдается увеличение объема фальсифицированной кабельной продукции с 11-15% до 40 и более процентов в период 2021-2022 годы. Отдельно отмечено, что в строительстве складывается наиболее опасная ситуация. В этом сегменте объем фальсификата может составить до 70% к концу 2023 года.

По итогам проведенного анализа данных ассоциациями и союзами отмечены следующие последствия отмены государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов (помимо экономического ущерба):

- невозможность ведения учета, статистики и аналитики;

- создание условий для недобросовестной конкуренции и отсутствие мотивации соблюдения производителями обязательных требований безопасности;

- увеличение доли фальсификата и контрафакта.

Кроме того, обращение на рынке потенциально опасной продукции создает риски причинения вреда жизни или здоровью граждан - использование не соответствующей требованиям продукции приводит к общественно-опасным последствиям (в случае использования не отвечающего требованиям безопасности цемента и строительных смесей может привести к растрескиванию и обрушению конструкций жилых домов, детских садов, школ; кабельно-проводниковой продукции - к поражению током, выходу из строя медицинских приборов, пожарам; радиаторов и конвекторов - к термическим ожогам в следствии разгерметизации и протечки, к затоплению жилых помещений, авариям, пожарам и т. д).

С учетом требований Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) и Закона N 184-ФЗ вид и предмет государственного контроля (надзора) устанавливаются федеральными законами, а государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в рамках видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), федеральными законами о которых устанавливается, что предметом соответствующих вида федерального государственного контроля (надзора), вида регионального государственного контроля (надзора) является соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами.

При этом согласно статье 32 Закона N 184-ФЗ в положении о виде федерального государственного контроля (надзора), положении о виде регионального государственного контроля (надзора) указываются наименование и структурные элементы технического регламента, оценка соблюдения требований которого осуществляется в рамках соответствующих вида федерального государственного контроля (надзора), вида регионального государственного контроля (надзора), а также виды продукции, являющиеся объектом соответствующих вида федерального государственного контроля (надзора), вида регионального государственного контроля (надзора).

Вышеуказанный порядок организации контроля также распространяется на продукцию, к которой обязательные требования установлены до дня вступления в силу технических регламентов (пункт 14 статьи 46 Закона N 184-ФЗ) - продукцию, включенную в Единый перечень.

Вместе с тем пунктом 2 части 1 статьи 18 Федерального закона от 8 марта 2022 г. N 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено право Правительства Российской Федерации в 2022 и 2023 годах принимать решения, предусматривающие особенности организации и осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в отношении которых применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г.N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Учитывая вышеуказанные полномочия Правительства Российской Федерации, проектом постановления предлагается провести на территории Российской Федерации эксперимент по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований в отношении кабельно-проводниковой продукции, а также цемента, строительных смесей, радиаторов отопления и конвекторов отопительных, в рамках осуществления федерального государственного контроля (надзора), установленного пунктом 15 статьи 46 Закона N 184-ФЗ, реализуемого Росстандартом, принимая во внимание выраженную Росстандартом готовность к реализации контрольно-надзорных функций в отношении бесконтрольной продукции, наличие экспертной поддержки со стороны разветвленной региональной сети аккредитованных в национальной системе аккредитации государственных региональных центров стандартизации, метрологии и испытаний, а также успешно ранее реализуемые Росстандартом полномочия по осуществлению надзора (постановление Правительства Российской Федерации Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 407, абзац третий пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" в редакции до внесения изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2021 г. N 1851).

Федеральный государственный контроль (надзор), установленный пунктом 15 статьи 46 Закона N 184-ФЗ, в отношении отдельных видов продукции будет осуществляться в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. N 993 с учетом утверждаемых проектом постановления особенностей организации и осуществления надзора.

Целями эксперимента и устанавливаемых особенностей организации и осуществления надзора являются:

- снижение доли продукции, не соответствующей обязательным требованиям, находящейся в обращении на рынке;

- создание правового механизма, в рамках которого Росстандарт сможет принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по пресечению, предупреждению и (или) устранению последствий выявленных нарушений обязательных требований к продукции, используя в качестве инструмента проводимый эксперимент по осуществлению государственного контроля (надзора);

- оценка эффекта влияния реализации Росстандартом контрольно-надзорных функций в отношении кабельно-проводниковой продукции, цемента, строительных смесей, радиаторов отопления и конвекторов отопительных на долю незаконного оборота данных видов продукции;

- оценка целесообразности установления государственного контроля (надзора) в отношении кабельно-проводниковой продукции, а также цемента, строительных смесей, радиаторов отопления и конвекторов отопительных.

Прогнозируемыми результатами эксперимента, характеризующими его успешность, будет являться достижение снижения доли кабельно-проводниковой продукции, цемента, строительных смесей, радиаторов отопления и конвекторов отопительных, не соответствующих обязательным требованиям, находящейся в обращении не менее чем на 7% за аналогичный период прошлого года.

Проектом постановления учитывается предусматриваемый положениями Закона N 248-ФЗ риск-ориентированный подход.

Согласно части 4 статьи 22 Закона N 248-ФЗ допустимый уровень риска причинения вреда (ущерба) в рамках вида государственного контроля (надзора) должен закрепляться в ключевых показателях вида контроля.

Частью 1 статьи 23 Закона N 248-ФЗ предусмотрено, что для целей управления рисками причинения вреда (ущерба) при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля Контрольный (надзорный) орган относит объекты контроля к одной категорий риска причинения вреда (ущерба) (чрезвычайно высокий риск, высокий риск, значительный риск, средний риск, умеренный риск, низкий риск).

Часть 9 статьи 23 Закона N 248-ФЗ в целях оценки риска причинения вреда (ущерба) при принятии решения о проведении и выборе вида внепланового контрольного (надзорного) мероприятия контрольный (надзорный) орган разрабатывает индикаторы риска нарушения обязательных требований.

Проектом постановления предусматриваются критерии отнесения объектов надзора к определенной категории риска причинения вреда (ущерба), ключевые показатели надзора и их целевые значения, а также перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований по виду федерального государственного контроля (надзора), установленного пунктом 15 статьи 46 Федерального закона "О техническом регулировании", в отношении отдельных видов продукции.

Цели проекта постановления соответствуют положениям Стратегии по противодействию незаконному обороту промышленной продукции в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2021 г. N 256-р (далее - Стратегия).

Стратегией установлено, что целями формирования и реализации мер в сфере противодействия незаконному обороту промышленной продукции являются сокращение объемов незаконного оборота промышленной продукции и факторов его влияния на развитие экономики и социальной сферы страны.

Совершенствование форм и методов государственного контроля и надзора является одной из основных задач по достижению указанных целей.

Стратегия также предусматривает совершенствование законодательства Российской Федерации, направленного на противодействие незаконному обороту промышленной продукции, путем устранения пробелов правового регулирования, препятствующих эффективному применению правовых норм в сфере незаконного оборота промышленной продукции.

Проект постановления будет способствовать реализации целей государственной программы Российской Федерации" государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 328 (далее - государственная программа), в частности реализации комплекса мероприятий, обеспечивающих развитие промышленности, а именно мероприятия "действия в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений, оказывающие общесистемное воздействие на промышленное производство", предусмотренного разделом II "Описание приоритетов и целей государственной политики в сфере реализации государственной программы Российской Федерации" государственной программы.

Принятие проекта постановления не повлечет изменений расходов федерального бюджета, а также расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Возможные поступления в бюджет Российской Федерации составят не менее 15,68 млрд. рублей ежегодно, исходя из оценки снижения объема оборота фальсифицированных строительных материалов (на примере цемента, сухих строительных смесей, и радиаторов отопления).

Возможными поступлениями в бюджет Российской Федерации могут стать суммы взысканных административных штрафов, уплачиваемых лицами, привлеченными к административной ответственности за административные правонарушения в сфере технического регулирования, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Спрогнозировать и оценить суммы поступлений не представляется возможным, поскольку привлечение к административной ответственности зависит от противоправных действий (бездействий) контролируемых лиц.

Предусмотренные проектом постановления изменения могут повлиять на рост доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с увеличением налоговых отчислений за владение (пользование) имуществом, в том числе транспортом, а также с увеличением налоговых отчислений из заработной платы привлеченных наемных работников добросовестными участниками рынка в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации.

Реализация предусмотренных проектом постановления полномочий Росстандарта будет осуществляться в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных Росстандарту в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

Проектом постановления предусматривается выделение Минпромторгом России Росстандарту средств на реализацию эксперимента в размере 135 733 000 руб. за счет средств, предусмотренных Минпромторгу России в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.

Принятие постановления не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий.

Проект постановления не содержит требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях.

Проект постановления затрагивает вопросы осуществления государственного контроля (надзора), а именно вида государственного контроля (надзора), осуществляемого Росстандартом на основании пункта 15 статьи 46 Закона N 184-ФЗ,

а также вопросы оценки соответствия продукции.

Проект постановления соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.