Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ и Федеральной таможенной службы "Об утверждении порядка применения средств идентификации (пломб), функционирующих на основе технологии глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС, при перемещении товаров автомобильным транспортом через пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации в местах, не являющихся местами перемещения товаров в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза" (от 14.11.2023)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318, рассмотрело проект совместного приказа Минтранса России и ФТС России "Об утверждении порядка применения средств идентификации (пломб), функционирующих на основе технологии глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС, при ввозе и вывозе товаров через автомобильные пункты пропуска в случае их прибытия на таможенную территорию Евразийского экономического союза и убытия с таможенной территории Евразийского экономического союза в местах, не являющихся местами перемещения товаров в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза" (далее соответственно - проект акта, Порядок), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик),и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия в период с 5 по 25 октября 2023 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/10-23/00142431).

Учитывая, что проект акта регулирует таможенные правоотношения,он не устанавливает обязательные требования в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

Одновременно обращаем внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта.

1. Положение пункта 2 Порядка налагает обязанность по осуществлению отслеживания перевозок на оператора пломбирования. Вместе с тем проект акта не раскрывает указанную функцию.

Наряду с этим ни постановление Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2022 г. N 777 "Об установлении случая, при котором товары могут прибывать в Российскую Федерацию и убывать из Российской Федерации в местах,не являющихся местами перемещения товаров в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза" (далее - постановление N 777), ни постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2022 г. N 1552 "Об установлении случая, при котором товары могут прибывать в Российскую Федерацию и убывать из Российской Федерации в местах, не являющихся местами перемещения товаров в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза" (далее - постановление N 1552) не наделяют операторов пломбирования обязанностью по осуществлению отслеживания. К основным функциям оператора пломбирования относятся обеспечение оказания услуг по наложению (снятию) электронных навигационных пломб и передача информации в адрес национального оператора. В свою очередь, распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2023 г. N 633-р в качестве национального оператора, осуществляющего функции по отслеживанию, определено общество с ограниченной ответственностью "Центр развития цифровых платформ".

Таким образом, наделение оператора пломбирования обязанностью по осуществлению отслеживания перевозок противоречит нормам российского права, а также требует от операторов пломбирования дополнительных затрат, в связи с чем указанная обязанность подлежит исключению из проекта акта.

2. Кроме того, проект акта не раскрывает существо деятельности по наложению электронных навигационных пломб (является ли данная деятельность оказанием услуг).

Пунктом 2 Порядка устанавливается, что предоставление электронных навигационных пломб в необходимом количестве осуществляет оператор пломбирования, при этом проектом акта не устанавливается, за чей счет осуществляются наложение и снятие навигационных пломб.

По аналогии Правила осуществления транзитных международных автомобильных перевозок и транзитных международных железнодорожных перевозок через территорию Российской Федерации в третьи страны отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц или присоединившееся к такому решению, и отдельных видов товаров, страной происхождения либо страной отправления которых является Украина или которые перемещаются через территорию Украины, а также наложения (снятия) и применения средств идентификации (пломб), функционирующих на основе технологии глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС, при осуществлении указанных автомобильных и железнодорожных перевозок, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 г. N 1877 (далее - Правила, утвержденные постановлением N 1877), относят деятельность по наложению электронных навигационных пломб к возмездному оказанию услуг.

Учитывая изложенное, считаем необходимым однозначно определить в проекте акта, является ли наложение пломбы оператором пломбирования возмездной услугой.

3. Предлагаемый разработчиком в пункте 7 Порядка временной интервал (5 минут), в течение которого оператор пломбирования обязан наложить электронную навигационную пломбу, представляется трудноисполнимым.

Кроме того, в случае если услуги по наложению навигационной пломбы будут признаны возмездным оказанием услуг по аналогии с пунктом 3 Правил, утвержденных постановлением N 1877, необеспечение наложения электронной навигационной пломбы в предлагаемый проектом акта срок может повлечь за собой взыскание с оператора пломбирования неустойки или иных компенсационных выплат.

В связи с этим разработчику проекта акта необходимо пересмотреть условие о сроке исполнения обязанности по наложению электронной навигационной пломбы с учетом числа операторов пломбирования и их прогнозируемой загруженности.

Кроме того, разработчику (с учетом судебной практики) необходимо представить прогнозируемый расчет неустойки на стороне оператора пломбирования, подлежащей взысканию за несоблюдение установленного срока при оказании услуги. Также требуется указать в проекте акта конкретную форму публичной (административной) оценки указанного требования в целях исключения выборочного несистематизированного подхода в данном вопросе.

4. Согласно пункту 8 Порядка уполномоченный таможенный орган при возникновении необходимости проведения контроля перевозимых товаров в пункте пропуска Яраг-Казмаляр или пункте пропуска Новороссийск, а также в пути следования указанных товаров вправе снять ранее наложенную электронную навигационную пломбу.

Вместе с тем инициирование контрольных (надзорных) мероприятий исходя из административного усмотрения контролирующего органа свидетельствует о наличии у контролирующего органа дискреционных полномочий. На недопустимость представления немотивированной свободы усмотрения при решении вопросов, связанных с применением мер государственного принуждения, неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях*(1).

Кроме того, пунктом 2 постановления N 777 и пунктом 2 постановления N 1552 установлено, что Федеральной таможенной службе, Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору надлежит организовать в установленном порядке таможенный, санитарно-карантинный, федеральный государственный карантинный фитосанитарный контроль (надзор), федеральный государственный ветеринарный контроль (надзор), федеральный государственный контроль (надзор) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, а также федеральный государственный контроль (надзор) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов переработки зерна в местах, не являющихся местами перемещения товаров в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза.

Таким образом, указанные постановления предусматривают необходимость проведения всех видов контроля (надзора) в местах, не являющихся местами перемещения товаров в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза, и не устанавливают случаи, при которых указанные виды контроля могут проводиться в пункте пропуска Яраг-Казмаляр или пункте пропуска Новороссийск.

Учитывая изложенное, разработчику следует определить конкретные виды мероприятий государственного контроля (надзора), для проведения которых таможенный орган на основании пункта 8 Порядка вправе приостановить движение транспортного средства и снять электронную навигационную пломбу, а также случаи, когда решение о проведении такого контроля может быть принято.

5. Согласно пункту 10 Порядка автомобильный перевозчик обязан предоставить возможность установки электронной навигационной пломбы на объект пломбирования. Из буквального толкования указанной нормы следует,что автомобильный перевозчик обязан предпринять определенные действия (вероятно, технического характера), обеспечивающие установку электронной навигационной пломбы, что не соответствует смыслу указанной нормы. В целях обеспечения однозначной интерпретации положений пункта 10 Порядка полагаем целесообразным разработчику переформулировать указанную норму, предусмотрев конкретную обязанность на стороне автомобильного перевозчика по недопущению действий, препятствующих наложению и (или) снятию электронной навигационной пломбы.

6. Согласно пункту 14 Порядка деактивация электронной навигационной пломбы осуществляется после принятия решения уполномоченного должностного лица о ее деактивации.

Однако проект акта не устанавливает случаи и порядок приятия такого решения, в связи с чем не представляется возможным определить, будет ли навигационная пломба деактивирована в случае прибытия в установленное место либо перевозчику необходимо будет предпринять какие-либо действия для принятия такого решения.

7. Положение пункта 16 Порядка указывает, что снятие электронной навигационной пломбы может осуществить в том числе представитель оператора пломбирования. Вместе с тем действующее законодательство не устанавливает критериев к такому представительству, в связи с чем статус представителя оператора пломбирования остается неопределенным.

В связи с этим разработчику требуется разъяснить, по какому принципу определяются представители оператора пломбирования и какими юридическими документами подтверждается их статус.

8. На основании пункта 11 постановления N 1552 и пункта 1 постановления N 777 к правоотношениям, возникающим в связи с ввозом в Российскую Федерацию и вывозом из Российской Федерации товаров, применяются Требования к средствам идентификации (пломбам), функционирующим на основе технологии глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС, подлежащим применению при осуществлении транзитных международных автомобильных перевозок и транзитных международных железнодорожных перевозок через территорию Российской Федерации в третьи страны отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц или присоединившееся к такому решению, и отдельных видов товаров, страной происхождения либо страной отправления которых является Украина или которые перемещаются через территорию Украины, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 г. N 1877 (далее соответственно - Требования, постановление N 1877), которые по своей правовой природе не содержат общеправовых норм,а включают в себя специальное правовое регулирование для целей, установленных постановлением N 1877.

Наряду с этим в системном единстве с Требованиями действуют Правила, утвержденные постановлением N 1877. Учитывая изложенное, а также тот факт,что проект акта (в частности, пункты 3 и 4) дублирует ряд положений Правил, утвержденных постановлением N 1877, полагаем необходимым разработчику разъяснить, допустимо ли применение по аналогии закона положений указанного нормативного правового акта. В случае недопустимости применения правил об аналогии закона следует предусмотреть соответствующую оговорку в проекте акта.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России могут быть сделаны следующие выводы:

наличие проблемы разработчиком обосновано;

в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

проект акта не устанавливает обязательные требования в соответствии с Законом N 247-ФЗ.

-------------------------------------------

*(1) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 апреля 2022 г. N 821-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью Торговый Дом "Платина Кострома" на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 93.1 Налогового кодекса Российской Федерации"; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации".