Приложение 1. Концепция городской целевой программы по административной реформе в г. Москве на 2010-2011 гг.

Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 20 октября 2009 г. N 1146-ПП

Концепция
городской целевой программы по административной реформе в городе Москве на 2010-2011 гг.

С изменениями и дополнениями от:

14 декабря 2010 г.

ГАРАНТ:

См. Городскую целевую программу по административной реформе в г. Москве на 2011-2013 гг., утвержденную постановлением Правительства Москвы от 19 октября 2010 г. N 945-ПП

1. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы приоритетным задачам социально-экономического развития города Москвы

Постановлением Правительства Москвы от 10.06.03 N 438-ПП "О первоочередных мерах, направленных на разработку и введение в отраслях городского хозяйства Москвы режима "одного окна", было положено начало реализации в столице проекта по организации работы органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций с заявителями (потребителями) государственных услуг по принципу "одного окна".

В течение уже более пяти лет с выхода указанного документа все усилия города Москвы были целиком сосредоточены на совершенствовании организации деятельности городских структур по взаимодействию с физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по принципу "одного окна", техническом обеспечении функционирования служб "одного окна", а в последствии и экспериментальных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна".

В частности успешно были реализованы мероприятия по созданию служб "одного окна" в городских структурах, сформирован и утвержден Единый реестр документов, выдаваемых заявителям на территории города Москвы (постановления Правительства Москвы от 31.10.06 N 856-ПП), практически в полном объеме завершена регламентация подготовки и выдачи документов заявителям (как в режиме "одного окна", так и в обычном порядке), разработаны автоматизированные регламенты подготовки документов, оптимизированы процедуры и сроки подготовки по ряду документов, осуществлена деятельность по заключению ряда соглашений о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы между собой и с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Естественным развитием достижений внедрения принципа "одного окна" на территории города стало распоряжение Правительства Москвы от 30.11.06 N 2469-РП во исполнение которого в Юго-Восточном, Юго-Западном и Зеленоградском административных округах города Москвы были созданы и в настоящее время успешно работают многофункциональные центры обслуживания населения и организаций в режиме "одного окна".

Учитывая положительные результаты проведения эксперимента, постановлением Правительства Москвы от 24.06.08 N 554-ПП утверждена и в настоящее время реализуется Городская целевая программа по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы на 2009-2011 гг.

Между тем с 2006 года в Российской Федерации реализуется Концепция административной реформы, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.10.05 N 1789-р (далее - федеральная Концепция), основным направлением которой является повышение эффективности государственного управления путем оптимизации системы органов исполнительной власти, регламентации их деятельности, исключения дублирования функций и полномочий и избыточного государственного регулирования.

Мероприятия административной реформы в 2006 - 2008 гг. на территории России осуществлялись в три основных этапа:

2006 год - разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов в сфере исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, определяющих методическую базу предоставления государственных услуг и применения процедур управления по результатам;

2007 год - разработка и внедрение административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг);

2008 год - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта, обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне и создание пилотных объектов многофункциональных центров предоставления государственных услуг.

В соответствии с федеральным Планом мероприятий административной реформы до конца 2010 года предполагается завершение реализации на федеральном уровне и в субъектах РФ следующих 8 (восьми) основных направлений реформы:

- управление по результатам;

- стандартизация и регламентация;

- предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров;

- предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме;

- оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- обеспечение административной реформы.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день административная реформа в Москве реализуется по двум важнейшим, но далеко не исчерпывающим направлениям - регламентация деятельности органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций по выдаче документов заявителям и создание окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна".

Более того стоит отметить, что на сегодняшний день в городе по ряду приоритетных направлений административной реформы, которые реализуются на федеральном уровне, а также субъектами РФ, работы либо вообще не проводятся либо находятся только в стадии предварительной проработки.

Прежде всего, это касается механизмов реализации государственных функций и предоставления государственных услуг и административного регламентирования деятельности органов исполнительной власти и городских организаций в указанной сфере, административного обжалования действий (бездействий) должностных лиц, координации межведомственного взаимодействия городских структур между собой и с федеральными органами исполнительной власти.

Несмотря на очевидный прогресс в вопросах внедрения принципа "одного окна", перед Правительством Москвы по-прежнему стоит задача устранения ряда недостатков и недоработок, отмеченных координационным органом Правительства РФ в сфере обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы - Правительственной Комиссией по административной реформе.

В частности в протоколе заседания Комиссии, состоявшегося в августе 2007 года (письмо от 14.08.07 N 4-19-14446/7), была дана критическая оценка результатов административной реформы в городе Москве, в том числе было особо отмечено - "несмотря на то, что в Москве в той или иной степени ведутся работы по всем направлениям административной реформы, они преимущественно бессистемны. Ни одно из мероприятий не может являться примером лучшей практики", кроме того "в Москве отсутствует система нормативных правовых актов, регулирующих порядок разработки и утверждения административных регламентов, не разработаны проекты административных регламентов предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций)".

Кроме того, в протоколе была дана рекомендация - организовать "деятельность многофункциональных центров" основываясь на "исполнении административных регламентов предоставления государственных услуг, которые необходимо разработать и утвердить".

Такая неудовлетворительная оценка основана, прежде всего, на том, что в Москве не утверждены основополагающие документы (концепции, программы), в соответствии с которыми можно осуществлять комплексное планирование системы мероприятий административного реформирования работы органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций.

Следует также отметить, что проведение административных преобразований как в городе Москве, так и в других регионах, возможно исключительно при существенной корректировке действующего законодательства, разработке новых нормативно-правовых актов и законов, а также организации и координации деятельности городских структур единым органом исполнительной власти в полном объеме ответственным за методологию, координацию и внедрение таких преобразований.

Подводя итог всему вышеизложенному стоит констатировать, что ситуация, когда Москва, начавшая проведение отдельных административных преобразований раньше большинства других регионов, на сегодняшний день находится по ряду позиций в числе отстающих, является недопустимой и требует скорейшего разрешения путем качественной модернизации нормативной базы города и осуществления комплексных мероприятий по реформированию системы городского управления.

2. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом

В целях стимулирования процесса и оказания финансовой поддержки проведения административной реформы на региональном уровне Министерством экономического развития РФ ежегодно проводится конкурсный отбор программ и проектов субъектов Российской Федерации в сфере реализации административной реформы.

Участие в таких конкурсах позволяет регионам не только привлечь средства федерального бюджета на финансирование проводимых в рамках реформы мероприятий, но и решить приоритетный вопрос встраивания происходящих в регионе преобразований в общефедеральный процесс административного реформирования.

При этом к участию в конкурсе допускаются только те субъекты Российской Федерации высшими исполнительными органами государственной власти которых утверждены программы и планы мероприятий административной реформы и созданы комиссии по проведению административной реформы.

По данным Минэкономразвития РФ по итогам 2007 года в конкурсном отборе приняли участие уже более половины субъектов Российской Федерации.

В соответствии с рейтингом отчетов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ наиболее высокий рейтинг получили Липецкая и Тульская области - 1; Калужская, Тамбовская, Саратовская области - 3; Калининградская область, Ямало-Ненецкий автономный округ - 6; Белгородская, Иркутская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Ростовская, Томская, Ульяновская, Челябинская области, Пермский край, Чувашская республика - 8; более низкие рейтинги получили: Удмуртская республика - 20; Архангельская, Курская, Ярославская области, республика Марий Эл, республика Северная Осетия-Алания, Ставропольский край - 25; приняли участие в конкурсе, но получили наиболее низкий рейтинг: Ленинградская область, Чеченская республика - 43; Астраханская область - 45; Магаданская область - 46.

На сегодняшний день город Москва не включена в рейтинг Минэкономразвития РФ по проведению административных преобразований главным образом в связи с невыполнением требований федерального законодательства по следующим позициям:

- не утвержден правовым актом Правительства Москвы План мероприятий административной реформы;

- не создана Комиссия по административной реформе;

- отсутствует нормативная база по предоставлению государственных функций и услуг и разработке административных регламентов их оказания органами исполнительной власти города Москвы.

Предлагаемая к разработке и реализации Программа фактически создаст качественно новые правовые условия для интеграции Москвы в федеральную систему реализуемых в России административных преобразований и станет региональной программой мероприятий административной реформы, которую можно будет представлять на федеральном уровне.

Конечные результаты Программы, связанные с оптимизацией расходов бюджета за счет сокращения административных барьеров и материальных и временных издержек граждан и бизнеса, оптимизации структуры и аппарата государственных учреждений и предприятий, позволят обеспечить ее высокую бюджетную и социальную эффективность.

Реализация Программы позволит достичь следующих социально-экономических и стратегических результатов:

- повышение управляемости городских структур в части достижения планируемых целей, задач и показателей результативности:

- повышение эффективности бюджетных расходов в части организации исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг;

- обеспечение роста качества жизни за счет повышения качества и доступности государственных услуг;

- снижение уровня коррупции за счет сокращения административных барьеров и повышения прозрачности деятельности органов исполнительной власти города Москвы, органов местного самоуправления и городских организаций;

- интеграция городских органов исполнительной власти в общефедеральную систему реализации государственных функций/услуг.

В соответствии с целями и задачами Программы возможно выделить следующие показатели результативности ее реализации:

- доля общественно значимых государственных услуг, качество и доступность предоставления которых удовлетворяет потребителей:

- средняя величина совокупных затрат физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при обращении в органы исполнительной власти города Москвы и городские организации за совершением в отношении их юридически значимых действий, выдачей документа;

- экономия бюджетных средств за счет реализации программных мероприятий по оптимизации аппарата и структуры городского управления, а также системы размещения государственного заказа города Москвы;

- место города Москвы в рейтинге регионов, проводящих административные преобразования (место в рейтинге Минэкономразвития РФ).

Необходимость решения задач в сфере административных преобразований, имеющих системный и многоуровневый межведомственный характер, предопределяет их обязательное решение программно-целевым методом.

Программно-целевой метод позволяет сконцентрировать силы и средства на наиболее важных направлениях, более четко определить стратегию и тактику, мобилизовать финансовые и организационные ресурсы, привлечь различные источники финансирования для достижения главной цели - качественного прогресса в сфере проведения административной реформы в городе Москве.

Необходимо отметить, что с учетом масштаба поставленных задач практическая работа, проводимая органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями, уже, по сути, осуществляется программным методом, что в значительной степени и обуславливает высокие темпы и положительные результаты, полученные на сегодняшний день в Москве по отдельным направлениям административного реформирования, например, в части комплексного создания окружных и районных центров обслуживания населения по принципу "одного окна".

Учитывая общегосударственную значимость, необходимых к проведению на территории субъектов РФ административных преобразований, и принимая во внимание, что вопросы совершенствования и развития столичной системы государственного управления, касаются всех без исключения органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, представляется очевидным, что решать поставленные Концепцией задачи целесообразно в рамках соответствующей Городской целевой программы с использованием программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего эффективное решение системных проблем в рассматриваемой отрасли, за счет реализации соответствующих комплексных мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам.

3. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

Дальнейшее игнорирование процесса присоединения регионов к проводимой в Российской Федерации административной реформе, масштаб которой значительно шире проводимых в Москве мероприятий, может поставить город в невыгодные условия по отношению к субъектам РФ, утвердившим и реализующим свои региональные программы в сфере административной реформы.

Успешные модели, формы и методы организации деятельности органов власти таких субъектов могут быть приняты на федеральном уровне за основу и принудительно внедрены на территории Москвы без учета специфики сложившейся в городе системы государственного управления.

Попыток комплексного практического решения подобных задач на территории столицы до настоящего времени не предпринималось, в связи с чем. Комитетом государственных услуг города Москвы была разработана настоящая Концепция городской целевой программы по административной реформе в городе Москве на 2010-2011 гг. (далее - Программа), определяющей стратегию развития системы государственных полномочий городскими органами исполнительной власти и организациями на среднесрочную перспективу.

На сегодняшний день в сфере административных преобразований для города Москвы стоит основная стратегическая задача реформировать московский принцип "одного окна" таким образом, чтобы с одной стороны внедрить в него все обязательные механизмы и требования к качеству работы с населением и бизнесом, которые предписаны федеральной властью к реализации на территории субъектов Российской Федерации, и в то же время не растерять все то положительное, что на сегодняшний день достигнуто и успешно применяется в "одном окне".

4. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы

Государственный заказчик и координатор разработки Программы совместно с привлеченными соисполнителями разрабатывает проект среднесрочной городской целевой программы по административной реформе в городе Москве на 2010-2011 гг.

При разработке Программы государственный заказчик и координатор разработки Программы с привлечением различных соисполнителей должен провести анализ сложившейся в Москве ситуации, дополнительно изучить современный мировой опыт, разработать комплекс мероприятий по нормативно-правовому и организационному обеспечению реализации мероприятий Программы.

Детальные проработка экономического и социального эффекта от реализации Программы, организационно-правовых вариантов решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы, а также выбор оптимального решения должны быть определены на стадии разработки Программы.

Все основные разделы Программы и подразделы программных мероприятий могут быть использованы в качестве технических заданий (основы конкурсной документации).

5. Предложения по целям и задачам Программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой Программы

5.1. Основные цели Программы

Существующие на сегодняшний день проблемы в сфере исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями во многом вызваны слабым развитием в городском законодательстве процедурных и процессуальных норм, регулирующих организацию исполнения (предоставления) государственных функций (услуг), а также бессистемностью и неупорядоченностью нормативных правовых актов городских органов власти и организаций, устанавливающих процедурные аспекты их деятельности.

Кроме того отсутствуют единые требования к разработке и применению ведомственных нормативных правовых актов регулирующих исполнение государственных функций (предоставления государственных услуг), не получили развития механизмы учета интересов заявителей (граждан и организаций) - потребителей государственных услуг.

Основной целью реализации Программы является формирование городской нормативной правовой базы, позволяющей обеспечить единообразие и прозрачность работы органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций с гражданами и бизнесом, эффективность расходования бюджетных средств при реализации городскими структурами своих властных полномочий, а также сохранение и развитие принципа "одного окна", адаптированного под требования федерального законодательства в сфере исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

5.2. Основные задачи Программы

До 2012 года в городе Москве необходимо решить следующие задачи административного реформирования в системе городского управления:

- обеспечить единство правового регулирования работы органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций в сфере реализации властных полномочий;

- создать нормативно-правовые и организационные условия для адаптации принципа "одного окна" под требования федерального законодательства в сфере исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг);

- повысить качество и доступность государственных услуг;

- обеспечить ориентирование деятельности органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций на потребности общества и конкретных потребителей государственных услуг;

- оптимизировать и модернизировать административно-управленческие процессы за счет внедрения стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также процедур управления по результатам:

- внедрить механизмы досудебного (административного) обжалования;

- сократить административные барьеры:

- минимизировать количество административных процедур, совершаемых городскими структурами при реализации государственных функций, предоставлении услуг в отношении граждан и бизнеса;

- оптимизировать расходы потребителей (заявителей) государственных услуг;

- повысить эффективность и прозрачность работы органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций;

- сформировать систему мониторинга качества предоставления государственных услуг;

- оптимизировать структуру и аппарат государственных учреждений и унитарных предприятий, подведомственных органам исполнительной власти города Москвы:

- повысить эффективность государственного управления на уровне муниципальных образований;

- минимизировать коррупционные составляющие в системе размещения государственного заказа города Москвы.

5.3. Система мероприятий Программы

Для решения поставленных в Программе задач предусмотрена реализация мероприятий по следующим блокам направлений:

Блок "Оптимизация полномочий органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы":

- Разработка единых критериев отнесения юридически значимых действий органов исполнительной власти города Москвы, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы к выполняемым государственным функциям (оказываемым государственным услугам);

- Разработка технологии инвентаризации (сбора и анализа информации) государственных функций (государственных услуг) осуществляемых (предоставляемых) органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы;

- Инвентаризация (сбор и анализ информации) государственных функций (государственных услуг) осуществляемых (предоставляемых) органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы:

- Формирование перечня юридически значимых действий, совершаемых органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы и перечень предоставляемых услуг;

- Оптимизация структуры государственных функций / услуг, осуществляемых / предоставляемых органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы (перераспределение полномочий по осуществлению функций и предоставлению услуг, упразднение дублированных и ликвидация излишних функций и услуг, либо новое определение их содержания);

- Разработка методологии формирования городских Реестров государственных функций и государственных услуг;

- Формирование городских Реестров государственных функций и государственных услуг (с учетом категорий возмездности / безвозмездности).

Блок "Оптимизация системы реализации полномочий городскими государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями":

- Разработка правовых и методологических основ наделения полномочиями государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, подведомственных органам городского управления, в том числе:

разработка единого регламента наделения компетенцией (в том числе по предоставлению государственных услуг) вышестоящим органом исполнительной власти города Москвы подведомственных государственных учреждений и государственных унитарных предприятий;

разработка типовых регламентов внутренней организации органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, исходя из концепции полномочий (единства прав и обязанностей органа власти и исключительного характера его прав), структуры исполняемых функций (оказываемых услуг), ведомственной подчиненности и форм взаимоотношений с иными субъектами управления;

- Разработка порядка административного взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций в ходе исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;

- Системный анализ комплекса полномочий, реализуемых органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями;

- Оптимизация сети государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, подведомственных органам городского управления;

- Определение перечня государственных услуг целесообразных для передачи на аутсорсинг;

- Совершенствование городских и ведомственных нормативных актов в части реализации органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и предприятиями комплекса своих полномочий (в том числе с целью устранения неясности объемов полномочий отдельных городских структур, различий в терминологии и порядке определения объектов и субъектов государственных функций / услуг).

Блок "Разработка типовых требований качества и регламентация":

- Разработка единых критериев отнесения выполняемых органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями государственных функций, либо оказываемых государственных услуг, к осуществляемым на возмездной (платной) / безвозмездной основе;

- Разработка отраслевых типовых требований качества исполнения / предоставления органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы социально значимых функций / услуг;

- Разработка системы мониторинга качества предоставления государственных услуг с целью оптимизации предоставления услуг на основании данных мониторинга;

- Разработка порядка формирования цен на государственные услуги в городе Москве;

- Упорядочивание системы взимания платы с потребителей государственных услуг в городе Москве;

- Разработка нормативно-правовой и методической базы досудебного (административного) обжалования решений и действий должностных лиц органов исполнительной власти и городских организаций;

- Разработка методических рекомендаций по формированию административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы;

- Разработка административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы;

- Внедрение административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы.

Блок "Совершенствование деятельности городских структур по принципу "одного окна":

- Совершенствование методологических основ деятельности городских структур по принципу "одного окна";

- Актуализация реестров документов, выдаваемых на территории города Москвы;

- Регламентация подготовки документов, выдаваемых органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями;

- Разработка и внедрение автоматизированных регламентов подготовки документов выдаваемых органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями;

- Оптимизация регламентов подготовки документов на основе анализа деятельности городских структур;

- Формирование комплексных государственных и муниципальных услуг по "жизненному эпизоду";

- Координация деятельности органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы в сфере оказания услуг по подготовке и выдаче документов заявителям;

- Разработка типовых регламентов межведомственного взаимодействия при подготовке документов;

- Проведение анализа информации, предоставляемой городскими структурами в Систему контроля и мониторинга работы органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы в режиме "одного окна" (СКиМОО);

- Контроль деятельности органов городского управления по подготовке и выдаче документов заявителям;

- Разработка методики проведения контрольных мероприятий по проверке деятельности органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы;

- Подготовка заключений с рекомендациями по устранению нарушений и формирование предложений по совершенствованию работы городских органов власти и организаций при подготовке и выдаче документов.

Блок "Создание многофункциональных центров обслуживания населения и организаций":

- Комплексная интеграция городских окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" в общефедеральную систему многофункциональных центров.

Блок "Модернизация системы информационного обеспечения органов городского управления":

- Координация работ по созданию, внедрению, дальнейшему развитию и модернизации типового информационного обеспечения органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, участвующих в оформлении запрашиваемых заявителями документов:

- Формирование единого информационного пространства, включая развитие Единой системы классификации и кодирования информации, создание единой городской "Базы знаний";

- Внедрение электронных и мобильных сервисов, обеспечивающих возможность предоставления государственных услуг с использованием удаленного доступа по глобальной сети Интернет и через мобильную связь;

- Совершенствование электронного межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы, городских организаций, а также электронного взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в рамках оказания государственных услуг населению и организациям;

- Обеспечение мероприятий по автоматизации процедур подготовки и предоставления комплексов государственных и муниципальных услуг;

- Внедрение электронных сервисов, обеспечивающих возможность предоставления государственных услуг с использованием удаленного доступа по глобальной сети Интернет;

- Создание комплексного информационного ресурса, обеспечивающего предоставление населению исчерпывающих сведений о перечне, сроках, механизмах, субъектах и порядке оказания государственных услуг населению и организациям.

Блок "Управление по результатам":

- Разработка механизма управления бюджетными расходами через систему целевых программ;

- Внедрение системы показателей результативности и эффективности деятельности городских органов исполнительной власти.

Блок "Обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и общества":

- Разработка регламентов взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при реализации переданных им государственных полномочий;

- Анализ эффективности административно-управленческих процессов, осуществляемых в органах местного самоуправления, подготовка предложений по возможности и экономической целесообразности реализации вспомогательных и обеспечивающих административных процессов на основе аутсорсинга;

- Информирование граждан, общественных и иных организаций и объединений о работе органов местного самоуправления, обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления;

- Развитие официальных сайтов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, внедрение новых информационных разделов и интерактивных модулей.

Блок "Противодействие коррупции":

- Осуществление мероприятий по совершенствованию системы размещения государственного заказа города Москвы с учетом мероприятий, включенных в План противодействия коррупции;

- Осуществление мероприятий по совершенствованию контроля за размещением государственного заказа города Москвы:

- Осуществление комплекса мероприятий по участию города Москвы в отборе национальных операторов торговых площадок для проведения аукционов в электронной форме;

- Оптимизация претензионной работы по фактам неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязательств по государственным контрактам с включением соответствующих организаций в Реестр недобросовестных поставщиков.

5.4. Целевые индикаторы и показатели Программы

Целевые индикаторы и показатели реализации городской целевой программы сформированы с учетом максимального приближения к аналогичным индикаторам и показателям Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.05 N 1789-р, с максимальным учетом опыта внедрения режима "одного окна" в работе органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, которое успешно осуществлялось в последние годы.

Программа обеспечит Москве выполнение 20 (двадцати) пунктов Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, связанных с разработкой типовых требований качества (пп. 2.1.1, 2.1.3 - 2.1.6 Плана) и регламентацией (пп. 2.2.1. 2.1.3 - 2.1.4), досудебным обжалованием (пп. 2.3.1 - 2.3.3), оптимизацией функций органов исполнительной власти (пп. 3.1.1 - 3.1.4 и 3.2.1 - 3.2.3), а также разработкой ведомственных и региональных программ по проведению административной реформы (п. 6.2) и разработкой методических основ проведения административной реформы (п. 6.3).

Концепция предусматривает достижение целевых показателей Программы при поэтапном решении нижеследующих задач:

5.4.1. Оптимизация полномочий органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы

5.4.1.1. Характеристика поэтапного решения задачи

Стоит отметить, что как на федеральном уровне, так и в городе Москве до настоящего времени не утверждены основополагающие нормативные правовые акты, в соответствии с которыми можно было бы осуществлять как комплексное планирование, так и непосредственное проведение мероприятий в сфере оптимизации системы государственных функций/услуг.

Во-первых, в городском законодательстве отсутствуют нормативные акты, устанавливающие критерии отнесения действий органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций либо к выполняемым государственным функциям, либо к оказываемым государственным услугам.

Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи представляется разработка официальной терминологии в сфере оказания государственных услуг, поскольку, как показывает анализ законодательства, как таковое нормативное определение государственных услуг отсутствует, т.е. не определен предмет правового регулирования, который позволил бы отделить государственные услуги от государственных функций или иным образом индивидуализировать государственные услуги в общей массе осуществляемых городской структурой юридически значимых действий.

В настоящее время единственным официальным документом, в котором сделана попытка определить терминологию в указанной сфере является Указ Президента РФ от 09.03.04 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" где "государственная услуга" определена как составляющая часть государственной функции".

Следует отметить что, в отличие от сложившейся практики отнесения к "государственной услуге" юридически значимого действия органа исполнительной власти по выдаче лицензии или иного разрешительного документа, в данном Указе такие действия отнесены к "государственной функции".

Так, в соответствии с подпунктом б) пункта 2 Указа, под функциями по контролю и надзору понимаются, помимо прочего, выдача органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, а также регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подпункт д) пункта 2 Указа).

В принципе, понятие "функция", применимо к органам исполнительной власти, означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в рамках своей компетенции, между тем в действующем законодательстве закреплено множество интерпретаций понятия "услуга".

При этом сам термин "услуга" как отдельно, так и в сочетании со словом "государственная" встречается в различных нормативных правовых актах довольно часто.

В частности, достаточно широкую трактовку термин "услуга" получил в ст. 6 Бюджетного Кодекса РФ, где он применяется уже в сочетании "государственная услуга", которая определена как услуга, оказываемая физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным заданием государственными учреждениями и (или) иными юридическими лицами безвозмездно (за счет средств бюджета) или по установленным ценам (тарифам), более узкий, но также не вполне определенный смысл придает понятию "услуга" Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от 08.12.2003 N 164-ФЗ. В нем это понятие представлено лишь как предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудовых правоотношений, между тем ст. 2 Гражданского кодекса РФ оказание услуг отнесено исключительно к предпринимательской деятельности и никак не соотносится с реализацией полномочий властными структурами.

Для восполнения указанного пробела принятие федерального закона, определяющего понятие и систему оказания государственных услуг органами исполнительной власти, было бы более чем актуально, однако до настоящего времени на федеральном уровне к разработке соответствующего законопроекта так и не приступили.

Мероприятия по совершенствованию публичной деятельности органов исполнительной власти и городских организаций не ограничиваются определением терминологии в указанной сфере, дальнейшим продолжением такой работы должна явиться оптимизация осуществляемых ими функций и оказываемых ими услуг.

Если обратиться к федеральному опыту проведения мероприятий по развитию и совершенствованию системы исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, то по данным Минэкономразвития РФ только за период 2003-2006 гг. Правительственной комиссией по проведению административной реформы было проанализировано около 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них порядка 800 признаны полностью или частично избыточными, 500 - дублирующими, 300 функций подлежат изменению.

Кроме того в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2004 год был затронут вопрос о реформе государственных учреждений, многие из которых наделены государственными функциями по контролю и надзору и нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее.

На сегодняшний день указанные проблемы крайне актуальны и для города Москвы, что регулярно подтверждается в ходе проверок городских структур, проводимых в рамках подготовки к заседаниям рабочей группы Городской комиссии по внедрению режима "одного окна" в работе органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций.

Так при подготовке только к одному заседанию рабочей группы Городской комиссии от 23 октября 2008 года были выявлены:

- дублированная функция по согласованию "заявления о выдаче лицензии" префектурой административного округа или управой района (сведения, которые проверяются префектурой или управой для выдачи согласования уже либо проверены (согласованы) в ходе предлицензионного контроля, либо проверяется уже имеющаяся информация);

- излишняя функция по выдаче "разрешения на размещение остановочно-торгового модуля с действующим договором аренды земельного участка" (документ не востребован заявителями).

Не смотря на то, что соответствующие поручения об исправлении указанных недостатков вошли в протокол заседания рабочей группы Городской комиссии от 29.10.2008 N 3-40-9/8, таких примеров множество.

В соответствии с требованиями раздела "Стандартизация и регламентация" части III "Система мероприятий по проведению административной реформы" Концепции административной реформы, одной из важнейших для реализации Концепции задач является подготовка правовой и методической базы для создания и ведения реестров государственных функций и услуг при условии обязательного введения в действие нормативно установленного порядка доказательства необходимости дополнения реестров новыми услугами с целью исключения из оборота избыточных государственных функций и услуг.

Однако до настоящего времени порядок создания и ведения реестров государственных функций и услуг, равно как и сам реестр, на федеральном уровне так и не утверждены.

Данная ситуация сложилась по причине того, что при разработке указанных документов федеральные структуры столкнулись с правовыми коллизиями и пробелами федерального законодательства, а также ведомственных нормативных актов, связанными в первую очередь с неясностью объемов полномочий отдельных органов исполнительной власти, государственных учреждений и предприятий, различий в терминологии и порядке определения объектов и субъектов государственных услуг.

С учетом наличия аналогичных проблем и в законодательстве города Москвы, очевидно, что подобные реестры городского значения должны формироваться с учетом практического опыта проведения подобных мероприятий на федеральном уровне.

В соответствии с планом мероприятий реализации Концепции административной реформы Правительственной комиссией по проведению административной реформы в течение 2006 - 2007 гг. осуществлялась работа по формированию прообразов будущих реестров - "перечня юридически значимых действий, совершаемых федеральными органами исполнительной власти" и "перечня платных услуг, предоставляемых федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями".

Указанные перечни формировались по коллегиальному принципу путем представления федеральными органами исполнительной власти на утверждение Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протоколы заседаний Комиссии от 31.10.06 N 57, от 21.11.06 N 58, от 22.02.07 N 61, от 28.04.07 N 63 и т.д.) своих предложений (по установленной Комиссией форме) о совершаемых органом власти юридически значимых действиях в отношении граждан и организаций, а также об услугах, предоставляемых данным категориям лиц подведомственными органу власти государственными учреждениями и предприятиями.

Работа, аналогичная проделанной на федеральном уровне, должна быть проведена и в городе Москве, а разработанные "перечни" должны стать базовой основой для формирования общегородских реестров государственных функций и услуг.

Несмотря на то, что на сегодняшний день в городе Москве отсутствует нормативно-правовая и методическая база формирования реестров государственных функций и услуг, а также не создана комиссия по проведению административной реформы, отдельными органами исполнительной власти осуществляются нескоординированные попытки по формированию реестров государственных услуг в определенных отраслях управления городом.

Очевидно, что прежде чем вносить на утверждение Правительства Москвы положения об отраслевых реестрах государственных услуг, пускай даже в рамках пилотной реализации, необходимо проработать методологию формирования таких реестров и утвердить системообразующие нормативные акты по проведению подобных мероприятий.

Особо стоит отметить, что данная работа должна быть построена на детальной проработке действующей городской нормативно-правовой базы, межведомственных, ведомственных и локальных нормативных актов, положений об органах исполнительной власти и уставов городских организаций, оказывающих государственные услуги.

При планировании работ по формированию указанных реестров следует исходить из следующих базовых принципов их разработки:

- целью формирования и ведения реестра государственных функций (услуг) является выявление и фиксация в нем услуг и предоставление на его основе всем заинтересованным лицам объективной информации о видах государственных функций (услуг);

- с целью упорядочения формирования и ведения реестров, необходимо разработать и утвердить нормативный правовой акт "О порядке ведения Реестра государственных функций и услуг, предоставляемых органами исполнительной власти города Москвы, государственными учреждениями и унитарными предприятиями города Москвы";

- реестр государственных функций (услуг) может содержать следующие сведения: наименование функции (услуги); краткое содержание и объем функции (услуги); правовые основания, по которым функции (услуги) включена в Реестр; указание на платность или бесплатность; указание на способы оказания функции (услуги); сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги;

- ведение реестра означает организацию и регулярное проведение работ по актуализации его содержания. Актуализация реестра необходима при изменении правового статуса и компетенции органа власти (городской организации), перераспределении функций (услуг) между органами власти (городскими организациями), выведении определенных функций (услуг) за сферу государственного регулирования, передаче определенных функций (услуг) саморегулируемым и иным негосударственным организациям.

Актуализация реестра заключается в его дополнении в случае включения в сферу деятельности органа власти (городской организации) новых государственных функций (услуг), исключения из реестра тех из них функций (услуг), которые на основании нормативных правовых актов исключены из сферы деятельности органа власти, а также в случае изменения объема и содержания государственной функции (услуги).

В случае принятия нормативного правового акта, возлагающего на орган государственной власти оказание функции (услуги) либо изменяющего его компетенцию и полномочия в части оказания функций (услуг), их объема и содержания, в Реестр вносятся соответствующие изменения и дополнения.

Соблюдение такого порядка ведения реестра, как и любого другого сводно-классифицирующего документа, крайне необходимо ввиду того, что при формировании подобных реестров необходимо полностью исключить возможность включения в них избыточных услуг, а также "потерю" важных и необходимых обществу услуг.

Параллельно с формированием реестров государственных функций и услуг, необходимо будет проводить целый комплекс функционально связанных мероприятий по разработке критериев, на основании которых будут выявляться государственные услуги, подлежащие передаче городским организациям, критериев, которым должны отвечать городские организации, чтобы выполнять публичные услуги, условия их передачи, организационному разделению функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля и управления государственным имуществом, упразднению функций избыточного государственного регулирования, исключению дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, завершению процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

5.4.1.2. Целевые индикаторы и показатели

Решение комплекса вышеуказанных вопросов, прежде всего, потребует разработки и утверждения единых критериев отнесения действий органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций к выполняемым государственным функциям, либо к оказываемым государственным услугам.

Итоговые результаты критеризации позволят провести комплекс системных мероприятий по инвентаризации (сбору и анализу информации) государственных функций и государственных услуг, которые позволят оптимизировать их структуру, перераспределить полномочия по осуществлению таких функций и предоставлению услуг либо передать их на аутсорсинг, упразднить дублированные и ликвидировать излишние функции и услуги, либо по-новому определить их содержание.

По итогам инвентаризации будут сформированы и утверждены отдельные перечни юридически значимых действий, совершаемых органом исполнительной власти города и городскими организациями на платной основе (перечень возмездных государственных функций), а также отдельного перечня платных услуг, оказываемых городскими структурами гражданам и организациям (перечень возмездных государственных услуг).

Проведение всего комплекса мероприятий позволит сформировать городские реестры государственных функций и государственных услуг.

Реализация мероприятий по направлениям блока должна обеспечить сокращение неэффективного вмешательства государства в экономику и общественную жизнь, уменьшение издержек бизнеса и граждан на преодоление административных барьеров и сокращение коррупции.

Результаты реализации перечисленных мероприятий по блоку "Оптимизация полномочий органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы" могут быть отражены в следующих показателях:

- доля избыточных/дублирующих функций (услуг), по которым реализованы программы их ликвидации/перераспределения, от общего количества избыточных/дублирующих функций, требующих проведения комплекса мероприятий по их ликвидации/перераспределению:

- доля расходов городского бюджета на государственное управление, сэкономленных в результате оптимизации:

- доля государственных служащих/работников городских организаций, сокращенных/перемещенных в результате оптимизации.

5.4.2. Оптимизация системы реализации полномочий городскими государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями

5.4.2.1. Характеристика поэтапного решения задачи

Вопросы целесообразности привлечения городских организаций, подведомственных органам исполнительной власти города Москвы, к выполнению работ и услуг на возмездной основе часто обозначались различными городскими структурами при согласовании проектов распорядительных документов, в том числе утверждающих регламенты подготовки и выдачи документов в режиме "одного окна" и в обычном порядке.

Необходимость комплексного разрешения вопросов обоснованности и законности делегирования отдельных полномочий органами городского управления подведомственным структурам, ввиду несоблюдения при их делегировании требований Федерального Закона от 26.07.06 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 3 статья 15), в части запрещения наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, также неоднократно отмечалась на заседаниях рабочей группы Городской комиссии по внедрению режима "одного окна", возглавляемой руководителем Аппарата Мэра и Правительства Москвы В.А. Коробченко.

Вместе с тем представляется очевидным, что на сегодняшний день вопрос обоснованности привлечения государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы к подготовке документов, согласованию и выдаче документов, не может быть решен исключительно посредством преобразований организационного характера, например, таких, как формирование Перечней документов, выдаваемых без взимания платы органами исполнительной власти и подведомственными им организациями, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 14.04.09 N 289-ПП или вообще ликвидации предприятий и учреждений.

Принятие столь радикальных мер в масштабах всего города требует выработки единой согласованной позиции всех заинтересованных компетентных городских структур и должно быть законодательно, социально, экономически и функционально обосновано.

Отдельно стоит отметить, что экономически необоснованная передача полномочий по подготовке и выдаче документов от городских организаций органам исполнительной власти города Москвы создаст чрезмерную нагрузку на бюджет города Москвы, поскольку потребует от органа власти проведения за свой счет и своими силами экспертных, технических и иных специальных работ, необходимых для подготовки и выдачи документа заявителю.

Кроме того, анализ действующего федерального и городского законодательства, регулирующего порядок подготовки и выдачи документов, а также положений об органах исполнительной власти и городских организаций показывает, что на сегодняшний день:

- не все государственные функции (услуги), осуществляемые (предоставляемые) городскими структурами, а также реализуемые ими административные управленческие процессы и процедуры сформулированы и юридически закреплены;

- отсутствует нормативное определение государственных функций и услуг, т.е. не определен предмет правового регулирования, который позволил бы отделить государственные услуги от государственных функций или иным образом индивидуализировать государственные услуги в общей массе осуществляемых городской структурой юридически значимых действий;

- не сформированы качественные критерии, которым должно соответствовать государственное учреждение или унитарное предприятие в части масштаба и характера его компетенции, содержания осуществляемых им юридически значимых действий, достаточности уровня его контроля со стороны города, прозрачности и открытости его деятельности, необходимые для принятия обоснованных управленческих решений о наделении / невозможности наделения таких организаций полномочиями по подготовке и выдаче соответствующих документов (заключений, согласований, справок и т.п.);

- законодательно не закреплен единый порядок передачи полномочий по осуществлению и предоставлению ряда государственных функций и услуг государственным предприятиям и учреждениям, саморегулируемым и иным организациям (аутсорсинг) и не определен механизм контроля за правомерностью совершения таких действий.

Устранение указанных пробелов требует проведения масштабного анализа дальнейшего развития правового регулирования в указанной области, подготовки целого ряда необходимых законодательных инициатив, а также разработки системных предложений по совершенствованию практики, сложившейся в городе Москве в указанной сфере.

В сфере государственных услуг определяющим фактором оптимизации (усовершенствования) их предоставления, является упрощение совершаемых административных процедур и административных действий. При этом межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания государственных и муниципальных услуг (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т.п.), должно происходить без участия заявителя (потребителя) услуги.

В данном случае речь идет о сокращении количества документов, подлежащих предоставлению гражданами и организациями для получения государственной услуги, применении новых форм документов, позволяющих устранить необходимость многократного предоставления идентичной информации, снижении количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами государственных органов и организаций, в том числе за счет перехода к межведомственным согласованиям при предоставлении государственной услуги.

Крайне важно, чтобы работа всех органов исполнительной власти и городских организаций, осуществляющих предоставление государственных услуг, в том числе и в Центрах обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна", была подчинена единому порядку административно-правового регулирования межведомственного взаимодействия этих городских структур, при реализации ими своих полномочий.

Городские структуры, осуществляя межведомственное взаимодействие в рамках исполнения публичных функций и оказания государственных услуг, должны подчиняться единым установленным правилам регулирования совершения ряда административных процедур в сфере координации совместных действий.

Ввиду чего крайне важно разработать единый порядок административно-правового регулирования межведомственного взаимодействия при реализации органами исполнительной власти и городскими организациями своих полномочий.

На федеральном уровне постановлением Правительства РФ от 19.01.05 N 30 утвержден "Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти", который устанавливает общие правила организации деятельности органов исполнительной власти в сфере межведомственного взаимодействия.

На основе этих "требований" федеральные органы исполнительной власти принимают собственные регламенты. Наряду с положениями, предусмотренными типовым регламентом, федеральные органы исполнительной власти могут включать в них индивидуальные регламентирующие нормы по неурегулированным вопросам с учетом специфики своей деятельности.

Что касается Москвы, то достаточно часто в ходе рассмотрения деятельности органов исполнительной власти и городских организаций на заседаниях рабочей группы Городской комиссии мы сталкиваемся с трудноискоренимой практикой длительного согласования (рассмотрения) документов при выполнении ими функций или оказании услуг имеющих межведомственный характер даже при наличии соответствующего соглашения о взаимодействии между структурами.

Ярким, пусть и не актуальным на сегодняшний день, примером может служить проблема нарушения сроков рассмотрения документа, представлявшегося Москомархитектурой на согласование в Москомнаследие до его упразднения. - "акта разрешенного использования участка территории градостроительного объекта (земельного участка) для осуществления строительства, реконструкции", которая за более чем полтора года так и не была до конца разрешена.

И это не смотря на наличие таких действующих межведомственных документов как "Регламент взаимодействия Москомархитектуры и Москомнаследия" от 15.02.2007 г. и заключенное в его развитие "Соглашение о порядке взаимодействия Москомархитектуры и Москомнаследия по согласованию Актов разрешенного использования участка территории градостроительного объекта (земельного участка) для осуществления строительства, реконструкции" от 26.11.2007 г.

С целью недопущения подобных ситуаций в ближайшей перспективе необходимо определить системные принципы регламентации административного взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций в ходе исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

5.4.2.2. Целевые индикаторы и показатели

По итогам выработки критериев относимости и допустимости передачи органом исполнительной власти города Москвы полномочий по предоставлению государственных услуг будет регламентирована процедура наделения соответствующей компетенцией подведомственных государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.

Учитывая, что любые изменения в объеме, порядке и условиях оказания государственных услуг могут негативным образом сказаться на их потребителях, решение вопроса о передаче полномочий по выдаче документов потребует особого внимания и учета мнения тех субъектов, интересы которых такая передача затрагивает.

Ввиду чего, в первую очередь, потребуют определения критерии, по которым следует оценивать целесообразность подобной передачи. Такими критериями могут являться сокращение расходов городского бюджета, повышение эффективности реализации переданных полномочий, увеличение степени доступности и качества оказываемых услуг.

В каждом случае до передачи полномочий необходимо будет определить, на достижение каких целей она направлена, каков предполагаемый общественно полезный результат вышеуказанных действий, уяснить причины негативного опыта и выработать методику их устранения.

В итоге проведения указанной работы должны быть разработаны:

- критерии, на основании которых будут выявляться государственные услуги, подлежащие передаче государственным учреждениям и унитарным предприятиям;

- критерии, которым должны отвечать государственные учреждения и унитарные предприятия, чтобы качественно предоставлять государственные услуги;

- условия передачи государственных услуг;

- перечень государственных услуг целесообразных для передачи на аутсорсинг.

Кроме того, представляется целесообразным проработать вопрос о разработке подобных критериев по передаче государственных услуг на аутсорсинг саморегулируемым и иным организациям.

Представляется, что одним из обязательных условий такой передачи должно являться сохранение государственного контроля за порядком и качеством предоставления государственных услуг.

По результатам проведенной критеризации будут разработаны типовые регламенты внутренней организации органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, а также проведены системные мероприятия по анализу и совершенствованию городских и ведомственных нормативных актов в части реализации комплекса государственных функций и услуг.

Возможными показателями результативности реализации мероприятий по блоку "Оптимизация системы реализации полномочий городскими государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями" могут быть:

- доля государственных функций (услуг), требующих межведомственного согласования, по которым заключены соответствующие соглашения о взаимодействии, позволяющие полностью исключить заявителя (потребителя) из процесса исполнения функции (предоставления услуги);

- доля государственных услуг, переданных на аутсорсинг;

- доля расходов городского бюджета на государственное управление, сэкономленных в результате оптимизации;

- доля государственных служащих/работников городских организаций, сокращенных / перемещенных в результате оптимизации.

5.4.3. Разработка типовых требований качества и регламентация

5.4.3.1. Характеристика поэтапного решения задачи

В ходе проводимых проверок деятельности городских организаций неоднократно выявлялись факты отсутствия утвержденных в установленном порядке Сборников цен (тарифов) за работы (услуги), предоставляемые юридическим и физическим лицам государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями города Москвы.

Существующие на сегодняшний день проблемы в указанной сфере во многом вызваны слабым развитием в городском законодательстве процедурных и процессуальных норм, регулирующих организацию исполнения (предоставления) государственных функций (услуг) органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями, а также бессистемностью и неупорядоченностью нормативных правовых актов городских органов власти и организаций, устанавливающих процедурные аспекты их деятельности.

В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг, в том числе связанных с выдачей документов, не только на региональном, но и на федеральном уровне сложилась практика, в результате которой органы исполнительной власти и в особенности государственные предприятия самостоятельно принимают решения о составе предоставляемых ими услуг и определении стоимости (формировании цены) услуги.

Такие решения принимаются зачастую без наличия у государственной структуры соответствующих на то полномочий, экономического и социального обоснования, а также без учета мнения потенциальных потребителей услуг.

Орган исполнительной власти или государственное предприятие по сути сами определяют исполнителя услуги, сами относят услугу к категории бесплатных или платных (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза) и сами разрабатывают систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги.

Необходимость разрешения вышеуказанной ситуации также неоднократно обозначалась при согласовании проектов распорядительных документов, в том числе утверждающих регламенты подготовки и выдачи документов в режиме "одного окна" и в обычном порядке.

Серьезным недостатком существующей сегодня в городе Москве системы исполнения государственных функций и оказания государственных услуг является как отсутствие типовых (стандартизированных) требований к их исполнению (оказанию), так и отсутствие надлежащего контроля за их качеством.

Вместе с тем в указанной сфере совершенно необходимо разработать и утвердить хотя бы общие минимальные требования к качеству предоставления определенных видов государственных услуг не только органами исполнительной власти города, но и городскими организациями, а также ответственность за их ненадлежащие предоставление (за несоблюдение требований).

Как отмечалось выше, федеральное законодательство о государственных услугах находится пока в стадии формирования. До настоящего времени не принято ни одного базового законодательного акта, посвященного теме комплексной стандартизации порядка предоставления государственных услуг.

При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано, например, в Законе РФ от 07.02.92 N 2300-1 "О защите прав потребителей", а вопросы стандартизации требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования, производства и т.д. регулируют положения Федерального закона от 27.12.02 N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

Между тем Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации" (2009 - 2013 годы), утвержденная Указом Президента РФ от 10.03.09 N 261, одним из важнейших направлений реформы государственного аппарата определила совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям.

Представляется, что базовой основой совершенствования подобных механизмов должны являться те самые, единые к применению на территории всего города, типовые (стандартизированные) требования, предъявляемые к качеству предоставления государственных услуг.

В состав типовых требований должны входить обязательные требования к качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и требования к качеству обслуживания, т.е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей.

Внедрение таких требований должно обеспечить единообразие работы с получателями услуг, как государственных служащих органов исполнительной власти города, так и работников подведомственных государственных учреждений и предприятий, сократить сроки ожидания в очереди за счет применения единых моделей управления очередью, оптимизацию механизмов межведомственного взаимодействия и дистанционного обмена информацией между исполнителями государственных услуг, предупреждения случаев злоупотребления полномочиями со стороны должностных лиц, участвующих в предоставлении государственных услуг.

Помимо определения единых требований к объему и качеству предоставляемых государственных услуг, важно определить перечни и виды типовых требований к государственным услугам (в области социального обслуживания, жилищно-коммунального хозяйства и др.).

Также возможно потребуется определить классификацию типовых требований к государственным услугам по объему или предмету правового регулирования, например: типовые требования, примерные требования, единые требования или типовые требования к взаимодействию, единые требования информирования и т.д.

Кроме того необходимо разработать реально действующие механизмы контроля за качеством услуг, а также определить круг должностных лиц и городских структур, осуществляющих контроль в этой области.

В этой связи стоит отметить, что в городе Москве не сформирована практика постоянно действующего мониторинга общественного мнения о результатах деятельности работы городских служб "одного окна", качестве и доступности предоставляемых в них государственных услуг. Проводимые социологические опросы носят разовый, несистемный характер, обычно направлены на изучение узкой общественной сферы, проводятся с использованием различных подходов и методик, что не позволяет отслеживать динамику изменений.

Между тем отдельные мероприятия по формированию системы мониторинга качества предоставления государственных услуг возможно проводить уже сегодня, например, обязательный опрос заявителей в службах "одного окна" при получении конечного документа на предмет оценки качества оказанной услуги. Данные опроса можно вносить в базы данных ИС служб "одного окна", а затем передавать в СКиМОО с последующим комплексным анализом полученных результатов.

Разработка качественных типовых требований к предоставлению государственных услуг возможна только на основании достоверных данных о количестве потенциальных потребителей государственных услуг, уровне их удовлетворенности и требованиях к качеству и доступности услуг, для чего необходимо разработать и внедрить систему контроля, включающую в себя показатели, характеризующие процесс информирования заявителей, исполнение отдельных или комплекса административных процедур и показатели конечного результата предоставления услуг.

Введение типовых требований к предоставлению государственных услуг, существенно детализирующих права потребителей этих услуг, безусловно, должно повлечь за собой и создание качественно новых условий и возможностей требовать предоставление таких услуг в соответствии с детально прописанными условиями их качества.

Достижение определенных Концепцией административной реформы целей, связанных с повышением качества и доступности государственных услуг и ростом доверия граждан и организаций к власти, представляется возможным исключительно при условии реализации в работе государственных органов механизмов досудебного (административного) обжалования решений и действий (бездействия) таких органов и их должностных лиц.

На практике речь идет о реализации альтернативного судебному разбирательству механизма разрешения споров между гражданами, организациями, индивидуальными предпринимателями и органами власти с обязательным сохранением права последующего судебного обжалования.

Использование подобных механизмов разрешения споров не является новацией в российском законодательстве. Так, например, постановлением Правительства РФ от 12.10.07 N 669 утверждены "Правила досудебного рассмотрения споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях", а приказом Министерства РФ по налогам и сборам от 17.08.01 N БГ-3-14/290 утвержден и в настоящее время достаточно востребован "Регламент рассмотрения споров в досудебном порядке", устанавливающий обязательную для налоговых органов, но добровольную для граждан и юридических лиц, процедуру разрешения возникающих конфликтов.

В городской целевой программе целесообразно проработать механизмы образования при (внутри) отдельных городских органах исполнительной власти, осуществляющих/предоставляющих наиболее массовые и социально-значимые государственные функции/услуги коллегиальных органов, которые бы рассматривали жалобы на действия (бездействие) должностных лиц этих органов власти и подведомственных им государственных учреждений и унитарных предприятий.

Формирование таких органов должны обеспечить соответствующие органы исполнительной власти при обязательном участии в них независимых экспертов и представителей общественности.

Факт обращения в такой орган мог бы повлечь приостановление в определенных случаях обжалуемого решения, а решение органа рассматривалось бы как окончательное (для должностных лиц, чьи действия обжалуются), но не исключающее права обращения в суд применительно к стадиям административного порядка обжалования.

Предметом рассмотрения должны быть споры, возникающие в связи с незаконными властно или административно-распорядительными действиями (бездействием) органа исполнительной власти или подведомственного ему государственного учреждения / предприятия в отношении конкретного юридического, физического лица (или группы лиц) и индивидуального предпринимателя, если эти действия (бездействие):

- возлагают на лицо незаконную обязанность;

- лишают лицо законного права;

- создают препятствия для реализации прав, льгот и преимуществ;

- создают дополнительные издержки реализации того или иного права;

- создают незаконные административные барьеры.

Порядок рассмотрения жалобы должен является претензионным, т.е. фактически уведомляющим должностное лицо, принявшее то или иное решение, о том, что гражданин или организация, по определенным мотивам и основаниями с таким решением не согласны.

Жалоба (претензия) должна рассматриваться в как можно более короткие сроки. В случае удовлетворения жалобы, коллегиальный орган обязан передать такую претензию со своим заключением непосредственно главному должностному лицу органа исполнительной власти, действия (бездействие) которого обжалуются, для принятия решения об устранении допущенных нарушений и уведомить об этом решении гражданина или организацию.

Такая предварительная процедура обжалования, возможно, повысит эффективность принимаемых должностными лицами решений, и в то же время, поможет выявить существенные недостатки в работе аппарата управления.

Порядок досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг, в том числе рассмотрения и удовлетворения претензий к качеству и доступности государственных услуг, а также в связи с нарушениями административных регламентов, целесообразно установить отдельным (специальным) постановлением Правительства Москвы.

Кроме того, в рамках выполнения задачи по созданию механизмов досудебного обжалования, должен быть усовершенствован механизм ответственности должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения жалоб в административном (внесудебном) порядке, в том числе предусмотреть административную и дисциплинарную ответственность за несоответствие решений и действий должностных лиц стандартам государственных услуг.

Как отмечалось выше работа создаваемых Центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" должна строиться на основании административных регламентов.

На федеральном уровне под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры).

Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, результата, должностного положения исполнителя и т.д.) регламентировать исполнение соответствующих государственных функций и оказание услуг.

Везде, где возникает публичность государственной функции, т.е. затрагиваются права и интересы потребителей, должны присутствовать четкие, законодательно закрепленные нормы, которые обеспечивают прозрачную регламентацию такого рода функций.

Прежде всего, это нужно чтобы предотвратить необоснованные нарушения прав и свобод граждан, действия, ведущие к избыточной произвольности принятия решений чиновниками и, соответственно, создающие опасности для злоупотреблений, коррупции и неудовлетворительного качества оказания государственных услуг.

Следует обратить внимание на тот факт, что разработанные органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями во исполнение постановлений Правительства Москвы от 30.05.06 N 352-ПП и от 31.10.06 N 856-ПП регламенты подготовки документов заявителям в режиме "одного окна" и в обычном порядке на федеральном уровне не воспринимаются в качестве административных регламентов в связи с несоответствиям ряда существенных позиций требованиям постановления Правительства РФ от 11.11.05 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", которое рекомендовано к использованию органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке и утверждении подобных регламентов.

Вместе с тем по вопросам, неурегулированным указанным "порядком", органы исполнительной власти субъектов РФ могут включать в регламенты индивидуальные регламентирующие нормы.

Собственно в этом и должна будет заключаться основная работа по административному регламентированию в городе Москве - разработка административных регламентов в соответствии с федеральными требованиями, но с учетом специфики деятельности каждой городской структуры.

Административными регламентами должно быть в первую очередь урегулировано исполнение (предоставление) государственных функций (услуг), непосредственно связанных с осуществлением органами исполнительной контрольной и надзорной деятельности, межведомственным взаимодействием (взаимодействием городских органов власти и организаций в процессе осуществления государственных функций (предоставления услуг) и оказанием наиболее социально-значимых государственных услуг.

Административный регламент государственной функции по общему принципу должен включать в себя следующие основные элементы:

- показатели результативности исполнения государственной функции;

- последовательность действий и решений структурных подразделений и их должностных лиц, ответственных за совершение действий необходимых для осуществления функции;

- варианты действий и решений и формализованные критерии выбора одного из вариантов решения;

- сроки совершения отдельных действий и принятия решений, максимальный срок осуществления функции в различных случаях;

- нормативы (пределы) использования административных ресурсов, необходимых для совершения действия или принятия решения;

- формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений в ходе осуществления функции исполнительного органа государственной власти;

- формы отчетности о совершении действий или принятия решений в ходе осуществления функции исполнительного органа государственной власти.

В административных регламентах предоставления государственных услуг, составным элементом регламента осуществления такой услуги должны являться стандарты соответствующих государственных услуг в части требований к объему, качеству и условиям предоставления государственных услуг.

Административный регламент и стандарт государственных услуг должны являться взаимосвязанными нормативными документами, первый из которых детально устанавливает процедуру оказания государственной услуги, а второй - параметры государственной услуги, т.е. то, что потребитель услуги вправе ожидать от государственных органов в связи с реализацией своих прав и обязанностей.

5.4.3.2. Целевые индикаторы и показатели

Унифицированные критерии ценообразования на государственные услуги в городе Москве целесообразно разработать в ходе реализации выше упоминавшихся работ по оптимизации перечней государственных услуг и государственных функций, предоставляемых и оказываемых органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями на территории города Москвы и формировании соответствующих городских реестров.

Данные критерии будут использованы при разработке типовых требований к предоставлению государственных услуг и методических рекомендаций по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями.

В рамках создания механизмов досудебного обжалования должны быть подготовлены соответствующие нормативные правовые акты, а также сформированы механизмы их реализации, контроля и мониторинга их соблюдения, которые также будут использованы при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Реализация мероприятий по блоку "Стандартизация и регламентация" позволит обеспечить высокий уровень открытости и качества оказания публичных государственных услуг, позволит сориентировать деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления на интересы потребителей, повысит эффективность управленческих процессов внутри государственного аппарата и в целом создаст условия для снижения административных барьеров и уменьшения уровня коррупции.

Возможными показателями результативности реализации мероприятий блока могут быть:

- доля государственных услуг, для которых разработаны типовые требования к качеству государственных услуг;

- доля внедренных типовых требований к государственным услугам от общего числа разработанных типовых требований;

- доля общественно значимых государственных услуг, качество и доступность предоставления которых удовлетворяет потребителей;

- доля городских структур, внедривших административные регламенты.

5.4.4. Совершенствование деятельности городских структур по принципу "одного окна"

5.4.4.1. Характеристика поэтапного решения задачи

С учетом того, что система "одного окна" есть базовая составляющая городской модели административной реформы, в обязательном порядке должна быть продолжена реализация мероприятий по совершенствованию деятельности городских структур по принципу "одного окна".

По данному направлению необходимо проводить в постоянном режиме комплекс мероприятий по развитию системы "одного окна" в отношении всех органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, расширения количества документов, выдаваемых по принципу "одного окна", оптимизации работы служб "одного окна" путем сокращения перечня предоставляемых заявителями документов, деперсонализации взаимодействия государственных служащих с заявителями и повышения оперативности и качества предоставляемых государственных услуг, формированию комплексных услуг.

Указанные мероприятия целесообразно структурировать по 3 концептуальным направлениям:

- Совершенствование методологических основ деятельности городских структур по принципу "одного окна";

- Координация деятельности органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы в сфере оказания услуг по подготовке и выдаче документов заявителям;

- Контроль деятельности органов городского управления по подготовке и выдаче документов заявителям.

Следует отметить, что Комитет государственных услуг города Москвы, фактически являясь единственным органом власти, разрабатывающим, организующим и координирующим мероприятия по первым двум направлениям развития принципа "одного окна", не имеет законодательно закрепленных за ним правовых инструментов административного регулирования и контроля проведения таких мероприятий, так как уполномоченным органом на осуществление регионального государственного контроля за работой органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, осуществляемой в режиме "одного окна", а также за работой по подготовке, согласованию и выдаче документов заявителям на территории города Москвы в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 22.08.2006 N 602-ПП "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы" является Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (Госинспекции по недвижимости).

В связи с этим, на стадии разработки Программы целесообразно проработать вопрос о передаче Комитету функций по контролю за соблюдением требований правовых актов города Москвы, устанавливающих порядок и правила работы, осуществляемой органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями по принципу "одного окна", а также требований по подготовке, согласованию и выдаче документов заявителям на территории города Москвы.

Учитывая, что вопросы внедрения и совершенствования принципа "одного окна" в работе органов исполнительной власти и городских организаций являются базовой составляющей всех ключевых административных преобразований, как проводимых, так и планируемых к проведению на территории города, передача вышеуказанных контрольных функций Комитету, с учетом наделения его функциями по координации проведения административной реформы, позволит окончательно оптимизировать существующий на сегодняшний день в Москве сложный механизм разграничения и реализации властных полномочий в данной отрасли городского управления.

5.4.4.2. Целевые индикаторы и показатели

Работа по "совершенствованию деятельности городских структур по принципу "одного окна" предполагает достижение следующих результатов:

- обеспечение единства правового регулирования работы органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций по принципу "одного окна";

- создание правовых и организационных условий для адаптации принципа "одного окна" под требования федерального законодательства в сфере исполнения государственных функций и услуг;

- оптимизация процессов предоставления услуг;

- повышение эффективности и прозрачности работы служб "одного окна" органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций:

- обеспечения комплексного управления и контроля за проведением мероприятий по совершенствованию деятельности городских структур по принципу "одного окна".

Возможными показателями результативности реализации мероприятий блока могут быть:

- доля государственных услуг, предоставляемых по принципу "одного окна";

- доля служб "одного окна", качество работы которых удовлетворяет заявителей;

- время ожидания в очереди на предоставление государственной услуги;

- общие затраты личного времени на получение государственной услуги;

- количество личных обращений в органы власти, необходимых для получения государственных услуг;

- продолжительность общения заявителя со специалистом службы "одного окна" (т.е. производительность специалистов);

- количество предоставляемых дополнительных услуг;

- уровень комфортности обращения в службу "одного окна".

5.4.5. Создание многофункциональных центров обслуживания населения и организаций

5.4.5.1. Характеристика поэтапного решения задачи

Как упоминалось выше, по данному направлению в Москве реализуется Городская целевая программа по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы на 2009-2011 гг.

Все необходимые к проведению мероприятия по созданию многофункциональных центров уже заложены в соответствующем плане мероприятий указанной целевой программы и находятся на разной стадии реализации, конкретизировать которые в рамках настоящей Концепции представляется нецелесообразным.

Вместе с тем время диктует все новые требования, предъявляемые на федеральном уровне, которые, по объективным причинам, не были учтены при разработке целевой программы по центрам.

Федеративный характер государства предполагает относительно самостоятельные формы осуществления власти на каждом из ее уровней. Ввиду чего, решение вопроса об определении компетенции той или иной структуры власти заключается, прежде всего, в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями осуществления публичной власти. Это порождает немало серьезных проблем в условиях, когда речь идет о создании единой системы предоставления государственных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров, и ответственности перед населением за ее эффективное функционирование.

Учитывая комплексный характер функций, реализуемых органами государственной власти, необходимость взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (особенно с учетом процесса передачи полномочий на муниципальный уровень), на региональном уровне необходимо не только воспринять рекомендованную федеральным центром модель в отношении функций и услуг, урегулированных регламентами органов исполнительной власти субъектов Федерации, но и предусмотреть участие региональных органов исполнительной власти в процессе оказания публичных услуг органами местного самоуправления.

Передача (делегирование) полномочий по оказанию государственных услуг как городских, так и федеральных органов исполнительной власти в центры обслуживания населения организаций по принципу "одного окна" требует, прежде всего, совершенствования правовых механизмов обеспечения передачи таких полномочий.

В целом передача полномочий по оказанию государственных услуг органов исполнительной власти в центры способствует активизации социально-экономического развития субъектов РФ, поскольку позволяет передать осуществление важных социальных функций государства на максимально приближенный к населению уровень осуществления государственной власти.

Несмотря на масштабы проделанной работы в уже действующих в Москве Центрах, еще преждевременно говорить о завершении формирования сбалансированной схемы передачи полномочий по предоставлению услуг, позволяющей находить правильное соотношение между централизацией (предоставление услуги по месту нахождения органа власти или организации) и децентратизацией (предоставление услуги в центрах обслуживания населения и организаций на всей территории города Москвы).

Кроме того, на федеральном уровне применяется ряд особенных требований к порядку предоставления государственных услуг на базе многофункциональных центров в субъектах РФ, которые нельзя не учитывать при создании подобных центров на территории города.

Ввиду того, что все указанные вопросы, хотя и имеют непосредственное отношение к целевой программе по центрам, самым тесным образом связаны с другими мероприятиями настоящей Программы, в том числе с оптимизацией полномочий органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы, а также со стандартизацией и регламентацией, при разработке Программы немаловажно проработать варианты и методы комплексной интеграции городских окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" в общефедеральную систему предоставления государственных услуг на базе многофункциональных центров.

5.4.5.2. Целевые индикаторы и показатели

Показатели результативности реализации мероприятий блока утверждены постановлением Правительства Москвы от 24.06.2008 N 554-ПП "О городской целевой программе по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы на 2009-2011 годы" и включаю# в себя следующие основные позиции:

- количество созданных Центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна":

- сокращение средних временных затрат на поездки заявителей к месту предоставления государственной услуги;

- сокращение максимального времени ожидания в очереди при получении государственной услуги;

- сокращение срока подготовки запрашиваемых документов;

- доля получателей государственных услуг, удовлетворенных качеством их предоставления (по результатам опросов).

5.4.6. Модернизация системы информационного обеспечения органов городского управления

5.4.6.1. Характеристика поэтапного решения задачи

В сфере оптимизации процессов осуществления государственных функций (предоставления услуг) немаловажными для реализации являются мероприятия по модернизации информационного обеспечения органов городского управления.

Главной задачей реализации данного направления является формирование единого информационного пространства органов исполнительной власти города Москвы, постоянно действующих механизмов электронного межведомственного взаимодействия и мониторинга деятельности органов исполнительной власти и городских организаций и предоставления государственных услуг с использованием новейших электронных технологий.

В целях информирования москвичей о проводимой работе по совершенствованию порядка подготовки и выдачи документов на сайте Правительства Москвы (www.mos.ru) размещена ссылка "одно окно". В указанном разделе содержится полная информация о существующей нормативно-правовой базе, перечень оформляемых документов и служб "одного окна". Ежегодно сайт посещают свыше 100 тысяч посетителей.

В целях дальнейшего развития и совершенствования системы дистанционного предоставления государственных услуг населению Управлением информатизации города Москвы разработана технология "электронная приемная", позволяющая принимать запросы на подготовку документов через сеть Интернет.

На сайте Правительства Москвы в разделе "одно окно" размещена ссылка "электронная приемная", где посетителю предлагается посмотреть поданные заявления, выданные документы, проверить статус обращения, подать заявку на оформление: единого жилищного документа, удостоверения многодетной семьи, справок, выписок, архивных копий.

Также возможно получить в электронной форме: единый жилищный документ, единый платежный документ, предварительный расчет жилищной субсидии, извещение о предоставлении субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, учет показаний квартирных счетчиков и получить консультацию.

Функциональные возможности системы позволяют заявителю после прохождения процедуры авторизации подать запрос на подготовку необходимого документа с последующим однократным визитом в службу "одного окна" для его получения.

Комплексное внедрение указанных ресурсов должно послужить основой создания комплексного информационного ресурса - "портача государственных услуг", обеспечивающего предоставление населению исчерпывающих сведений о перечне, сроках, механизмах, субъектах и порядке оказания государственных услуг населению и организациям, используя современные средства информатизации.

Управлением информатизации города Москвы было выпушено распоряжение Правительства Москвы от 10.04.2007 N 648-РП "О дальнейшем развитии принципов автоматизации подготовки и выдачи документов в режиме "одного окна", предусматривающее формирование графических представлений регламентных схем подготовки документов в режиме "одного окна" и их дальнейшую автоматизацию.

В ходе его реализации городскими подразделениями - держателями "одного окна" совместно с Управлением информатизации города Москвы были подготовлены соответствующие графические блок-схемы и автоматически формируемые табличные формы.

Данные схемы и таблицы имеют двоякое назначение:

- позволяют пошагово детализировать процедуры подготовки документов, обнаружить несоответствия, противоречия и усовершенствовать существующие регламенты;

- являются своеобразной моделью и техническим заданием, на базе которых предполагается автоматизировать процедуры подготовки документов.

В результате данной работы было выпущено постановление Правительства Москвы от 25.03.08 N 204-ПП "Об утверждении регламентов автоматизированной подготовки документов в режиме "одного окна".

С учетом результатов проведенной работы по формированию подлежащих автоматизации регламентов, Управлением информатизации города Москвы сформирован и реализуется План автоматизации регламентов подготовки и согласования документов в режиме "одного окна".

Работа по автоматизации регламентов подготовки и согласования документов ведется постоянно, за период 2007-2008 гг. автоматизированные регламенты были внедрены при подготовке и оформлении 40 видов документов.

Проведение указанных мероприятий по автоматизации процедур подготовки и предоставления комплексов государственных и муниципальных услуг в первую очередь призвано обеспечить внедрение электронных сервисов, обеспечивающих возможность предоставления государственных услуг с использованием удаленного доступа по глобальной сети Интернет.

5.4.6.2. Целевые индикаторы и показатели

Главным результатом модернизации системы информационного обеспечения органов городского управления должна явиться оптимизация процессов предоставления государственных услуг путем внедрения перспективных информационных технологий.

Основными показателями результативности проведения указанных мероприятий могут рассматриваться:

- доля электронных сервисов "электронной приемной" и "портала государственных услуг", доступных неограниченному кругу пользователей:

- доля документов, процедуры подготовки которых автоматизированы;

- доля государственных услуг, предоставляемых с использованием удаленного доступа по глобальной сети Интернет;

- доля заявителей, воспользовавшихся электронными услугами.

5.4.7. Управление по результатам

5.4.7.1. Характеристика поэтапного решения задачи

Важным условием эффективности системы управления городом является постоянный контроль за качеством (результатами) реализации властных полномочий всеми городскими структурами и, при необходимости, оперативная корректировка проблемных звеньев такой системы.

До настоящего времени методология формирования системы управления, ориентированной на результат в Москве не разрабатывалась. Отсутствуют методики расчета показателей по ряду важнейших направлений деятельности городских органов исполнительной власти, не внедрена система сбора и обработки информации, необходимая для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности и система мониторинга их достижения.

С целью повышение эффективности государственной гражданской службы города Москвы и оптимизация системы расходования бюджета города Москвы планируется реализовать следующий комплекс мероприятий по направлению "управление по результатам":

- разработка механизма управления бюджетными расходами через систему целевых программ;

- разработка системы показателей результативности и эффективности деятельности государственных органов;

- внедрение системы показателей результативности и эффективности деятельности государственных органов;

- внедрение системы критериев и показателей результативности (эффективности) деятельности органов местного самоуправления при исполнении переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий города Москвы.

Реализация указанных мероприятий предполагает достижение основополагающей цели по организации работы городских органов исполнительной власти и местного самоуправления в соответствии с комплексной системой планирования и проектного управления по целям и задачам их деятельности.

Разработка такой системы должна осуществляться в тесной увязке с внедрением новых комплексных механизмов управления бюджетными расходами, в том числе через систему целевых программ.

Задачами мероприятий по созданию системы управления по результатам являются:

- внедрение технологий и процедур, обеспечивающих системное и качественное ранжирование прямых и конечных целей по конкретным исполнителям, выработку показателей результатов, адекватно оценивающих уровень достижения целей и усилия исполнителей по их достижению;

- внедрение механизмов определения персональной ответственности руководителей и должностных лиц за достижение поставленных целей, обеспеченных соответствующими ресурсами;

- внедрение системы прогнозирования ожидаемых результатов и регулярной оценки рисков не достижения целей при выбранном варианте развития на основе результатов мониторинга;

- создание систем объективного контроля исполнения планов и целевых программ, оценки их социально-экономической результативности, аудита эффективности органов исполнительной власти, а также формирование банка данных оценок результативности;

- внедрение системы рейтингов качества государственного и муниципального управления, позволяющей проводить сравнения достигнутого уровня достижения целей в различных органах исполнительной власти и местного самоуправления, выявлять и оперативно устранять недостатки, поощрять успехи.

5.4.7.2. Целевые индикаторы и показатели

Внедрение системы управления по результатам в равной мере важно и для успеха самой административной реформы, и для решения многих других задач, связанных с планированием и управлением реализацией полномочий органами исполнительной власти города Москвы.

Внедрение механизмов управления по результатам позволит:

- обеспечивать высокий уровень достижения планируемых общественно значимых результатов как на уровне отдельных органов исполнительной власти и местного самоуправления, так и на уровне города в целом;

- эффективнее осуществлять контроль исполнения управленческих решений;

- повысить эффективность государственной гражданской службы города Москвы и муниципальной службы в городе Москве;

- оптимизировать систему расходования бюджета города Москвы.

Основными показателями результативности внедрения механизмов управления по результатам могут рассматриваться:

- доля показателей результативности деятельности органов власти, по которым достигнуты запланированные целевые значения;

- количество целевых программ, при реализации которых был использован механизм управления бюджетными расходами.

5.4.8. Обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и общества

5.4.8.1. Характеристика поэтапного решения задачи

Следует констатировать, что организация деятельности, состав и функции органов местного самоуправления на территории города не оптимальны и не однородны. До настоящего времени отсутствуют четкие критерии обоснованности и порядка передачи (наделения) органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Функции органов местного самоуправления зачастую дублируют функции органов исполнительной власти города Москвы либо нерационально распределены между данными ветвями власти.

Кроме того, повышению эффективности административно-управленческих процессов, осуществляемых органами местного самоуправления, препятствует отсутствие таких немаловажных факторов как качественное взаимодействие с органами исполнительной власти на основе соответствующих регламентов, обеспечение внедрения новых технологий управления бюджетным процессом и кадрами, а также применение практики аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки органов местного самоуправления на основе проведения конкурсных процедур и заключения контрактов.

Отдельно стоит отметить такую ключевую функциональную проблему как недостаточная информационная открытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Процесс получения информации о деятельности органов власти и местного самоуправления сложен, а значимая для общества информация предоставляется государственными органами несвоевременно либо вовсе недоступна.

Кроме того в практической деятельности государственных органов не развиты механизмы публичного обсуждения общественно значимых решений, консультации со структурами гражданского общества до принятия решений, а также механизмы обратной связи - участия общества в оценке эффективности решений, принятых органами исполнительной власти и местного самоуправления и учета этой оценки.

Обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления должно осуществляться с целью эффективного решения вопросов местного значения, реализации переданных отдельных государственных полномочий города Москвы.

Основными задачами взаимодействия являются:

- обеспечение рационального распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления с учетом сохранения единства городского хозяйства;

- оптимизация административно-управленческих процессов, осуществляемых в органах местного самоуправления по решению вопросов местного значения и переданных отдельных государственных полномочий города Москвы;

- обеспечение информирования жителей Москвы о работе органов местного самоуправления, взаимодействии органов местного самоуправления и органов исполнительной власти города Москвы в решении вопросов жизнеобеспечения населения по месту жительства;

- содействие реализации действенной кадровой политики в муниципальных образованиях;

- создание условий для включения общественно активных граждан и структур гражданского общества в процессы развития и укрепления местного самоуправления.

Целью реализации всех мероприятий по данному направлению является создание эффективной системы современного управления на уровне муниципальных образований и своевременного информирования граждан, организаций, делового сообщества о деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

5.4.8.2. Целевые индикаторы и показатели

Реализация мероприятий по блоку "обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и общества" должна обеспечить внедрение на практике эффективной системы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, реально обеспечить право граждан, структур гражданского общества на доступ к информации о деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, дать возможность гражданам и организациям влиять на принимаемые органами исполнительной власти и местного самоуправления уже на ранней стадии их подготовки, на оценку действенности принятых решений.

В качестве показателей результативности мероприятий по данному блоку могут быть использованы:

- количество новых информационных разделов и модулей, поддерживаемых на сайтах городских органов исполнительной власти и местного самоуправления;

- доля городских структур, в полном объеме удовлетворяющих требованиям информирования граждан и юридических лиц о деятельности органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления;

- доля нормативных правовых актов, принятых с учетом мнения информационных структур гражданского общества.

5.4.9. Противодействие коррупции

5.4.9.1. Характеристика поэтапного решения задачи

Проблема коррупции является важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного и муниципального управления не только в Москве, но и в целом в России.

Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, разрешения конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти и эффективности расходования бюджетных средств, в том числе за счет совершенствования порядка размещения государственного заказа, проведение анализа проектов и выпускаемых правовых актов на коррупциогенность являются необходимыми звеньями реализации административной реформы.

В рамках данного направления должны быть проведены мероприятия по разработке нормативно-правовой и методической базы по совершенствованию системы размещения государственного заказа, внедрены механизмы противодействия коррупции в данной сфере и сформированы организационные условия для проведения эффективной претензионной работы по фактам неисполнения (ненадлежащего исполнения) обязательств по государственным контрактам с включением соответствующих организаций в Реестр недобросовестных поставщиков.

5.4.9.2. Целевые индикаторы и показатели

Реализация мероприятий по направлениям блока должна обеспечить:

- доля правовых актов города Москвы, прошедших антикоррупционную экспертизу;

- сокращение издержек бизнеса и граждан на преодоление административных барьеров;

- сокращение количества жалоб от претендентов на участие в размещении городского государственного заказа;

- уменьшение доли выявленных нарушений при размещении городского государственного заказа;

- доля граждан, положительно оценивающих деятельность Правительства Москвы по борьбе с коррупцией.

6. Предложения по источникам финансирования целевой программы

Разработка Программы осуществляется за счет средств городского бюджета. Реализация мероприятий Программы может финансироваться из следующих источников:

- бюджет города Москвы, направленный на разработку нормативной правовой базы;

- бюджет, выделяемый на Городскую целевую программу по созданию окружных и районных центров обслуживания населения и организаций по принципу "одного окна" на территории города Москвы на 2009-2011 гг., утвержденную постановлением Правительства Москвы от 24.06.08 N 554-ПП.

7. Предложения по участию органов исполнительной власти города Москвы в формировании и реализации целевой программы

Предложения по участию органов исполнительной власти города Москвы в формировании и реализации целевой программы указаны в Приложении 1 к Концепции.

8. Предложения по государственным заказчикам и разработчикам целевой программы

Функции государственного заказчика и координатора разработки Программы осуществляет Комитет государственных услуг города Москвы.

Функции головного исполнителя по разработке Программы возлагаются на победителя городского конкурса. В качестве соисполнителей для разработки Программы может быть привлечен Комплекс экономической политики и развития города Москвы и Комплекс социальной сферы (по мероприятиям, связанным со стандартизацией реализации социально-значимых функций и услуг).

9. Предложения по формам и методам управления реализацией целевой программы

9.1. Формы и методы управления реализацией целевой программы

Успешная реализация административных преобразований, определенных Программой, зависит не только от организационного, но и во многом от своевременного и качественного административно-правового обеспечения проводимых мероприятий.

Для надлежащего проведения, как мероприятий Программы, так и иных планируемых мероприятий административной реформы, необходимо окончательно сформировать и нормативно закрепить четкий и понятный механизм реализации властных полномочий, позволяющий наиболее эффективно проводить федеральную и городскую политику по данному направлению.

В вышеупомянутой федеральной Концепции четко определена система управления реализацией ее мероприятий, которая должна гарантировать достижение поставленных целей и эффективность проведения каждого из мероприятий, выглядящая следующим образом:

/----------------------------------\

| Уполномоченный Правительством РФ |

| федеральный орган исполнительной |----\      /------------------------\

|              власти              |    |      |   Правительственная    |

\----------------------------------/    \-----| комиссия по проведению |

                                              |административной реформы|

                  |                            |                        |

/----------------------------------\    /------|                        |

|Федеральные органы исполнительной |    |      |                        |

|        власти, ФГУ, ФГУП         |---/      \------------------------/

|                                  |

\----------------------------------/

Руководящая роль в данной схеме отведена уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти - Министерству экономического развития РФ, осуществляющему нормативно-правовое и методическое обеспечение, а также координацию мероприятий по проведению административной реформы на федеральном уровне и в субъектах РФ.

Федеральные органы исполнительной власти на основании федерального плана административной реформы и нормативных правовых актов, принятых в его исполнение, утверждают собственные планы по проведению административной реформы, которые реализуют под методическим и организационным контролем Минэкономразвития РФ.

Также для осуществления эффективного управления и контроля выполнения мероприятий в каждом федеральном органе исполнительной власти определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы.

Обособленное место в схеме занимает Правительственная комиссия по проведению административной реформы, которая выполняет функции совещательного органа, на обсуждение которого выносятся наиболее важные вопросы, требующие коллегиального принятия решения.

В частности, Правительственная комиссия обеспечивает согласование действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы и заслушивает отчеты представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы.

Стоит отметить, что крайне актуально организовать подобную схему управления реализацией мероприятий реформы и в городе Москве.

В частности, постановлением Правительства Москвы определить Комитет государственных услуг уполномоченным городским органом исполнительной власти по проведению административной реформы в Москве, а также создать городскую комиссию по проведению административной реформы с полномочиями, аналогичными сфере полномочий Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Кроме того, в каждом городском органе исполнительной власти необходимо определить должностных лиц и соответствующие подразделения, ответственные за проведение мероприятий административной реформы и выполнение решений (предписаний) Комитета и Комиссии.

Ввиду того, что административная реформа затрагивает практически все уровни городского управления, работа комиссии должна быть организована по межотраслевому принципу, заключающемуся в создании в ее составе рабочих групп по отдельным комплексным направлениям.

Этот подход предполагает осуществление полномочий комиссии по общему управлению и контролю за проведением мероприятий административной реформы в соответствии с утвержденным в городе Москве планом, за счет реализации планов работы подведомственных комиссии рабочих групп по отдельным отраслевым направлениям реформы.

Схема работы комиссии выглядит следующим образом.

Руководство работой городской комиссии по административной реформе осуществляется председателем комиссии и двумя его заместителями. Состав комиссии утверждается постановлением Правительства Москвы. Комиссия осуществляет деятельность в соответствии с планом работы, утверждаемым председателем. Решения комиссии оформляются протоколами, при необходимости решения оформляются в виде проектов нормативных правовых актов.

Полномочия комиссии по общему управлению мероприятиями административной реформы заключается в утверждении перечня рабочих групп по отдельным направлениям, назначение председателей рабочих групп, утверждение составов рабочих групп (по представлению председателей рабочих групп), утверждение поручений и заслушивание докладов и отчетов руководителей рабочих групп.

В составе городской комиссии по отдельным отраслям административной реформы предлагается создать 7 рабочих групп:

- по совершенствованию системы предоставления государственных функций и услуг по принципу "одного окна", координации мероприятий административной реформы в городе Москве;

- по информатизации деятельности органов городского управления при осуществлении государственных функций и услуг;

- по кадровому обеспечению основных направлений административной реформы и совершенствованию структуры органов исполнительной власти города Москвы;

- по повышению эффективности взаимодействия федеральных и городских органов управления, органов местного самоуправления города Москвы;

- по противодействию коррупции;

- по ценообразованию в сфере государственных услуг и формированию системы управления по результатам;

- по обеспечению информационной открытости деятельности органов исполнительной власти города Москвы.

Порядок и планы работы рабочих групп утверждаются их председателями в соответствии с планом работы городской комиссии, решения рабочих групп оформляются протоколами.

В компетенцию рабочих групп входят системный анализ и подготовка предложений по реализации конкретных мероприятий городского плана административной реформы, разработка и рассмотрение проектов нормативных правовых актов по направлениям административной реформы в зависимости от специализации рабочей группы.

9.2. Механизм (схема) обеспечения управления реализацией целевой программы

См. Схему "Организация работы городской комиссии по проведению административной реформы и рабочих групп по направлениям деятельности" (Приложение 2 к Концепции).