Роль органов прокуратуры в реализации нового национального плана противодействия коррупции
Д.Р. Каюмова,
начальник отдела по надзору за исполнением
законодательства о противодействии коррупции
прокуратуры Республики Крым
Т.Л. Козлов,
заместитель директора Крымского
юридического института (филиала)
Академии Генеральной прокуратуры РФ,
кандидат юридических наук
Журнал "Законность", N 11, ноябрь 2016 г., с. 11-17.
В программных документах и законодательных актах, принятых в последние годы по вопросам противодействия коррупции, прокуратуре отводится существенная роль в деятельности государственных структур по предупреждению коррупционных правонарушений и борьбе с ними. Такой подход государства не случаен, обусловлен всей предшествующей эффективной практикой функционирования системы прокуратуры как в советский период, так и в новейшей истории России.
Ещё первый Национальный план противодействия коррупции, принятый 31 июля 2008 г., возложил на Генерального прокурора РФ обязанность в рамках ежегодного доклада о состоянии законности и правопорядка в РФ уделять особое внимание вопросам, касающимся борьбы с коррупцией, а также информировать раз в полгода Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции о результатах работы правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями. Такое поручение предполагает максимальную осведомлённость об антикоррупционной деятельности правоохранительной системы в целом и собственное активное участие в процессе противодействия коррупции. Именно в связи с этим каждый последующий Национальный план содержал значительное количество мероприятий, проведение которых поручено Генеральной прокуратуре.
В научных публикациях отмечается особое место прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции среди множества правовых средств положительного изменения ситуации в сфере социального управления. Подчёркивается его роль как надёжного средства профилактики недобросовестного и коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих*(1). Прокуратура - универсальный правоохранительный орган, призванный осуществлять противодействие коррупции и коррупционным правонарушениям средствами прокурорского реагирования. С учётом того, что она может комплексно воздействовать на причины коррупции, осуществлять профилактические мероприятия в соответствующей сфере, её роль в антикоррупционных мероприятиях возрастает по мере развития законодательства о противодействии коррупции*(2).
В Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы Генеральной прокуратуре РФ уже поручалось совместно с Минюстом России, МИДом России и другими заинтересованными ведомствами рассмотреть вопрос о целесообразности участия РФ в инициативе Всемирного банка и Управления ООН по наркотикам и преступности по возвращению похищенных активов. Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы обязывал Генерального прокурора РФ принять меры по повышению эффективности применения положений гражданского и административного законодательства в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени которых или в интересах которых совершаются коррупционные преступления.
Характер поручений не всегда напрямую следовал из функций и полномочий органов прокуратуры, но констатировал доверие руководства страны к надзорному ведомству в вопросах реализации антикоррупционной политики. В качестве примера можно вспомнить поручение обеспечить участие РФ в функционировании обзорного механизма Конвенции ООН против коррупции и в деятельности Группы государств против коррупции; участие в качестве головного ведомства от имени РФ в деятельности Рабочей группы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок*(3); разработку криминологической характеристики "откатов" и др.
Активную роль органы прокуратуры сыграли в создании правовой базы и выстраивании адекватного правоприменения в сфере противодействия коррупции на территории Республики Крым после вхождения её в состав России. Первой законодательной инициативой прокурора республики стал Закон "О противодействии коррупции в Республике Крым". В Совет министров Республики Крым был направлен проект республиканской целевой программы "Противодействие коррупции в Республике Крым на 2014-2015 годы".
Согласно данным, приведённым в докладе прокурора республики на заседании итоговой коллегии 3 февраля 2016 г.*(4), на основании актов прокурорского реагирования отменено и приведено в соответствие с действующими законами 227 правовых актов. Это результат антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры на систематической основе, которая позволяет выявлять и устранять "легальные" причины и условия процветания коррупции.
Исполнение норм законодательства о противодействии коррупции обеспечивается привлечением к ответственности виновных лиц на основе материалов прокурорских проверок. По результатам проверок семь должностных лиц уволено в связи с утратой доверия, возбуждено 30 уголовных дел, 6 производств об административных правонарушениях по фактам дачи вознаграждений в интересах юридических лиц.
В качестве примера можно привести увольнение в связи с утратой доверия на основании представления прокурора двух муниципальных служащих администрации г. Керчи, один из которых внёс в справку о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера недостоверные сведения, а второй при трудоустройстве вообще не представил сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении себя и членов своей семьи.
Для Крымского федерального округа характерны случаи нарушения законодательства о противодействии коррупции, связанные с участием государственных служащих в коммерческой деятельности. Так, в результате прокурорской проверки и представления прокурора республики уволен в связи с утратой доверия гражданский служащий министерства транспорта республики, который наряду с прохождением государственной службы был учредителем коммерческой организации, оказывающей услуги в сфере транспорта. Этот факт в справке о доходах не был отражён, своего руководителя о возможном конфликте интересов гражданский служащий не уведомил, мер к недопущению конфликта интересов не принимал. Суды первой и второй инстанций по результатам рассмотрения дела в удовлетворении исковых требований указанного служащего к министерству транспорта Республики Крым о признании незаконным увольнения в связи с утратой доверия, выплате заработной платы за вынужденный прогул отказали.
Следуя высказыванию Президента РФ на коллегии Генеральной прокуратуры РФ относительно того, что "наши граждане ждут от прокуратуры большей отдачи и по такому важному направлению, как борьба с коррупцией. По итогам прошлого года результаты здесь действительно есть. Но важно не останавливаться"*(5), новый Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы (утверждён Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. N 147) предусматривает несколько позиций, адресованных органам прокуратуры.
Работа над очередной редакцией Национального плана противодействия коррупции базировалась на результатах мониторинга правоприменения, анализе практики прокурорского надзора, правоохранительной и контрольно-надзорной деятельности. Так, в научных публикациях*(6) отмечалась проблема отсутствия реальной практики применения Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами". Отсутствие такой практики во многом обусловлено трудностями с получением информации о наличии счетов, вкладов в иностранных банках.
В Национальном плане предлагается Генеральной прокуратуре РФ внести совместно с заинтересованными органами предложения об определении уполномоченного органа по выявлению, аресту и возвращению из иностранных юрисдикций активов, полученных в результате совершения преступлений коррупционной направленности, а также по выявлению принадлежащих гражданам России счетов (вкладов), наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, выявлению фактов владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами.
По всей видимости, таким заинтересованным органом может оказаться собственно сама прокуратура, поскольку именно она включена в полноценный механизм международной правовой помощи. На базе Генеральной прокуратуры РФ функционирует в настоящее время Национальный контактный пункт по возвращению незаконно переведённых активов, полученных в результате коррупционных преступлений.
Проблемен вопрос распространения запретов и ограничений, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", на отдельных должностных лиц организаций, созданных для исполнения функций органов государственной власти субъектов Федерации. Статья 12.2 Федерального закона "О противодействии коррупции" предусматривает ограничения для должностных лиц организаций, созданных для исполнения функций федеральных государственных органов. При этом в ходе прокурорских проверок устанавливаются нарушения норм антикоррупционного законодательства руководителями организаций, подведомственных региональным органам власти и органам местного самоуправления. В частности, это конфликт интересов, занятие иной оплачиваемой деятельностью, возможность получения незаконного вознаграждения в виде подарков, услуг и др.
Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы именно в связи с этим предлагает Правительству РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ разработать критерии присвоения организациям статуса организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; сформулировать предложения о нормативно-правовом регулировании порядка приобретения организациями соответствующего статуса.
Представляется, что первым шагом в этом направлении должно быть внесение изменений в Федеральный закон "О противодействии коррупции" в части распространения ограничений и запретов на организации, созданные для исполнения функций органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В подп. "а" п. 3 Национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 годы ставятся характерные для органов прокуратуры задачи по проведению надзорных проверок исполнения законов по отдельным, наиболее коррупционноёмким на текущий момент направлениям. В частности, речь идёт о соблюдении требований законодательства в сфере противодействия коррупции при распоряжении земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, а также при осуществлении закупок лекарственных средств и медицинской техники для организации оказания медицинской помощи гражданам.
Касаясь последнего направления, следует отметить, что, судя по результатам проводимых в Академии Генеральной прокуратуры РФ научных исследований*(7), проблема законности проводимых закупок медицинского оборудования и медикаментов стоит остро. На наличие "откатов" в сфере медицины указали 20,3% опрошенных прокурорских работников и 6,8% предпринимателей.
Преступления, связанные с "откатами", касались договоров на поставку медицинского оборудования, различных фармацевтических препаратов и др. Так, следственным управлением по Архангельской области и Ненецкому автономному округу в суд было направлено уголовное дело по обвинению главного врача ОГУЗ "Ненецкая окружная больница". Обвиняемая обеспечила победу в конкурсе на поставку медицинской техники ООО "Риомет", деятельность которого контролировала её знакомая. При этом цена контракта на поставляемую медицинскую технику - компьютерный томограф - была определена в размере 55 млн. руб., тогда как его реальная стоимость составляла 12 млн. руб. (т.е. завышение почти в четыре раза). По приговору Нарьян-Марского городского суда подсудимая признана виновной, и ей назначено наказание в виде лишения свободы на 5,5 года*(8).
Другой пример. В феврале 2016 года главным следственным управлением Следственного комитета РФ по Республике Крым возбуждено уголовное дело в отношении гражданского служащего отдела закупок управления стратегического развития, материально-технической базы и государственных программ министерства здравоохранения Республики Крым по признакам преступления, предусмотренного п. "в" ч. 5 ст. 290 УК РФ. Установлено, что гражданский служащий, являясь членом комиссии по закупке медицинского оборудования в рамках реализации государственной программы модернизации здравоохранения Республики Крым за 2014-2015 годы, получил взятку в размере более 600 тыс. руб. Взятка давалась за совершение определённых действий в пользу коммерческой организации с тем, чтобы эта организация оказалась поставщиком клинико-диагностического оборудования в интересах министерства здравоохранения Республики Крым. После получения взятки указанное должностное лицо было задержано с поличным.
В связи с этим вполне естественно выглядит намерение руководства страны и правоохранительных органов наращивать усилия по борьбе с коррупцией в сфере государственных и муниципальных закупок.
Своевременна и постановка вопроса о соблюдении лицами, замещающими должности категории "руководители" в федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органах, требований законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов, а также о контроле за соответствием расходов их доходам. Практика выявления правонарушений, связанных с конфликтом интересов, допускаемых государственными и муниципальными служащими, активно развивается. В то же время лица, замещающие государственные и муниципальные должности, пока ещё не часто бывают субъектами, дела в отношении которых рассматривают комиссии по урегулированию конфликта интересов.
В этом вопросе свою роль должны сыграть создаваемые с 2015 г. на основании Указа Президента РФ от 15 июля 2015 г. N 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции" комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Федерации. В отношении определённой категории лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, эти комиссии выступают в качестве субъекта урегулирования конфликта интересов и профилактики нарушений требований к служебному поведению. Кроме того, эти комиссии призваны в целом позитивно влиять на практику применения законодательства о противодействии коррупции всеми субъектами антикоррупционной деятельности в конкретном регионе.
В литературе справедливо ставится вопрос о чёткой регламентации должностного состава этих комиссий с учётом разнонаправленной и разноуровневой компетенции органов, действующих в антикоррупционном поле*(9). В частности, подчёркивается дискуссионность участия прокурора субъекта Федерации в работе этой комиссии, имеется в виду его надзорная функция по отношению к органам государственной власти и местного самоуправления, целесообразность полноправного участия других правоохранительных органов. В то же время, если исключить прокуратуру субъекта Федерации, территориальные подразделения федеральных государственных органов в субъекте из состава этих комиссий, то встанет вопрос о том, чью деятельность координирует глава региона - только прямо подчинённых ему структур? Так он уже руководит ими и должен обеспечивать единое правоприменение антикоррупционных норм. Нельзя забывать о том, что комиссии по координации формировались по "образу и подобию" Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции и призваны реализовывать его решения на региональном уровне. А в состав Совета входят руководители всей правоохранительной системы страны.
Тем не менее нельзя не согласиться с тезисом о необходимости нормативного урегулирования этого вопроса. Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы, в свою очередь, ставит перед органами прокуратуры задачу проведения надзорных проверок соблюдения в органах государственной власти субъектов Федерации требований законодательства о противодействии коррупции, о предотвращении и урегулировании конфликта интересов, а также о контроле за соответствием расходов лиц категории "руководители" их доходам.
На Третьем Евразийском антикоррупционном форуме, состоявшемся 24-25 апреля 2014 г. в Москве, справедливо подчёркивалось, что ценность Национального плана противодействия коррупции заключается не в том, что в нём закрепляется конкретный перечень поручений государственным органам и рекомендаций политическим партиям и общественным объединениям, но в том, что он определяет основные направления государственной политики в сфере предупреждения коррупции на ближайшие два года и мероприятия по реализации этих направлений*(10).
С учётом проведённого в статье анализа можно сделать некоторые выводы.
1. Профилактика коррупции подразумевает устранение причин и условий совершения коррупционных преступлений в виде взяток, должностных злоупотреблений, хищений с использованием служебного положения и проч., а также создание организационных и правовых основ некоррупционного поведения публичных лиц, прежде всего государственных и муниципальных служащих, реализующих полномочия государственного управления и местного самоуправления.
Обеспечение законности в сфере профилактики коррупции достигается как через соответствующую деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, так и путём надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, осуществляемого органами прокуратуры. Правовые средства прокурорского надзора позволяют прокуратуре влиять на укрепление законности в деятельности других государственных и муниципальных органов.
2. Эффективность прокурорского надзора во многом зависит от качества, непротиворечивости и полноты законодательного регулирования сферы противодействия коррупции. В связи с этим требуется дальнейшая работа по развитию законодательства о противодействии коррупции на основе мониторинга правоприменения и практики прокурорского надзора.
3. Органы прокуратуры, последовательно воплощая в жизнь предписания Национального плана противодействия коррупции, с учётом своих полномочий и компетенции, фактически обеспечивают совместно с органами государственной власти и органами местного самоуправления в обозримом будущем достижение целей и решение задач, закреплённых в Национальной стратегии противодействия коррупции.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: Кабанов П.А. Организационно-правовые аспекты прокурорского надзора за созданием и организацией деятельности Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов. - NB: Административное право и практика администрирования, 2013, N 1, с. 1.
*(2) См.: Костенников М.В., Куракин А.В., Калита И.А. Прокуратура и противодействие коррупции. - NB: Административное право и практика администрирования, 2013, N 10, с. 185.
*(3) Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы, утверждён Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. N 226.
*(4) Доклад прокурора Республики Крым Н.В. Поклонской на расширенном заседании коллегии прокуратуры республики по итогам работы в 2015 году, 3 февраля 2016 г. [электронный ресурс] // Официальный сайт прокуратуры Республики Крым / URL: http://rkproc.ru/ru/news/predlagaem-vashemu-vnimaniyu-doklad-prokurora-re spubliki-natali-poklonskoy-narasshirennom (дата обращения: 04.04.2016).
*(5) Выступление Президента Российской Федерации В. Путина на расширенном заседании коллегии по итогам работы органов прокуратуры в 2014 году и задачам по укреплению законности и правопорядка в 2015 году, 24 марта 2015 г. [электронный ресурс] // Сайт Президента Российской Федерации. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/48985 (дата обращения: 07.02.2016).
*(6) См.: Капинус О.С. Проблемы противодействия коррупции. - Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2015, N 3 (47), с. 8.
*(7) См.: Евланова О.А., Павловская Н.В. Коррупция в государственных и муниципальных закупках. - Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2015, N 3 (47), с. 81.
*(8) См.: Там же.
*(9) См.: Бикеев И.И., Кабанов П.А. О систематизации норм антикоррупционной работы в субъектах Российской Федерации в современных условиях. - Актуальные проблемы экономики и права, 2015, N 4, с. 38-39.
*(10) См.: Плохой О.А. Основные направления государственной политики Российской Федерации в сфере противодействия коррупции // Современные стандарты и технологии противодействия коррупции: Материалы Третьего Евразийского антикоррупционного форума (24-25 апреля 2014 г.) / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2015, с. 43-44.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Каюмова Д.Р., Козлов Т.Л. Роль органов прокуратуры в реализации нового национального плана противодействия коррупции
Kayumova D.R., Kozlov T.L. The role of the prosecution authorities in implementation of a new national plan for combating corruption
Д.Р. Каюмова - начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Республики Крым
Т.Л. Козлов - заместитель директора Крымского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук
D.R. Kayumova - Chief, Division for Supervision over Implementation of Legislation on Combating Corruption, Public Prosecutor's Office of the Republic of Crimea
T.L. Kozlov - PhD (Law), Deputy Director, Crimea Institute of Law (Branch), Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation
В статье осуществлён анализ положений Национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 годы с точки зрения роли органов прокуратуры в его реализации в системной взаимосвязи с предыдущими программными документами антикоррупционного характера и сложившейся практикой прокурорского надзора.
This article analyzes the provisions of the National Anti-Corruption Plan for 2016-2017 in terms of the role of the prosecutors' bodies in its realization in the system interconnection with the previous policy documents and anti-corruption prosecutor's supervision practice.
Ключевые слова: национальный план; противодействие коррупции; органы прокуратуры; прокурорский надзор; коррупционные правонарушения.
Keywords: national plan; combating corruption; prosecutors' bodies; prosecutor's supervision; corruption offenses.
Журнал "Законность"
Ежемесячное научно-практическое издание, в котором публикуются:
- материалы, отражающие деятельность прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов, а также деятельность других правоохранительных органов;
- новое законодательство и его комментарий;
- организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера);
- материалы, освещающие прокурорскую, следственную, судебную, арбитражную практику;
- дискуссионные статьи по актуальным правовым проблемам.