Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (часть III) (Т.Д. Братко, журнал "Право и экономика", N 10, октябрь 2016 г.)

Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (часть III)

Т.Д. Братко,

налоговый консультант

Журнал "Право и экономика", N 10, октябрь 2016 г., с. 62-67.

ГАРАНТ:

См. также статью Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (часть I) (Т.Д. Братко, журнал "Право и экономика", N 7, июль 2016 г.)

См. также статью Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (часть II) (Т. Братко, журнал "Право и экономика", N 9, сентябрь 2016 г.)

Нельзя забывать: применение конкретного способа защиты должно обеспечить восстановление нарушенного или подтверждение оспариваемого субъективного права и в связи с этим предопределяется свойствами подлежащего защите права*(1). А значит, необходимо найти такой способ защиты нарушенного права на самостоятельное расходование бюджетных средств, который вытекает из существа этого права и характера последствий его нарушения.

По нашему мнению, закрепленное ст. 31 БК РФ право всякого публично-правового образования расходовать бюджетные средства реализуется в общем (общерегулятивном) правоотношении. Названному праву корреспондирует всеобщая обязанность воздерживаться от действий - не чинить препятствий к его осуществлению (субъектами этой пассивной обязанности являются все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования - носителя соответствующего права, то есть граждане, организации, иные публично-правовые образования и проч.). При недостаточном финансировании переданных полномочий как раз и имеет место создание незаконных препятствий к осуществлению права на расходование бюджетных средств, то есть неисполнение пассивной обязанности не препятствовать его реализации.

С теоретической точки зрения указанное право должно защищаться путем признания ненормативного правового акта должностного лица или органа публичной власти недействительным, решения или действия (бездействия) - незаконными (ст. 201 АПК РФ). Однако в настоящее время применение способов защиты, упомянутых в ст. 201 АПК РФ, не может обеспечить восстановление нарушенного права на самостоятельное расходование бюджетных средств. Предположим, что в рассматриваемом нами случае суд признал незаконным перечисление субвенции в размере, не достаточном для покрытия всех затрат на исполнение переданных полномочий. Согласно ч. 5 ст. 201 АПК РФ в резолютивной части такого судебного решения по делу об оспаривании действий (бездействия) должно содержаться указание на обязанность уполномоченного органа совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения права на осуществление бюджетных расходов. Однако каким образом уполномоченный орган устранит нарушения права публично-правового образования на расходование бюджетных средств? Если размер перечисленной субвенции рассчитан в строгом соответствии с требованиями нормативных актов, уполномоченный орган не может пересмотреть его на том основании, что нормативно установленные затраты оказались меньше реальных расходов на исполнение переданных полномочий. Кроме того, уполномоченный орган связан положениями закона (решения) о бюджете, которым утверждается общий объем субвенций и их распределение между конкретными публично-правовыми образованиями. Вообще говоря, законодательство не закрепляет процедур, позволяющих органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия по перечислению субвенции, самостоятельно (без участия правотворческих органов) устранять допущенные при недостаточном финансировании переданных полномочий нарушения права публично-правового образования на расходование бюджетных средств.

Но и суд не вправе прямо указать в своем акте на обязанность уполномоченного органа перечислить субвенцию в размере, определенном судом*(2) с учетом реальных расходов на исполнение переданных полномочий, поскольку:

а) суд не может возлагать на органы публичной власти дополнительные обязанности, не предусмотренные нормами позитивного права;

б) суд не имеет права вторгаться в сферу исполнения бюджета, так как исполнение бюджета относится к компетенции других органов публичной власти (раздел VIII части III БК РФ);

в) как всякое расходное обязательство, обязанность по предоставлению средств из одного бюджета в другой бюджет не может быть обусловлена судебным актом (ст. 6, 84-86 БК РФ).

Итак, признание незаконным перечисления субвенции в размере, не достаточном для покрытия всех затрат на исполнение переданных полномочий, не способно обеспечить восстановление нарушенного права на расходование бюджетных средств. De lege lata*(3) оспаривание перечисления субвенции является неэффективным способом защиты, а заявление о признании подобного перечисления незаконным - негодным средством защиты имущественных прав публично-правового образования.

Нужно учитывать, что публично-правовые образования свободны в определении размера бюджетных расходов. Если не были нарушены конкретные нормативно установленные требования к объему финансирования соответствующих затрат на осуществление переданных полномочий, то принуждение к увеличению размера субвенции недопустимо. Но можно оспорить методику расчета субвенций (глава 24 ГПК РФ).

Обычно положения методики признаются судом недействующими в ситуации, когда они не учитывают отдельные расходы, необходимые для исполнения переданных полномочий, и тем самым допускают их неполное финансовое обеспечение*(4). Однако заинтересованным лицам не всегда удается обосновать наличие противоречия между методикой и нормативным актом, имеющим большую юридическую силу. Тогда суд отказывает в удовлетворении соответствующего заявления*(5). Вообще, оспаривание методики расчета субвенций выступает в качестве недостаточно эффективного способа защиты права публично-правового образования на самостоятельное расходование бюджетных средств, поскольку этот способ не обеспечивает непосредственное восстановление названного права в случае его нарушения. Новый спор может возникнуть и по поводу содержания, и в связи с применением методики, принятой взамен той, которая была признана судом недействующей.

С нашей точки зрения, надлежащим способом защиты права на самостоятельное расходование бюджетных средств является компенсация увеличения бюджетных расходов, упомянутая в ст. 31 БК РФ.

В силу ст. 31 БК РФ публично-правовому образованию не разрешается вводить в действие в текущем финансовом году изменения законодательства*(6), приводящие к увеличению расходов и (или) снижению доходов чужого (не принадлежащего данному публично-правовому образованию) бюджета, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих соответствующую компенсацию увеличения расходов, снижения доходов чужого бюджета. Сама эта норма, запрещающая произвольное увеличение расходов и снижение доходов чужого бюджета, не подлежит применению в случае нарушения одним публично-правовым образованием права другого публично-правового образования на самостоятельное расходование бюджетных средств при недостаточном финансировании переданных полномочий (поскольку такое нарушение не связано с введением в действие в текущем финансовом году каких-либо изменений законодательства).

Важно другое. Упомянутую в ст. 31 БК РФ компенсацию увеличения бюджетных расходов допустимо рассматривать:

1) в узком смысле - как обязательное условие для введения в действие конкретным публично-правовым образованием изменений законодательства, приводящих к увеличению расходов, снижению доходов чужих бюджетов;

2) в более широком смысле как способ защиты бюджетных прав публично-правового образования.

По нашему мнению, в случае недостаточного финансирования переданных полномочий защита нарушенного права на самостоятельное расходование бюджетных средств может осуществляться посредством компенсации увеличения бюджетных расходов, так как подобная компенсация:

а) предусмотрена нормой бюджетного права (ст. 31 БК РФ) и потому выступает в качестве способа защиты именно бюджетных (а не гражданских и проч.) прав, который в полной мере соответствует природе подлежащего защите права на осуществление бюджетных расходов;

б) восстанавливает нарушенное право на осуществление бюджетных расходов и ликвидирует последствия его нарушения - посредством возмещения не покрытых субвенциями расходов на реализацию чужих полномочий.

Таким образом, упомянутая в ст. 31 БК РФ компенсация увеличения бюджетных расходов является надлежащим и эффективным способом защиты права на расходование бюджетных средств, нарушенного в случае недостаточного финансирования переданных полномочий.

При компенсации увеличения бюджетных расходов не покрытые субвенциями расходы одного публично-правового образования ("потерпевшего" - реализовавшего чужие полномочия при отсутствии надлежащего финансового обеспечения этих полномочий со стороны передавшего их публично-правового образования) возмещаются другим публично-правовым образованием, которое без законных оснований сберегло средства своего бюджета ("приобретателем" передавшим собственные полномочия без их достаточного финансирования в виде субвенций из своего бюджета). Согласно ст. 31 БК РФ подобное возмещение осуществляется путем внесения в закон (решение) о соответствующем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию увеличения расходов.

От характера, способа и формы защиты субъективного права зависит выбор средства защиты. Реализация такого способа защиты права на осуществление бюджетных расходов, как компенсация их увеличения, возможна путем предъявления публично-правовым образованием - "потерпевшим" иска, который есть универсальное*(7) средство защиты. Очевидно, что все иные средства защиты (заявление, жалоба, представление)*(8) не годятся для предъявления в суде требования о применении компенсации увеличения бюджетных расходов в связи с нарушением права на самостоятельное расходование бюджетных средств при недостаточном финансировании переданных полномочий.

Итак, публично-правовое образование - "потерпевший" может обратиться в суд с иском к публично-правовому образованию - "приобретателю" об обязании внести в закон (решение) о соответствующем бюджете изменения, предусматривающие компенсацию увеличения расходов. Удовлетворение этого иска не приведет к вторжению суда в компетенцию других органов публичной власти, поскольку суд укажет в своем акте не на обязанность публично-правового образования - "приобретателя" предоставить бюджетные средства в размере, установленном судом, а лишь на обязанность внести изменения в закон (решение) о соответствующем бюджете.

К тому же, исполнение такого решения суда не сопряжено с проблемами, характерными для исполнения судебных актов по искам к публично-правовым образованиям о возмещении вреда. Во-первых, в силу ст. 242.2, 217 БК РФ финансовый орган исполняет судебный акт по иску о возмещении вреда только при относительно небольшом размере присужденной компенсации. Если же размер присужденной компенсации значителен, то требуется участие правотворческого органа: именно он вправе внести в закон (решение) о бюджете изменения, необходимые для исполнения соответствующего судебного акта. Во-вторых, БК РФ закреплена процедура исполнения судебных актов по искам о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу (ст. 242.2 БК РФ). De iure эта процедура не может применяться к исполнению судебных актов по искам о возмещении "фискального" вреда, причиненного публично-правовому образованию. Отсутствие в БК РФ формально определенного порядка исполнения таких судебных актов, свидетельствует о том, что суд не вправе удовлетворить требование о возмещении убытков, адресованное одним публично-правовым образованием другому. Когда же суд удовлетворяет иск об обязании внести в закон (решение) о бюджете изменения, предусматривающие компенсацию увеличения расходов, вышеописанных проблем нет: меры по исполнению решения суда изначально принимает правотворческий орган, действуя при этом в пределах своих полномочий и соблюдая законодательно установленные процедуры*(9).

Заключение

По смыслу действующего правового регулирования самостоятельностью бюджетов является отсутствие безусловного подчинения в бюджетной сфере одних публично-правовых образований другим, а также относительная свобода финансовой деятельности публично-правовых образований в пределах, очерченных федеральным законодательством. В качестве основополагающего начала российского финансового права выступает, таким образом, принцип ограниченной самостоятельности бюджетов. Именно этот принцип получает развитие в ряде положений бюджетного законодательства, на практике учитывается при толковании законов и применяется судами. Однако многочисленные нарушения принципа самостоятельности бюджетов свидетельствуют о том, что в настоящее время его реализация существенно затруднена.

Сложившаяся в РФ судебная практика по делам о недостаточном финансировании переданных полномочий не соответствует принципу самостоятельности бюджетов, поскольку она допускает исполнение расходного обязательства одного публично-правового образования непосредственно за счет средств бюджета другого публично-правового образования.

Необходимые гарантии (формы, способы и средства защиты) утверждаемого принципом самостоятельности бюджетов права на расходование бюджетных средств в законодательстве прямо не закреплены. Однако с нашей точки зрения названный принцип не только наделяет всякое публично-правовое образование правом на расходование бюджетных средств, но и косвенно устанавливает отдельные гарантии этого права. В частности, формы, способы и средства защиты права на расходование бюджетных средств могут быть выведены путем взаимосвязанного толкования ст. 31 БК РФ, раскрывающей содержание принципа самостоятельности бюджетов, и некоторых положений Конституции РФ.

Более того, формы, способы и средства защиты права на расходование бюджетных средств во многом совпадают с соответствующими гарантиями права на бюджетные доходы (тоже предусмотренного принципом самостоятельности бюджетов). Поскольку эти права сходны по своей юридической природе, значит, формы, способы и средства защиты права на бюджетные доходы не могут существенно отличаться от аналогичных гарантий права на расходование бюджетных средств. Вышеуказанные гарантии права на бюджетные доходы выводятся путем толкования ст. 31 БК РФ и норм Конституции РФ так же, как и гарантии права на расходование бюджетных средств.

Подобным образом, принцип самостоятельности бюджетов во взаимосвязи с нормами ст. 133 и ч. 2 ст. 8 Конституции РФ обеспечивает каждому публично-правовому образованию судебную форму защиты права на расходование бюджетных средств и права на бюджетные доходы. В качестве способов защиты этих прав могут применяться соответственно компенсация увеличения бюджетных расходов и компенсация снижения бюджетных доходов, упомянутые в ст. 31 БК РФ. Средством защиты, позволяющим публично-правовому образованию предъявить требование о применении компенсации увеличения бюджетных расходов и (или) снижения бюджетных доходов, является иск. Одно публично-правовое образование вправе обратиться в суд с иском к другому публично-правовому образованию об обязании внести в закон (решение) о соответствующем бюджете изменения, предусматривающие компенсацию увеличения расходов и (или) снижения доходов.

Список литературы

1. Викут М.А. Участие финансовых органов в гражданском судопроизводстве / М.А. Викут // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве: Сборник научных трудов. Калинин: Изд-во КГУ, 1985. С. 129-138.

2. Горлачева М.И. О некоторых проблемах участия государственных органов в гражданском и арбитражном процессе / М.И. Горлачева, М.З. Шварц // Актуальные проблемы гражданского процесса: Сборник статей в честь юбилея Н.А. Чечиной. - СПб., 2002. С. 113-134.

3. Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав / В.П. Грибанов. - М.: Российское право, 1992. - 207 с.

4. Добровольский А.А. Основные проблемы исковой формы защиты права / А.А. Добровольский, С.А. Иванова. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1979. - 159 с.

5. Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок / Д.Л. Комягин // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2007. - N 10. - С. 43-54.

6. Общая теория советского права / С.Н. Братусь, А.В. Мицкевич, И.С. Самощенко [и др.]; под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. - М.: Юридическая литература, 1966. - 491 с.

7. Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты / Д.М. Чечот; Ленингр. гос. ун-т им. А.А. Жданова. - Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. - 72 с.

8. Шевелева Н.А. Развитие принципа самостоятельности бюджетов бюджетной системы в Российской Федерации / Н.А. Шевелева // Очерки бюджетно-правовой науки современности. - М.; Харьков: Право, 2012. - С. 287-299.

9. Fiscal Challenges: An Interdisciplinary Approach to Budget Policy / ed. by E. Garrett, E.A. Graddy, H.E. Jackson. - Cambridge: Cambridge University Press, 2008. - 470 p.

10. Gillette C.P. Local Redistribution and Local Democracy: Interest Groups and the Courts / C.P. Gillette. - New Haven: Yale University Press, 2011. - 235 p.

11. Hills R.M. The Eleventh Amendment as Curb on Bureaucratic Power / R.M. Hills // Stanford Law Review. - 2001. - Vol. 53, Issue 5. - P. 1225-1258.

12. Levinson D.J. Making Government Pay: Markets, Politics, and the Allocation of Constitutional Costs / D.J. Levinson // The University of Chicago Law Review. - 2000. Vol. 67, Issue 2. - P. 345-420.

13. Mezey S.G. The U.S. Supreme Court's Federalism Jurisprudence: Alden v. Maine and the Enhancement of State Sovereignty / S.G. Mezey // Publius. - 2000. - Vol. 30, Issue 1. - P. 21-38.

14. Practising Self-Government: A Comparative Study of Autonomous Regions / ed. by S. Woodman, Y. Ghai. - Cambridge: Cambridge University Press, 2013. - 514 p.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее об этом: Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М.: Российское право, 1992. С. 97.

*(2) Примечательно, что иногда суды как раз таки предписывают исполнительным органам устранить допущенные нарушения "путем перечисления" межбюджетного трансферта в конкретном размере. См., например: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия от 10 июня 2011 г. N 33-1664/2011.

*(3) "С точки зрения действующего закона".

*(4) См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. N 1-Г08-3; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2009 г. N 53-Г09-24; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 сентября 2010 г. N 72-Г10-11; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2012 г. N 56-АПГ12-5; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 июля 2014 г. N 56-АПГ14-8; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2014 г. N 55-АПГ14-15.

*(5) См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 октября 2007 г. N 64-Г07-15; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 января 2012 г. N 12-Г11-8.

*(6) А именно - изменения бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах.

*(7) Подробнее об универсальности иска и других его характерных чертах: Добровольский А.А., Иванова С.А. Основные проблемы исковой формы защиты права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1979. С. 20-26.

*(8) Подробнее о существующих средствах судебной защиты субъективных прав: Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты / Ленингр. гос. ун-т им. А.А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. С. 69-71.

*(9) См. часть III БК РФ, определяющую основы бюджетного процесса в РФ.