Доказательства и доказывание в административном судопроизводстве (В.В. Молчанов, журнал "Законодательство", N 8, август 2016 г.)

Доказательства и доказывание в административном судопроизводстве

В.В. Молчанов,

доктор юридических наук, профессор кафедры

гражданского процесса юридического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова

Журнал "Законодательство", N 8, август 2016 г., с. 58-64.

На протяжении десятков лет дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматривались по правилам гражданского судопроизводства. Эти дела выделялись в отдельный вид гражданского судопроизводства, и их рассмотрение отличалось некоторой спецификой, в том числе в части судебного доказывания. Основное отличие от искового производства состояло в особенностях распределения обязанностей, касающихся доказывания, и более широких возможностях суда в части истребования доказательств.

Положения ст. 62, 63 Кодекса административного судопроизводства РФ по смыслу полностью воспроизводят содержание утратившей силу ст. 249 Гражданского процессуального кодекса РФ. Обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов; актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; решений; действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. В целях правильного разрешения административных дел суд вправе истребовать доказательства по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе.

Некоторая особенность административного судопроизводства заключается в том, что в законе конкретизируются положения об обязанности доказывания обстоятельств, имеющих юридическое значение, применительно к разным категориям административных дел. Например, по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости на административного истца ложится обязанность доказать недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, а также установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость (ст. 247, 248 КАС РФ).

Как и в гражданском судопроизводстве, в судопроизводстве административном предмет доказывания определяется судом. В законе указывается, что обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле (ст. 62 КАС РФ). Вместе с тем в КАС РФ применительно к отдельным видам подведомственных суду административных дел содержится не исчерпывающий, но определенный перечень фактов, подлежащих установлению. В зависимости от конкретной правовой ситуации суд может включить в предмет доказывания и иные факты, однако исследование обстоятельств, определенных законом, обязательно. Без этого судебное решение не будет иметь свойств законности и обоснованности.

Например, согласно закону при рассмотрении административных дел о госпитализации в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации в недобровольном порядке суду в обязательном порядке необходимо выяснить:

- имеется ли у гражданина тяжелое психическое расстройство;

- влечет ли тяжелое психическое расстройство последствия в виде непосредственной опасности для гражданина или для окружающих;

- являются ли обследование и лечение гражданина возможными лишь в условиях медицинской организации;

- наличие факта отказа или уклонения гражданина от госпитализации в добровольном порядке (ст. 278 КАС РФ).

В КАС РФ, как в ГПК РФ, и в отличие от арбитражного процессуального законодательства, определен закрытый перечень средств доказывания, но с одним и очень существенным дополнением. В число средств доказывания в качестве самостоятельного вида доказательств включены электронные документы. Согласно ст. 59 КАС РФ судебные доказательства - это сведения о фактах, полученные в предусмотренном законом порядке из объяснений лиц, участвующих в деле, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств, аудио- и видеозаписей, заключений экспертов, электронных документов, на основе которых суд устанавливает обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.

В процессуальной теории давно обсуждается вопрос об электронных документах и их использовании в судопроизводстве, но единый подход пока не выработан. Одни авторы не считают такие документы самостоятельным видом доказательств, причисляя их к доказательствам письменным или вещественным, другие предлагают рассматривать электронные документы в качестве самостоятельного вида электронных доказательств, отличных от письменных и других доказательств*(1). В частности, А.Т. Боннер относит электронный документ к средствам установления обстоятельств гражданских и арбитражных дел с не вполне определенным или неопределенным статусом*(2).

Казалось бы, КАС РФ внес ясность в проблему электронных документов как судебных доказательств. Однако в законе, кроме указания на электронные документы как на вид доказательств, содержится еще одно общее указание на то, что документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме (ч. 2 ст. 126 КАС РФ). Ни определения электронных документов-доказательств, ни правил представления, исследования и оценки таких документов, ни другой информации относительно этих доказательств в КАС РФ нет. Поэтому данное положение закона, скорее, не вносит ясность, а лишь порождает вопросы.

Каково содержание понятия "электронный документ"? В научной и учебной литературе предлагаются различные толкования, но в данном случае целесообразно обратиться к существующим нормативным определениям.

Документ - это зафиксированная на носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать*(3). Электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, т.е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (п. 11.1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(4)).

Документы как зафиксированная информация весьма разнообразны: они бывают письменные, текстовые, изобразительные, аудиовизуальные, графические и т.д.*(5)

Все документы могут быть представлены в электронной форме (т.е. в форме электронного документа). Что же подразумевается под электронными документами в ст. 59 КАС РФ? Если в процессуальном законе имеется в виду все многообразие электронных документов, то необходимо понимать и учитывать особенности содержащейся в них информации, которые влияют на исследование и оценку таких документов с точки зрения их аутентичности, целостности, пригодности для использования, достоверности и т.п. Но, как уже отмечалось, какие-либо установления относительно этого в КАС РФ отсутствуют.

Можно предположить, что под электронными документами в первую очередь подразумеваются письменные документы в электронной форме. Действительно, нельзя игнорировать тот факт, что в настоящее время все большее распространение получает электронный документооборот, электронное документирование информации. Расширяется практика предоставления в электронной форме государственных и муниципальных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями*(6). Путем обмена документами по каналам электронной связи совершаются сделки и иные юридически значимые действия. Информация в электронной форме содержится в сети Интернет.

Однако вытекает ли из данного обстоятельства обязательное наделение электронных документов статусом самостоятельного вида доказательств? Этот вопрос весьма спорный.

Первое, что порождает сомнение в целесообразности такого подхода к определению видов доказательств в административном судопроизводстве, - проблема разграничения этих видов. Так, согласно ст. 70 КАС РФ письменными доказательствами являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для административного дела, акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой и графической записи, полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". То есть письменные доказательства могут быть представлены как в традиционной (бумажной), так и в электронной формах. В чем отличие письменного доказательства (документа) в электронной форме в смысле ст. 70 КАС РФ от электронного документа в смысле ст. 59 КАС РФ? Едва ли можно дать адекватный ответ на этот вопрос, а различие между юридически разными видами доказательств, казалось бы, должно быть.

С позиции содержания электронные документы - письменные доказательства не имеют отличий от электронных документов - самостоятельных доказательств. Сведения о фактах отображаются посредством письменных знаков. Информация, необходимая суду для установления искомых обстоятельств дела, воспринимается из текста электронных документов, содержащего сведения о фактах. В этом смысле электронные документы не отличаются от документов бумажных. Особенностью электронного документа является его форма, которая создается благодаря техническим средствам фиксации, обработки и передачи информации. Зафиксированную в электронном документе информацию невозможно воспринимать или идентифицировать без соответствующих технических средств. Таким образом, и по форме электронные документы - письменные доказательства и электронные документы - самостоятельные доказательства не отличаются друг от друга.

С формой электронных документов связана проблема представления их в суд. По общему правилу документы передаются в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии. Электронные документы могут содержаться на CD-дисках, флеш-картах, веб-страницах сайтов в сети Интернет, жестких дисках, в системных блоках компьютеров с записями файлов и т.п. В ситуации, когда подлинник документа находится на электронном носителе, который можно физически представить в суд, с формально-юридической точки зрения нет препятствий для его принятия судом и приобщения к материалам дела с последующим исследованием в судебном заседании при помощи соответствующих технических средств. Однако, когда электронный документ находится на удаленном носителе, который невозможно физически представить в суд, например на веб-страницах в сети Интернет, возникает проблема конвертации электронных документов, т.е. перемещения документов с одного носителя на другой, который может быть представлен в суд.

Представляется, что в таких случаях следует говорить о представлении в суд конвертированных электронных документов, а не их копий. Копия документа - это экземпляр документа, полностью воспроизводящий информацию подлинника документа, а заверенная копия - это копия документа, на которой в соответствии с установленным порядком проставлены реквизиты, обеспечивающие ее юридическую значимость. Законом пока не определен порядок заверения копий электронных документов. Другими словами, создать копии электронных документов на бумажных или электронных носителях можно, но заверенные копии - нет. А копии, которые надлежащим образом не заверены, суд принимать не вправе.

Вместе с тем законом предусмотрен порядок перемещения (конвертации) электронных документов на другой носитель, который может быть представлен в суд. Это бумажный носитель, который с правовой точки зрения копией электронного документа не является, но имеет юридическую силу и может использоваться для установления обстоятельств административных дел в качестве производного доказательства.

Порядок конвертации электронных документов установлен Основами законодательства Российской Федерации о нотариате (далее - Основы). Согласно закону одним из нотариальных действий, совершаемых нотариусами, является удостоверение равнозначности документа на бумажном носителе электронному документу (п. 24 ст. 35 Основ). Однако данное действие имеет ограниченную сферу применения. Удостоверение равнозначности документа на бумажном носителе электронному документу осуществляется, только если электронный документ удостоверен электронной цифровой подписью, т.е. подтверждена его подлинность. В иных случаях перемещение электронных документов на бумажный носитель производится по правилам главы XX ("Обеспечение доказательств") Основ.

В целом порядок обеспечения электронных доказательств заключается в осмотре нотариусом с участием заинтересованных лиц документа, находящегося, например, на веб-странице интернет-сайта. По итогам осмотра составляется протокол, который подписывается нотариусом и участвующими в осмотре заинтересованными лицами, удостоверяется печатью нотариуса и скрепляется с распечаткой веб-страниц в единый документ.

Следует заметить, что информация не только может быть перемещена с электронного носителя на бумажный, но и наоборот. Нотариусы вправе совершать такое нотариальное действие - удостоверение равнозначности электронного документа документу на бумажном носителе (п. 23 ст. 35 Основ).

Возможность "превращения" электронных документов в традиционные бумажные, а бумажных - в электронные еще более усложняет проблему разграничения разных видов доказательств и еще раз утверждает в сомнении относительно целесообразности придания статуса самостоятельного вида доказательств электронным документам.

Относительно видов доказательств можно обратить внимание на вопрос о доказательственном значении консультации специалиста, давно являющийся предметом дискуссии в процессуальной науке*(7). Высказывается мнение о том, что в одних случаях специалист лишь помогает суду в обнаружении и закреплении доказательств, в других, например при оценке имущества, специалист является источником доказательственной информации, и эта информация становится доказательством по делу*(8).

Проблема доказательственного статуса консультаций специалистов неоднозначно решается не только в процессуальной науке, но и в процессуальном законодательстве. Так, согласно Арбитражному процессуальному кодексу РФ консультации специалистов признаются самостоятельным видом доказательств (ч. 2 ст. 64). В уголовном процессе заключение и показания специалистов также называются в числе доказательств по делу (ч. 2 ст. 74 Уголовного процессуального кодекса РФ). Напротив, ГПК РФ не относит консультации к судебным доказательствам (ч. 1 ст. 55).

Административное процессуальное законодательство также не причисляет консультации специалистов к доказательствам: в законе прямо сказано, что консультация специалиста не относится к доказательствам по административному делу (ч. 4 ст. 169 КАС РФ).

Согласно закону специалистом является лицо, обладающее специальными знаниями и (или) навыками и назначенное судом для дачи пояснений, консультаций и оказания иной непосредственной помощи при исследовании доказательств и совершении иных процессуальных действий по вопросам, требующим соответствующих знаний и (или) навыков. Перед специалистом могут быть поставлены вопросы, связанные с установлением содержания положений нормативного правового акта, норм иностранного права, технических норм (ч. 1, 2 ст. 50 КАС РФ). Специалист дает суду консультацию в устной или письменной форме исходя из профессиональных знаний, без проведения специальных исследований, назначаемых на основании определения суда (ч. 1 ст. 169 КАС РФ).

То, что консультации специалистов не относятся законом к доказательствам по административному делу, представляется совершенно оправданным. С точки зрения теории процесса такой вывод обусловливается следующими обстоятельствами:

- специалист дает консультации и пояснения в отношении имеющегося в деле доказательства;

- при даче консультаций и пояснений специалисты не проводят специальных исследований;

- в законе отсутствуют гарантии достоверности консультаций и пояснений специалиста, в отличие, например, от гарантий достоверности заключений экспертов.

В КАС РФ норма о допустимости доказательств построена своеобразно. Доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в ст. 59 Кодекса. Обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами (ч. 1 ст. 69 КАС РФ). В ГПК РФ и АПК РФ нормы о допустимости доказательств сформулированы более лаконично: обстоятельства дела, которые в соответствии с законом должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другими доказательствами.

Что же касается положения о допустимости в КАС РФ, то в этом Кодексе оно сформулировано с учетом процессуальной концепции допустимости доказательств, появившейся в 50-70-е годы прошлого столетия. Согласно этой концепции правило о допустимости доказательств составляют требования:

- использования в процессе рассмотрения дела лишь предусмотренных законом средств доказывания;

- запрещения использования определенных средств доказывания для установления отдельных фактов;

- использования определенных средств доказывания для установления отдельных фактов*(9).

Первое требование - об использовании в процессе доказывания только установленных процессуальным законодательством средств доказывания (показаний свидетелей, письменных, вещественных доказательств и др.) - стало именоваться в процессуальной науке общим правилом допустимости доказательств, второе и третье требования - частными правилами допустимости доказательств*(10).

Иными словами, согласно общему правилу доказательства должны иметь процессуальную форму, предусмотренную законом (форму показаний свидетелей, письменных, вещественных доказательств, заключений экспертов и др.). Доказательства в иной форме недопустимы. Именно в этом заключается смысл формулировки ст. 61 КАС РФ: доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в ст. 59 Кодекса.

В статье 59 КАС РФ содержится указание на процессуальные средства доказывания, которые могут использоваться для установления обстоятельств административных дел.

Как оценивать положение об "общем правиле" допустимости доказательств в административном судопроизводстве? Оно представляется излишним в современном контексте процессуального законодательства.

Доктрина допустимости только тех доказательств, которые предусмотрены процессуальным законом, надо полагать, имела целью восполнить пробелы, существовавшие в советском гражданском процессуальном законодательстве. Ни в одном из советских гражданских процессуальных кодексов не содержалось указания на процессуальные последствия нарушения закона при получении доказательств. Этот пробел был восполнен по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством, в котором имелась норма о недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением закона. Соответствующим образом было сформулировано общее правило допустимости в гражданском процессе. Действительно, доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют легальной процессуальной формы свидетельских показаний, заключений экспертов и др., и в этом смысле становятся недопустимыми для использования в процессе установления обстоятельств дела.

Однако этот пробел был восполнен в 1995 г. В гражданском процессуальном законодательстве появилась норма о юридической силе доказательств, определяющая правовые последствия нарушения закона при получении доказательств - доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда. Иными словами, у доказательств, не имеющих предусмотренной законом процессуальной формы вследствие нарушения закона при получении доказательств, отсутствует юридическая сила.

Тем самым "проблема" общего правила допустимости доказательств потеряла правовую актуальность. Введение нормы о последствиях нарушения закона при получении доказательств позволило четко разграничить понятия допустимости доказательств и юридической силы доказательств. Но в настоящее время в процессуальной науке по-прежнему о доказательствах, полученных с нарушением закона, часто говорится в контексте допустимости. Вероятно, это объясняется укоренившейся в теории процесса традицией.

Видимо, эта традиция оказала влияние и на законодательство об административном судопроизводстве. В КАС РФ есть норма о юридической силе доказательств, причем сформулирована она точно так же, как в ГПК РФ и АПК РФ: доказательства, полученные с нарушением федерального закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу решения суда (ч. 3 ст. 59 КАС РФ). Но норма о допустимости доказательств представлена в административном процессуальном законе без учета этого обстоятельства.

Список литературы

1. Абрамов С.Н. Проверка обоснованности судебного решения вышестоящим судом по советскому праву. М. 1956.

2. Боннер А.Т. Традиционные и нетрадиционные средства доказывания в гражданском и арбитражном процессе. М., 2013.

3. Боннер А.Т. Участие специалиста в гражданском процессе // Социалистическая законность. 1977. N 4.

4. Вершинин А.П. Электронный документ: правовая форма и доказательство в суде. М., 2000.

5. Ворожбит С.П. Электронные средства доказывания в гражданском и арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2011.

6. Жуков Ю.М. Судебная экспертиза в советском гражданском процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1965.

7. Зайцев П. Электронный документ как источник доказательств // Законность. 2002. N 4.

8. Иванов О.В. Судебные доказательства в гражданском процессе: Курс лекций. Вып. 1. Иркутск, 1974.

9. Калпин А.Г. Письменные доказательства в судебной практике по гражданским делам: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1966.

10. Решетникова И.В., Семенова А.В., Царегородцева Е.А. Комментарий судебных ошибок в практике применения АПК РФ. М., 2006.

11. Сахнова Т.В. Доказательственное значение специальных познаний // ЭЖ-юрист. 2004. N 21.

12. Сахнова Т.В. Судебная экспертиза. М., 1999.

13. Спесивое В.В. Оценка доказательств в гражданском и арбитражном процессе: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Вершинин А.П. Электронный документ: правовая форма и доказательство в суде. М., 2000. С. 40; Зайцев П. Электронный документ как источник доказательств // Законность. 2002. N 4. С. 44; Решетникова И.В., Семенова А.В., Царегородцева Е.А. Комментарий судебных ошибок в практике применения АПК РФ. М., 2006. С. 129-130; Спесивов В.В. Оценка доказательств в гражданском и арбитражном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 20; Ворожбит С.П. Электронные средства доказывания в гражданском и арбитражном процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2011. С. 8.

*(2) См.: Боннер А.Т. Традиционные и нетрадиционные средства доказывания в гражданском и арбитражном процессе. М., 2013. С. 471-505.

*(3) См.: Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 7.0.8-2013 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения" (далее - Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 7.0.8-2013) (утвержден приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 17 октября 2013 г. N 1185-ст).

*(4) СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.

*(5) См.: Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 7.0.8-2013.

*(6) См., напр.: постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия" // СЗ РФ. 2010. N 38. Ст. 4823; постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)" // Там же. 2011. N 44. Ст. 6274; N 49. Ст. 7284; 2013. N 45. Ст. 5807; приказ Минфина России от 10 ноября 2015 г. N 174н "Об утверждении Порядка выставления и получения счетов-фактур в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи с применением усиленной квалифицированной электронной подписи" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. N 14.

*(7) См., напр.: Абрамов С.Н. Проверка обоснованности судебного решения вышестоящим судом по советскому праву. М., 1956; Жуков Ю.М. Судебная экспертиза в советском гражданском процессе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1965. С. 11, 12; Боннер А.Т. Участие специалиста в гражданском процессе // Социалистическая законность. 1977. N 4. С. 119-125; Сахнова Т.В. Судебная экспертиза. М., 1999. С. 48.

*(8) См., напр.: Сахнова Т.В. Доказательственное значение специальных познаний // ЭЖ-юрист. 2004. N 21.

*(9) См., напр.: Калпин А.Г. Письменные доказательства в судебной практике по гражданским делам: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966. С. 14.

*(10) См., напр.: Иванов О.В. Судебные доказательства в гражданском процессе: Курс лекций. Вып. 1. Иркутск, 1974. С. 32, 33.