Рыженков А.Я. О принципе "научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства": некоторые вопросы теории и практики (Книга "Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики: монография (коллектив авторов, отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова). - "Юстицинформ", 2017 г.)

О принципе "научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства": некоторые вопросы теории и практики

А.Я. Рыженков

В последние годы состояние окружающей среды в Российской Федерации продолжает ухудшаться. Весьма большой процент населения (в 2013 г. 55 млн. человек) проживает в некомфортных экологических условиях. Ежегодный экономический ущерб от неблагоприятного состояния окружающей среды составляет 4-6% ВВП. Ежегодно фиксируются большие объемы образования твердых бытовых отходов, но доля их использования - лишь 11%*(1).

Это обстоятельство обусловливает декларацию экологических приоритетов перед экономическими в большинстве программных документов РФ. В них указано, что целью государственной политики является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализация права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности*(2).

Формулировка данных целей и задач экологической политики вполне отвечает международным стандартам, сформулированным в ряде международных документов по проблемам устойчивого развития. Впервые проблема соотношения экологии и экономики была поставлена в 1972 г. в Стокгольмской декларации Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды, где отмечалось, что международные организации должны предпринять ряд шагов для достижения соглашения по преодолению возможных национальных и международных экономических последствий, возникающих в результате применения мер, связанных с охраной окружающей среды. Тенденция на экологизацию социально-экономического развития мирового сообщества была продолжена на международной Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

По ее итогам в юридической науке сформировалась категория "устойчивое развитие", под которым понимается экологически обоснованное экономическое и социальное развитие, достигаемое посредством обеспечения учета экологических требований при подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений в интересах нынешнего и будущих поколений*(3). В дальнейшем разработка данной концепции была продолжена, в частности, на Всемирном саммите "Рио+10" (Йоханнесбург, 2002 г.) и Конференции ООН по устойчивому развитию "Рио+20" (Рио-де-Жанейро, 2012 г.).

Последняя Конференция указала, что идею устойчивости следует связывать с глобализацией и другими процессами и явлениями, обострившимися в настоящее время. При этом в ходе определения приоритетов национальной политики руководителям стран следует помнить, что проблема экономического роста характерна и для развитых, и для развивающихся стран. В свое время экономически развитые страны активно эксплуатировали природные ресурсы, загрязняли окружающую среду промышленными выбросами и сбросами, но всерьез "обеспокоились" проблемами охраны окружающей среды, когда возникла реальная угроза экологической безопасности этих стран*(4).

Ориентация на высокие стандарты устойчивого развития, закрепленная в ряде международных документов и законодательстве большинства развитых стран, получила свое отражение и в судебной практике. В частности, Европейский суд по правам человека подтвердил приоритет социальных и экологических прав граждан над экономическими интересами государства в деле "Бурдов (Burdov) против России", связанном с невыплатой компенсаций и социальных пособий участнику ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС*(5).

Позиция международного сообщества по вопросу о соотношении экономических, экологических и социальных интересов личности, общества и государства значительно повлияла и на национальное законодательство.

Так, в ст. 3 Закона Украины от 25 июня 1991 г. N 1264-XII "Об охране окружающей природной среды" указано, что одним из принципов охраны окружающей природной среды является научно обоснованное согласование экологических, экономических и социальных интересов общества на основе сочетания междисциплинарных знаний экологических, социальных, естественных и технических наук и прогнозирования состояния окружающей среды.

Аналогичным образом, в ст. 4 Закона Республики Беларусь "Об охране окружающей среды" от 17 июля 2002 г. N 126-3 упоминается принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов граждан, общества и государства в целях обеспечения благоприятной окружающей среды, а критерием такой "научности" могут выступать, например, экологические нормативы. Эту же тенденцию мы можем видеть и в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об охране окружающей среды", где указан принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Исходя из классификации принципов права, данный принцип относится к числу межотраслевых принципов права.

Предложенная законодателем формулировка позволяет предположить, что поиск баланса между экономическими, экологическими и социальными интересами личности, общества и государства является частью более глобальной проблемы, связанной с поиском баланса частных и публичных интересов в праве в целом, и в экологическом праве в частности.

Как отмечал М.В. Дудиков применительно к проблемам горного права, публичные экономические интересы - это "обеспеченные правом и поддерживаемые государством общественные потребности, направленные на получение материальных выгод государства в результате реализации отношений, возникающих в связи с предоставлением участков недр в пользование". Соответственно, публичные социальные интересы - "это обеспеченные недропользованием потребности государства, нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации в реализации социальных программ, поддержании доходов, уровня жизни и занятости населения". Наконец, публичные экологические интересы есть "потребности государства, нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации в сохранении благоприятного состояния недр и их ресурсов как элементов экосистемы, в восстановлении нарушенных недропользованием природных объектов, предупреждении и устранении деградации окружающей среды при недропользовании, поддержании благоприятных экологических условий жизнедеятельности"*(6).

Из этого следует, что с точки зрения теории горного права достичь баланса экономических, экологических и социальных интересов сложно ввиду принципиально разных целей субъектов - выразителей этих интересов. Между тем отсутствие такого баланса неизбежно влечет исчерпание природных ресурсов и потенциала экономического роста, ведет к резкому ухудшению состояния здоровья населения из-за влияния неблагоприятных факторов окружающей среды. Отсюда следует, что развитие экономики не должно являться самоцелью, а должно находиться в гармонии с другими целями и задачами государства, выраженными, в т.ч. и через принципы права. При этом достижение гармонии между интересами экологии и экономики невозможно только путем издания новых законов или приказов, либо бесконечным усилением административной или уголовной ответственности за нарушение требований экологического законодательства. Для решения этой задачи требуется широкий спектр мер экономического характера, представленных нормами как публичного, так и частного (гражданского) права.

Среди норм публичного права особое место принадлежит нормам финансового и градостроительного законодательства. Роль финансовых норм и процедур заключается в создании стимулов для хозяйствующих субъектов по снижению объемов негативного воздействия на состояние окружающей среды. Такие меры указаны в гл. 4 "Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды" Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "Об охране окружающей среды".

Так, плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками; сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, а также за хранение, захоронение отходов производства и потребления. Соответственно, платежной базой для исчисления платы за такое воздействие в России является объем (масса) выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, либо объем (масса) размещаемых отходов производства и потребления.

В целях стимулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность, к проведению мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду и внедрению наилучших доступных технологий при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду к ставкам такой платы применяется несколько коэффициентов. Например, коэффициент 0 применяется за объем или массу выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в пределах технологических нормативов после внедрения наилучших доступных технологий на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду. Наряду с этим экологическое законодательство предусматривает осуществление ряда мер государственной поддержки деятельности по внедрению наилучших доступных технологий и иных мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, которая может осуществляться посредством предоставления налоговых льгот или льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду, либо путем выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Однако такая система льгот до сих пор носит декларативный характер.

Не меньшую роль среди норм публичного права, направленных на поиск баланса экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства, играют нормы градостроительного законодательства. Главным его инструментом являются предусмотренные ст. 9 ГрК РФ схемы территориального планирования. Согласно ч. 1 данной статьи, территориальное планирование направлено на определение в его документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Так, при разработке документов территориального планирования муниципальных районов, поселений и городских округов обязательному отображению на соответствующих картах подлежат планируемые к размещению в будущем объекты местного значения, необходимые для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают также особые экономические зоны, особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения, территории объектов культурного наследия и т.д. Это значит, что реализация градостроительными средствами социально-экономической стратегии государства невозможна без учета ряда экологических факторов, а также социальных аспектов, например, посредством разработки региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, устанавливающих совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения, в частности, объектами образования и здравоохранения.

В контексте норм частного (гражданского) права рассматриваемый принцип реализуется следующим образом. В экологическом законодательстве можно обнаружить достаточно гражданско-правовых норм, направленных по создание баланса между экономическими, экологическими и социальными интересами личности, общества и государства. В их числе стоит упомянуть:

1) нормы, регламентирующие возмещение вреда, причиненного объектам окружающей среды, либо жизни, здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением. Данная проблема исследована в научной литературе вполне достаточно, однако хотелось бы обратить внимание на последние новации, касающиеся прошлого (накопленного) экологического ущерба. Данное понятие до недавнего времени носило чисто доктринальный характер. В научной литературе выделялись следующие признаки прошлого экологического ущерба: а) его причинитель в текущий момент недоступен или труднодоступен для юридической ответственности, т.к. прекратил хозяйственную деятельность в месте причинения ущерба, ликвидирован или просто неизвестен; б) проблему очистки исторических загрязнений должно решать государство и (или) новый собственник загрязненного объекта*(7).

В июле 2016 г. в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" был внесен ряд дополнений. В частности, было сформулировано определение "накопленного вреда окружающей среде", под которым теперь понимается вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме. Соответственно, нормы гл. XIV.1 "Ликвидация накопленного вреда окружающей среде" регламентируют порядок выявления таких загрязненных объектов и организации работ по их ликвидации. Так, выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов (ст. 80.1);

2) ст. 18 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает осуществление экологического страхования в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. Однако если обязательное государственное экологическое страхование получило свое закрепление в ряде федеральных законов, то добровольное экологическое страхование все еще остается чистой теорией;

3) наиболее ярко выраженной "точкой пересечения" экологических, экономических и социальных интересов личности, общества и государства в контексте норм гражданского и экологического права является правовое регулирование экологического предпринимательства - т.е. деятельности граждан и юридических лиц в сфере производства продукции природоохранного назначения, заключающейся в проведении научно-исследовательской, кредитно-финансовой деятельности, выполнении экологически значимых работ и оказании услуг, направленной на извлечение прибыли*(8).

Перечень видов экологической предпринимательской деятельности в гражданском и экологическом законодательстве не определен, однако все же можно выделить следующие виды экологического предпринимательства:

а) экологическое предпринимательство может заключаться как в выполнении экологических работ (строительство экологически безвредных домов), так и в оказании экологических услуг. Среди последних не вызывают сомнений четыре вида: экологический аудит; экологическое страхование; экологический туризм; размещение отходов производства и потребления;

б) экологическое предпринимательство может включать в себя как деятельность, связанную с непосредственным выполнением работ или оказанием природоохранных услуг, так и научно-исследовательскую (опытно-конструкторскую) деятельность, направленную, в частности, на создание экологи чески чистых строительных материалов. В рамках последнего варианта приоритетным направлением экологического предпринимательства является разработка эффективных технологий по производству экологически чистой продукции (в т.ч. с использованием нанотехнологий);

в) соблюдение экологических требований в сфере предпринимательства должно осуществляться и посредством учета экологических требований при приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Наиболее распространенным из всех направлений экологического предпринимательства является оказание возмездных услуг в сфере экологического туризма. Именно здесь наиболее ярко переплетаются экономические, экологические и социальные интересы личности, общества и государства. Представляется, что развитие экологического туризма является стимулом соблюдения норм экологического законодательства для жителей населенных пунктов, задействованных в программах экологического туризма. Дело в том, что охрана природы наиболее эффективна не посредством установления запретов и наказаний, а посредством создания эффективной экономической системы, направленной на обеспечение устойчивого развития не отдельных земельных участков, а больших территорий. В этом случае решаются не только экологические задачи (местные жители не устраивают свалок мусора на туристических маршрутах, не сливают ядовитые вещества в реки и т.д.), но и экономические. Последнее важно потому, что многие экологические правонарушения происходят от бедности (граждане не покупают мусорные контейнеры и не оплачивают вывоз мусора не потому, что им не жалко природу, а в силу нехватки денежных средств. Поэтому в России многие овраги в сельской местности - это одна большая свалка). Если же охранять природу становится выгодно всем (поскольку в районах массового экологического туризма большинство местных жителей участвует в торговле, питании, гостиничном бизнесе и т.д.), то загрязнений земель и иных природных объектов будет меньше. Это не выгодно, иначе экологические туристы больше не приедут*(9).

В контексте последнего тезиса следует заметить, что реализация рассматриваемого принципа на практике осуществляется не всегда на глобальном (международном) уровне, но и очень часто на локальном (местном). Так, 29 апреля 2013 г. Советом депутатов Борисцевского сельского поселения было принято решение об утверждении плана прогона скота в д. Дубровка, д. Семеновское, д. Якутино Борисцевского сельского поселения.

Несколько граждан посчитали, что это решение нарушило их права, поскольку прогон крупного рогатого скота осуществлялся в непосредственной близости от их жилищ, что оказывало на них неблагоприятное физическое, санитарное и психологическое воздействие. Неблагоприятное физическое воздействие состояло в том, что коровы приводили в негодность элементы благоустройства улицы, которые они производили за свой счет. Неблагоприятное санитарное воздействие состояло в том, что после прогона коров на грунтовом покрытии улицы оставались отходы их жизнедеятельности. В связи с этим граждане испытывали серьезные моральные неудобства. Рассмотрев дело по существу, суд принял решение: признать решение муниципального Совета депутатов Борисцевского сельского поселения от 29 апреля 2013 г. в части утверждения плана прогона скота незаконным*(10). Представляется, что здесь-то суд и применил рассматриваемый принцип, отдав приоритет из трех групп интересов - экономического (выпас скота), экологического (санитарное состояние улицы) и социального (право на здоровье) двум последним.

В заключении следует заметить, что сферой действия исследуемого принципа может быть как вся территория страны, так и ее часть. Типичным примером "территориального" направления реализации данного принципа являются особо охраняемые природные территории, места проживания коренных малочисленных народов, а также зоны экологического неблагополучия. Так, на особо охраняемых природных территориях баланс экологических и экономических интересов либо склоняется однозначно в пользу экологии (в заповедниках), либо формируется некий компромисс, позволяющий ограниченно использовать в хозяйственных или рекреационных интересах особо ценные и специально охраняемые природные объекты и комплексы*(11).

Намного более сложной и до конца неразрешимой представляется ситуация с другим территориальным направлением - охраной среды обитания малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, условия жизни, быт и деятельность которых тесно связаны с природой. Строительство заводов, объектов транспорта и энергетики, а также иное масштабное освоение их территорий привело к тяжелым экономическим, социальным и экологическим последствиям. Был нанесен значительный вред природной среде проживания таких народов, отчасти разрушен самобытный уклад их жизни.

Загрязнение отходами земель, рек, озер, других водоемов, бездумная вырубка лесов привели к значительному сокращению площадей для ведения традиционных отраслей хозяйства, ликвидации большинства промысловых угодий. В местах ведения работ по добыче нефти вода в буровые скважины зачастую закачивалась из естественных водоемов. В результате этого коренные малочисленные народы фактически лишены возможности заниматься своими традиционными промыслами: оленеводством, охотой, рыболовством и др. Относительно охраны природы на территориях расселения малочисленных народов, ее содержание определяется потребностями не столько сохранения, сколько восстановления ее относительно благоприятного состояния*(12).

Последним "территориальным направлением" реализации рассматриваемого принципа является установление в отдельной местности режима чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, характеризующейся упрощением порядка принятия необходимых организационных, экономических, экологических и социальных мер, направленных на предотвращение и минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций, в т.ч. систему мер по реабилитации экологически неблагополучных территорий*(13).

К сожалению, в России до сих пор отсутствует такая разновидность зон экологического неблагополучия, как зоны экологического бедствия. И хотя они упоминаются в ст. 57 Федерального закона "Об охране окружающей среды", на практике таких зон экологического бедствия в России нет (поскольку уже более 14 лет нет закона о порядке их создания), но даже в существовавшем ранее проекте Федерального закона "О зонах экологического бедствия" была предусмотрена лишь "зона экологического бедствия" - т.е. всего одна разновидность экологически неблагополучных территорий*(14).

Проведенное исследование позволяет прийти к выводу о том, что принцип "научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды" вытекает из международно-правовых норм, посвященных концепции устойчивого развития. Данный принцип является межотраслевым, и в его реализации участвуют нормы экологического, финансового, административного, гражданского, градостроительного и иного законодательства. Критерием "научности" сочетания данных интересов могут выступать экологические нормативы, документы территориального планирования, ставки платежей за негативное воздействие на окружающую среду и т.д. Реализация данного принципа может иметь особенности на территориях с особым эколого-правовым статусом - на особо охраняемых природных территориях, зонах экологического бедствия (после их создания), а также местах проживания малочисленных народов.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Беляева И.Ю., Данилова О.В. Государство и бизнес: синергия ответственности за благополучие общества // Экономика. Налоги. Право. - 2015. - N 3. - С. 30.

*(2) Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.) // [Электронный ресурс], дата обращения 14.07.2016.

*(3) Вершило Н.Д. Эколого-правовые основы устойчивого развития: автореф. дис. д-ра юрид. наук. - М., 2008. - С. 9.

*(4) Ермолина М.А. Концепция устойчивого развития в контексте права и политики // Новая правовая мысль. - 2014. - N 1. - С. 106.

*(5) Постановление ЕСПЧ от 7 мая 2002 г. "Дело "Бурдов (Burdov) против России" (жалоба N 59498/00) // [Электронный ресурс], дата обращения 14.07.2016.

*(6) Дудиков М.В. Правовое обеспечение публичных интересов в горном праве: дис. д-ра юрид. наук. - М., 2015. - С. 16-17.

*(7) Суздалев И.В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. - 2013. - N 2. - С. 6-8.

*(8) Злобин С.В. Правовое регулирование экологического предпринимательства в Российской Федерации: автореф. дис. канд. юрид. наук. - Волгоград, 2011.- С. 7.

*(9) Анисимов А.П. Отрицательные последствия экологического туризма в России и других странах мира и пути их преодоления // Новая правовая мысль. - 2016. - N 2. - С. 104.

*(10) Решение Торжокского городского суда Тверской области от 1 августа 2013 г. по делу N 2-521/2013 https://rospravosudie.com/court-torzhokskij-gorodskoj-sud-tverskaya-oblas t-s/act-434126673/ (дата обращения 14.07.2016).

*(11) Анисимов А.П. К вопросу о модернизации правового режима земель особо охраняемых природных территорий // Аграрное и земельное право. - 2012. - N 7. - С. 42-48.

*(12) Бринчук М.М. Правовые проблемы сохранения и восстановления окружающей среды в районах расселения малочисленных народов // Правоведение. - 1994. - N 4. - С. 101-104.

*(13) Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: автореф. дис. д-ра юрид. наук. - М., 2007. - С. 9.

*(14) Анисимов А.П., Чаркин С.А. Правовой режим территорий с особым эколого-правовым статусом и проблемы его совершенствования // Аграрное и земельное право. - 2013. - N 3. - С. 4-9.